Parmi les longues traditions du carnaval du Brésil, il y avait l’accueil fastueux réservé par les sociétés privées aux personnalités de marque du gouvernement. Billets d’avion, séjours à l’hôtel, repas gastronomiques et places de choix pour les fameux défilés du Carnaval récompensent depuis longtemps ceux qui occupent une charge publique élevée.
Or, la fête est finie. L’an dernier, la Commission de moralité publique du Brésil a stipulé que les responsables gouvernementaux ne pouvaient plus accepter de tels cadeaux de sociétés privées qui ont des intérêts dans les politiques publiques et les marchés publics. Aux yeux de la commission, ces petits attributs créent les conditions d’une prise illégale d’intérêt.
Cette décision a fait grand bruit. " Les responsables gouvernementaux avaient déjà été invités, puis ils ont été décommandés ", rappelle le président de la Commission João Geraldo Piquet Carneiro lors d’un séminaire tenu au siège de la BID en mars. Beaucoup de personnages très puissants en étaient fort malheureux. Mais le grand public était ravi. Selon un sondage mené par un quotidien, 98 % des personnes interrogées étaient favorables au geste posé par la commission.
" Les Brésiliens aiment leur carnaval, dit Piquet, mais ils n’aiment pas que les titulaires de charge publique bénéficient d’un traitement particulier. "
D’ordinaire, les décisions de la Commission ne retiennent pas tant d’attention. Mais au cours de la brève période qui a suivi sa création en 1999, la Commission avait d’ores et déjà amené un changement de mentalité au sein des échelons les plus élevés de la fonction publique brésilienne. Elle a aussi attiré l’attention à l’étranger en raison de la méthode inhabituelle qu’elle a utilisée pour lutter contre l’une des menaces les plus répandues qui pèsent sur l’efficacité et l’équité dans la manière de gouverner en Amérique latine et dans les Caraïbes.
L’initiative brésilienne a recueilli aussi le soutien de la BID, dont le Conseil d’administration examinera le mois prochain un prêt de 6 millions de dollars pour renforcer la commission, élargir son code de déontologie aux 193 organismes administratifs fédéraux et étudier la possibilité de reproduire cette méthode dans d’autres pays (cliquer sur le lien à droite pour consulter un profil du projet). " Il s’agira du premier prêt de la BID en faveur de l’innovation qui favorise la moralisation de la vie publique ", affirme Betty Rice, responsable d’équipe pour le projet à la BID.
De règles en actions. La création de la Commission de déontologie publique a suivi une série d’efforts de réforme gouvernementaux qui remontent à 1935, selon Piquet. " Un pays aussi vaste et complexe que le Brésil ne saurait être mal gouverné ", dit-il. Malgré de nombreuses déconvenues, notamment pendant que le Brésil était sous la férule des militaires, Piquet est d’avis que des progrès considérables ont été accomplis : l’efficacité a augmenté et la lutte contre la corruption s’est intensifiée. Il cite à titre d’exemple les actions d’institutions aussi solides que la Banque nationale de développement économique et le Banco do Brasil.
Les efforts de réforme ont redoublé à la suite de la destitution pour corruption du président Fernando Collor de Mello en 1992, a affirmé Piquet. À ce stade, les préoccupations des citoyens ne se limitaient plus à l’efficacité du gouvernement, elles concernaient aussi la corruption et les normes déontologiques.
Mais les difficultés ont perduré. Malgré l’institution de nombreuses règles et la création de nouvelles agences et commissions de lutte contre la corruption, il n’existait toujours pas de mécanisme efficace pour informer les titulaires de charge publique de leurs responsabilités et pour traduire les règles en résultats.
Changeant de tactique, le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso a décidé de ne plus mettre l’accent sur les règles et la sévérité des peines. La nouvelle Commission de déontologie publique aurait plutôt pour mission de créer un climat où le comportement éthique constitue la norme dans l’esprit de tous. La BID y a participé dès le début, recrutant des consultants pour étudier les modèles qu’offrent d’autres pays, comme les États-Unis et l’Australie, et donnant des avis sur le recours aux sondages pour relancer l’intérêt du public et obtenir son soutien.
