Una de las tradiciones del Carnaval en Brasil ha sido el tratamiento de lujo que las empresas privadas prodigan en la ocasión a importantes personajes del gobierno. Pasajes aéreos, hoteles, espléndidas comidas y localidades preferenciales para presenciar los desfiles carnavalescos han sido por mucho tiempo una prebenda por ocupar altos cargos oficiales.
Pero la fiesta se acabó. El año pasado, la Comisión de Ética Pública del Brasil dictaminó que los funcionarios gubernamentales ya no pueden aceptar esas atenciones de parte de firmas privadas que tienen intereses en políticas y adquisiciones oficiales. La comisión cree que esos privilegios crean un potencial conflicto de intereses.
El dictamen causó conmoción. “Algunos funcionarios ya había sido invitados y después se les retiró la invitación”, relató el presidente de la comisión, João Geraldo Piquet Carneiro, durante un seminario celebrado en la sede del BID, en marzo. Mucha gente en posiciones de poder se sintió muy descontenta. Pero el público en general aprobó la decisión. Una encuesta periodística determinó que fue recibida con satisfacción por el 98 por ciento de los encuestados.
“Los brasileños aman el Carnaval”, explicó Piquet, “pero no les gusta ver a los funcionarios públicos recibiendo trato preferencial”.
Los dictámenes de la comisión no tienen usualmente tanta repercusión. Pero en el breve período de tiempo desde que fue creada, en 1999, la comisión ya ha conseguido un cambio en la cultura oficial en los niveles más altos del servicio público en Brasil. Asimismo ha atraído interés internacional por la singular estrategia que adoptó para combatir una de las amenazas más persistentes a la eficiencia y equidad en los gobiernos de América Latina y el Caribe.
La iniciativa brasileña ha obtenido también el apoyo del BID, cuyo Directorio Ejecutivo considerará el mes próximo un préstamo de 6 millones de dólares para fortalecer a la comisión, extender el nuevo código de conducta a a la totalidad de 193 organismos federales y estudiar la viabilidad de replicar su labor en otros países (ver a la derecha un enlace que presenta una sinópsis del proyecto). “Este será el primer préstamo innovador del BID en apoyo de una conducta ética en el sector público”, dice Betty Rice, que encabeza el equipo del BID a cargo del proyecto .De las normas a la acción. La creación de la Comisión de Etica Pública contribuye a la serie de reformas gubernamentales iniciada en 1935, señala Piquet. “Un país tan grande y complejo como Brasil no puede tener un gobierno que es ineficiente”, sostuvo. Piquet opina que pese a numerosos retrocesos, incluyendo los ocurridos durante el período en que Brasil fue gobernado por dictaduras militares, se han logrado considerables progresos en cuanto a aumentar la eficiencia y eliminar la corrupción. En ese sentido, apunta como evidencia las contribuciones de sólidas instituciones como el Banco Nacional de Desarrollo Económico y el Banco do Brasil.
Los esfuerzos para implantar reformas se aceleraron tras el juicio político seguido por corrupción contra el presidente Fernando Collor de Mello, en 1992, recordó Piquet. En ese punto, la preocupáción pública por la conducta del gobierno se extendió más alla de la cuestión de eficiencia a las cuestiones de la corrupción y las normas éticas.
Pero los problemas persistieron. A pesar muchas nuevas reglas y la creación de organismos y comisiones para combatir la corrupción, no había todavía mecanismos efectivos para hacer saber a los funcionarios las responsabilidades que les cabían en cuanto a concretar en resultados esas reglas.
Adoptando un enfoque diferente, el gobierno de Fernando Henrique Cardoso decidió poner menos énfasis en las reglas y en eventuales penalidades. En lugar de eso, la meta de la nueva Comisión de Ética Pública sería crear un entorno en que una conducta ética fuera reconocida como la norma vigente. El BID participó desde el principio, contratando consultores para estudiar los modelos seguidos en otros países, entre ellos Estados Unidos y Australia, y dar asesoramiento para el uso de encuestas con el fin de generar apoyo e interés público.
