Pasar al contenido principal

La segunda vida del ‘tercer sector’

Supongamos que un grupo de habitantes de un lugar remoto y aislado de América Latina o el Caribe se organiza para prestar un modesto servicio social que mejore las condiciones de su comunidad en las áreas de salud, educación, medio ambiente, convivencia o transporte, por ejemplo.

Se trata de una ONG precaria cuyo principal recurso es el capital humano, con conocimientos muy elementales sobre agendas de gobierno, derechos, trámites legales, acceso a recursos, y en general todo lo que tiene que ver con la relación entre una organización como la suya y el país. Sin embargo, esta modesta ONG ha logrado mejorar la calidad de vida de un puñado de ciudadanos y está prestando servicios que su gobierno no llega a cubrir.

En algunos países de la región éste sería el fin de la historia, una organización así habría tocado techo. Para crecer o dar continuidad a su trabajo, en unos lugares le exigirían tener personalidad jurídica, en otros cumplir con una normativa que no están capacitados para entender o cumplir. Con suerte, su país podría encontrarse entre los que ya ofrecen apoyo y colaboración a este tipo de asociaciones informales, algo que le permitiría mejorar, crecer y formar parte del programa nacional de gobierno. Con menos suerte, su gobierno podría ser alguno de los que no tienen un marco regulatorio favorable que facilite la participación ciudadana en la vida social.

La sociedad civil en América Latina y el Caribe ha emergido de forma espontánea y explosiva, fruto del deshielo del autoritarismo y alentada por los nuevos vientos democráticos. Nadie sabe con exactitud el número de organizaciones que la conforman. Con seguridad sobrepasan el millón y más de la mitad de ellas se dedican a servicios humanitarios y sociales y comparten responsabilidades con los gobiernos. Otras tantas ejercen una labor de control sobre la gestión pública en áreas como transparencia, inclusión, medio ambiente o derechos humanos. Las hay que, con algunos voluntarios y escasos recursos, realizan una labor admirable. Y las hay con instalaciones, personal y finanzas equiparables a las grandes agencias de gobierno.

Falta regulación. El tema del momento es cómo regularizar esta situación y cuáles podrían ser las pautas y modelos a seguir. Janine Perfit es especialista de la División del Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del BID con una compleja labor en sus manos. Para que el Banco pueda estimular y apoyar los cambios necesarios es preciso averiguar primero lo que está pasando y también lo que la sociedad civil propone. “La labor de las organizaciones de la sociedad civil trasciende la esfera de lo privado hacia la proyección pública y es importante crear un marco regulatorio que defina su campo de acción”, dice Perfit.

Hoy las diferencias normativas de un país a otro son enormes, con grandes implicaciones para el desempeño de las asociaciones cívicas. “La situación de las ONG de América Latina y el Caribe es muy desigual”, comenta el abogado venezolano Antonio Itriago Machado. “Algunos países tienen un control muy fuerte por parte del Estado y otros gozan de gran libertad”. Como Venezuela, donde, según Itriago Machado, un niño de siete años puede obtener personería jurídica como ONG en media hora.

En otros países el acceso a la personería jurídica es un elemento discriminante para acceder a los recursos oficiales y a la cooperación con las instituciones. Los gobiernos pueden manipular estos mecanismos legales y así marginar a grupos o sectores que no les son favorables.

Existen todavía normas sobre sociedad civil que datan de las épocas de dictaduras por lo que muchos de los sistemas legales han quedado anticuados e inadecuados para regular este sector. “La sociedad civil no deja de ser un reflejo del proceso histórico del que nace y al que pertenece”, comenta Peter Sollis, especialista del área de RE2. “Y esta región ha tenido un pasado político muy polarizado y vive en general un proceso de democratización todavía muy incipiente”.

Como los contratos de asociación pueden darse sin personería jurídica, y muchas organizaciones de base carecen de los recursos y de la ubicación adecuada para formalizar su estatus legal, más de la mitad de las organizaciones de la sociedad civil de América Latina y el Caribe son asociaciones informales.

Cómo regular. Encontrar un equilibrio entre la formalidad y la informalidad es una de las claves para no marginar a los más débiles. “Hay que mantener esa frontera abierta, flexible”, defiende Giancarlo Quaranta, presidente de Gruppo CERFE, un grupo de investigación ubicado en Roma, “para no desaprovechar la enorme fuente de riqueza del sector informal que se perdería bajo exigencias reguladoras prematuras”. Uno de los riesgos que se corre al aislar al sector informal, según los estudiosos del tema, es fomentar su falta de responsabilidad al no sentirse parte de un sistema más visible que exige transparencia y rendición de cuentas. Quienes defienden un ordenamiento jurídico más sistemático, como el abogado colombiano Rafael Mateus Hoyos, argumentan que éste “es garantía de permanencia en el tiempo, para que las asociaciones informales puedan sobrevivir a las personalidades que las fundaron o dirigen”.