Les hauts responsables sont en point de mire. La Commission a d’abord limité son action aux échelons supérieurs de la bureaucratie brésilienne, à savoir 700 grands commis de l’État en tout. Il aurait été peu réaliste, explique-t-on, voire contre-productif à terme de chercher à changer le comportement des 500 000 fonctionnaires au pays.
Après l’approbation par Cardoso d’un nouveau code de déontologie en août 2000, les six membres de la commission (dont aucun ne touche un salaire) ont commencé à communiquer avec chacun des 700 grands serviteurs de l’État pour expliquer le code de déontologie et ce qu’il fallait faire pour s’y conformer de manière volontaire. Ils leur ont aussi expliqué que, bien que la commission ne fût pas dotée de pouvoirs d’application, ils seraient tenus d’adhérer au code s’ils souhaitaient continuer à faire partie de l’Administration.
Lors de chaque entretien, les hauts responsables ont été tenus de présenter un tableau détaillé de leur situation financière. " Au début, il s’agissait d’une mission très délicate, affirme Piquet. Les réactions furent vives. Certains disposaient d’une grande fortune et craignaient de le faire connaître, même de manière confidentielle. "
Dans un premier temps, les responsables n’ont pas été heureux non plus d’apprendre qu’ils devaient renoncer à certains investissements, notamment aux participations spéculatives dans les domaines sensibles aux politiques gouvernementales. Mais les entretiens prirent un ton plus amical lorsque les responsables se mirent à comprendre que la commission avait pour but de régler des problèmes, pas simplement de dire non. Par exemple, si un responsable a d’ores et déjà des investissements sensibles, la commission peut trouver un modus vivendi qui permettra à l’intéressé de conserver ses participations tout en respectant le code. La commission peut même se porter à la défense d’un responsable lorsque de fausses accusations sont lancées contre lui.
Même l’absence de pouvoir d’application comporte un avantage. Lorsqu’il y a un manquement au code, des membres de la commission se réunissent simplement avec l’intéressé et l’exhortent à prendre les mesures qui s’imposent. Voilà qui dénoue la situation beaucoup plus rapidement que les mesures disciplinaires et les procédures judiciaires, qui peuvent s’étaler sur des années.
Elections et marchés publics. La campagne présidentielle actuelle au Brésil se révèle propice au peaufinage des normes déontologiques. S’inspirant des dispositions générales du code de déontologie, la commission a élaboré des normes détaillées pour encadrer la participation des fonctionnaires à la campagne électorale. Ainsi, le titulaire d’une charge publique peut faire de la politique politicienne, mais il ne doit pas se servir de ressources publiques ou participer à un meeting dans le soi-disant exercice de ses fonctions. Il ne peut pas non plus se servir d’avions ou de voitures de fonction pour se rendre à un meeting ni participer aux aspects administratifs d’une campagne, comme la trésorerie.
La plus grande préoccupation déontologique reste l’attribution des marchés publics. " L’État fait des acquisitions colossales, constate Piquet, et les problèmes éthiques peuvent être véritablement imposants. "
La stratégie de la commission en ce qui concerne les marchés publics consiste à " cerner les moments où la corruption devient possible " et à les supprimer. Par exemple, les projets d’acquisition sont étudiés au fur et à mesure qu’ils progressent, et les paiements sont faits en conséquence. Or, chaque fois que des progrès sont mesurés, il y un " moment " où la corruption peut survenir, explique Piquet. La commission cherche donc à faire en sorte que plusieurs personnes de diverses agences s’occupent de ces appréciations, plutôt qu’une seule personne.
Bien que les résultats des travaux de la commission soient difficiles à mesurer, Piquet constate un changement perceptible parce que les grands commis de l’État sont disposés à faire face aux problèmes éthiques et que la prévention entre dans les mœurs, ce qui aide à réduire la corruption. Toutefois, rien n’est acquis, estime-t-il. Le gros du succès de la commission vient du grand soutien que lui apporte le gouvernement actuel, et son avenir dépendra du soutien que lui donnera le nouveau gouvernement au lendemain des élections qui auront lieu cette année.