Objetivo inicial: Los funcionarios de los más altos niveles. La comisión comenzó por limitar su tarea a los más altos niveles de la burocracia brasileña, unos 700 funcionarios en total. La razón de este enfoque fue la creencia de que no sería realista y en última instancia condenado al fracaso un intento de modificar la conducta de los 500.000 empleados públicos de la nación.
Después que Cardoso aprobó el nuevo código de ética, en agosto 2000, los seis miembros de la comisión —todos ellos trabajando ad honórem, sin salario— comenzaron a reunirse con cada uno de los 700 altos funcionarios, su foco inicial, para explicarles el código de conducta y los requerimientos para su cumplimiento voluntario. Se advirtió a los funcionarios que, aunque la comisión no tenía autoridad ejecutiva, tendrían que adherirse al código si deseaban continuar en el gobierno.
En cada entrevista, se le pidió a los funcionarios que presentaran un detallado panorama de su situación financiera. “Al comienzo esta fue una misión muy delicada”, dijo Piquet. “Las reacciones fueron muy fuertes. Algunos de los funcionarios eran personas acaudaladas y tenían mucho temor de revelar esa información, aun con la promesa de confidencialidad.” Inicialmente, a los funcionarios tampoco les gustó enterarse que debían abstenerse de hacer cierto tipo de inversiones, especialmente adquirir intereses especulativos en áreas influenciadas por políticas del gobierno. Pero las conversaciones adquirieron un tono más amistoso a medida que los funcionarios comenzaron a comprender que la labor de la comisión es ayudar a solucionar problemas, no tan solo la de decir no. Por ejemplo, si un funcionario ya tiene inversiones delicadas, la comisión puede hacer los arreglos necesarios para que pueda conservarlas y al mismo tiempo cumplir con las pautas del código de conducta. La comisión hasta puede acudir en defensa de un funcionario cuando se levantan acusaciones sin fundamento o falsas en su contra.
Hasta la falta de autoridad ejecutiva tiene una ventaja. Cuando ocurre un infracción a la ética, funcionarios de la comisión se reúnen con el funcionario en cuestión y lo urgen a tomar las necesarias medidas correctivas. Eso a menudo resulta en una pronta resolución del problema que, de haberse seguido el enfoque tradicional de adoptar medidas disciplinarias y acción judicial, podía demandar años para solucionarlo.
Elecciones y adquisiciones. La actual campaña presidencial en Brasil ha demostrado ser un fértil terreno para refinar normas éticas. Basándose en provisiones generales del código de ética, la comisión preparó normas detalladas para guiar la participación de empleados públicos en el proceso electoral. Por ejemplo, un funcionario de gobierno puede tomar parte en actividades políticas partidistas, pero no puede usar recursos públicos ni asistir a eventos políticos con el pretexto de estar cumpliendo tareas oficiales. Tampoco puede utilizar transporte oficial para ir al evento político, ni tomar parte en aspectos directivos de la campaña, como participar en la administración de fondos.
La mayor preocupación en lo que concierne a éticas es en relación al proceso gubernamental de adquisiciones. “El gobierno efectúa enormes compras”, dice Piquet, “y los problemas éticos pueden ser realmente de gran magnitud”.
La estrategia de la comisión es identicar “momentos de potencial corrupción” y neutralizarlos. Por ejemplo, los proyectos de adquisiciones son revisados a medida que progresan y los pagos se hacen en concordancia. Cada vez que se hace una evaluación de progresos, existe un potencial riesgo de corrupción, según Piquet. De manera que la comisión está tratando se asegurar que varias personas de diferentes organismos tomen parte en esas evaluaciones, en vez de encargarlas a un solo funcionario.
Aunque los resultados de la labor de la comisión son difíciles de conmensurar, Piquet afirmó que ha llevado a un cambio perceptible en la predisposición de altos funcionarios a enfrentar problemas éticos y ha introducido una cultura de prevención que contribuye a reducir la corrupción. No obstante, Piquet no considera garantizados esos logros. Gran parte del éxito de la comisión se ha debido a un fuerte respaldo por parte del presente gobierno, y y dependerán en gran medida del apoyo que reciba del próximo gobierno después de las elecciones que tendrán lugar este año.