Pero el debate sobre fomalidad–informalidad es sólo uno de los problemas que se presentan al estudiar la situación de la sociedad civil en América Latina y el Caribe. La excesiva complicación y lentitud en los trámites, la rigidez y complejidad de muchas normas y la dispersión de las competencias en distintos ministerios, son algunas de las trabas que dificultan la plena participación cívica en las agendas nacionales.

El BID, que trabaja desde hace años en la creación de un marco legal favorable que facilite esta participación, es consciente de la necesidad de ir eliminando las barreras que impiden una colaboración saludable y fructífera.

Los obstáculos. Además de obstáculos jurídicos, la sociedad civil enfrenta otros de carácter sociocultural. Según una investigación encargada por la División del Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del BID en Colombia, Brasil, Venezuela, República Dominicana y Costa Rica, la sociedad civil de estos países coincide en que normativas de baja calidad técnica, restrictivas y poco transparentes dificultan su acceso a los fondos oficiales y a créditos en general. Se quejan también de los bajos incentivos fiscales y de la falta de alianzas con el gobierno y el sector privado.

Pero tan importante como esos impedimentos jurídicos es, según todos ellos, un entorno sociocultural que fomenta la desconfianza y el desconocimiento. “Uno de nuestros descubrimientos más importantes es que existe un bloqueo jurídico–social”, explica Marina Cacace, investigadora italiana de CERFE a cargo del estudio arriba mencionado. “Es como un círculo vicioso, las normas inciden sobre la realidad social y a su vez ésta sobre las normas”.

La escasa información y sensibilización de la población sobre el papel de la sociedad civil hace que no exista apoyo popular a una normativa más favorable y esa falta de normativa crea, a su vez, desconfianza hacia las organizaciones civiles.

Y los compromisos. La sociedad civil necesita ganarse la confianza de los gobiernos y de los ciudadanos. El derecho de asociación y participación exige como contrapartida responsabilidad, democracia y transparencia. “La rendición de cuentas de las organizaciones no gubernamentales es clave para eliminar el clima de desconfianza donde exista”, según Cacace. “También está el tema de los métodos poco democráticos para la elección de los líderes de muchos organismos civiles. Todo esto tiene que ver con la autorregulación, que es el grado de transparencia y responsabilidad que las mismas organizaciones se exigen internamente”. Para ayudar a resolver este tipo de cuestiones se ha mostrado muy útil el recurrir a las llamadas ONG de segundo grado, tales como redes o asociaciones del sector.

Un camino a seguir. Frente a una realidad tan compleja y cambiante como la de la sociedad civil latinoamericana, antes de recetar remedios es necesario obtener un diagnóstico acertado. Éste ha sido el criterio adoptado por el BID.

Una encuesta detallada y amplia en los cinco países mencionados anteriormente permitió a CERFE esbozar un mapa rudimentario sobre la situación. Como cada país vive su propia realidad y se encuentra en una fase diferente de desarrollo democrático, las mismas normas no son aplicables a cada uno de ellos, según la opinión de los que participaron en el estudio. Sin embargo, dos preocupaciones prioritarias son los obstáculos a las alianzas con los gobiernos y al acceso a los recursos. CERFE observa que sin un proceso de desburocratización y descentralización de la administración pública el acceso de la sociedad civil a los recursos seguirá siendo dificultoso.

Tampoco las reformas legislativas resultarían efectivas de no ser apoyadas por un conjunto de políticas innovadoras. “Hace falta capacitación, tanto de los funcionarios de gobierno como de los líderes y cuadros de la sociedad civil”, comenta Cacace. “Muchas veces las leyes son adecuadas pero su interpretación es restrictiva o equivocada”. La labor insustituible que realiza la sociedad civil se beneficiaría mucho con el reconocimiento y apoyo de los ciudadanos, para lo que CERFE propone campañas de sensibilización. En el orden internacional, la aprobación de una carta de principios sobre la sociedad civil generaría el doble efecto de impulsar las políticas en el interior y mejorar la cooperación entre los países a nivel regional y mundial.

Jump back to top