• Programa piloto del BID busca mejorar la capacidad crediticia de los gobiernos subnacionales (GSN), incluyendo su fortalecimiento fiscal y capacidad de gestionar proyectos, junto con la mejora en la prestación de servicios e infraestructura subnacional.
• “BID para Ciudades y Regiones” ofrece créditos sin garantía soberana a ciudades y gobiernos intermedios en América Latina y el Caribe para invertir en proyectos de desarrollo, apalancando avances recientes en los marcos de responsabilidad fiscal subnacional.
• El objetivo es apoyar a los GSN para impulsar el desarrollo local a través de un mejor acceso a financiamiento de mercado.
Ciertos países de América Latina y el Caribe tuvieron, a fines de la década de 1990 e inicios de la década de 2000, experiencias traumáticas de indisciplina fiscal y rescates financieros de gobiernos subnacionales (GSN) que generaron, de manera comprensible, políticas que limitan el endeudamiento subnacional.
Sin embargo, el aumento de las necesidades de inversión —los GSN ejecutan cerca de un tercio de la inversión pública, proporción que supera el 50% en los países más grandes de la región— junto con las reformas recientes que fortalecieron los marcos de responsabilidad fiscal subnacional, destacando entre otros el caso de Colombia, han reavivado el debate sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. ¿Es posible aprender de la experiencia reciente y apoyar un endeudamiento responsable de los GSN, sin quedar congelados frente a los episodios negativos del pasado?
Para responder esta interrogante y construyendo sobre los avances de la región, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobó recientemente un nuevo programa piloto, “BID para Ciudades y Regiones”, que permite a los GSN elegibles (ciudades, gobiernos intermedios) acceder a préstamos del BID sin garantía del gobierno central.
El programa busca mejorar la capacidad crediticia de los GSN, incluyendo su fortalecimiento fiscal y capacidad de gestionar proyectos, junto con a la mejora en la prestación de servicios y la infraestructura subnacional. El fin último: promover el desarrollo local a través de un mejor acceso a financiamiento de mercado.
“BID para Ciudades y Regiones” tiene una duración de cinco años y una asignación de US$1.000 millones, por fuera de la programación ordinaria del Banco, pudiendo otorgar a estos gobiernos préstamos de inversión y garantías.
Este programa constituye un complemento a las fuentes de financiamiento que el BID ya pone a disposición a los GSN. El Banco actualmente apoya a los GSN más pequeños y/o con menores capacidades mediante cooperaciones técnicas y programas nacionales. Para los GSN más grandes y/o con mayores capacidades, el BID puede ofrecer préstamos directos, o a través del gobierno central, bancos de desarrollo e instituciones financieras intermediarias. En estos casos, el financiamiento es con garantía soberana, mediante la cual el gobierno central (el soberano) se compromete a garantizar el repago de la deuda del GSN en caso de incumplimiento.
El nuevo programa piloto va un paso más allá: busca que la garantía de repago del préstamo sea la propia capacidad crediticia de los GSN. La estrategia es crear un círculo virtuoso que incentive a los GSN a mejorar su capacidad crediticia, para acceder a financiamiento de mercado de manera autónoma, responsable y en las mejores condiciones financieras posibles.
Una implicancia clave es que no debe existir la posibilidad de un salvataje financiero (o garantía implícita) del gobierno central si el GSN se torna insolvente. Así, el análisis de la capacidad crediticia del GSN es fundamental: por un lado, para evaluar el riesgo de que pueda repagar sus deudas por su cuenta; y, por otro, para identificar espacios de mejora de dicha capacidad crediticia, que permitan fortalecer sus condiciones financieras y atraer a otros potenciales inversores.
“BID para Ciudades y Regiones” busca trabajar en estrecha coordinación con los ministerios de finanzas de la región para fortalecer la gestión de las cuentas públicas y evitar que los GSN se conviertan en un riesgo fiscal. Por eso, el otorgamiento de crédito a un determinado GSN debe contar con la no objeción del gobierno central.
Además de fortalecer la capacidad crediticia de los propios GSN, en el marco del programa el Banco busca también apoyar al gobierno central en la mejora de las relaciones fiscales entre los niveles de gobierno. Esto incluye:
• fortalecer los marcos de responsabilidad fiscal subnacional;
• mejorar la definición de funciones de gasto entre niveles de gobierno; asignar fuentes de ingreso propio a los GSN;
• fortalecer las transferencias intergubernamentales, en base a criterios objetivos y transparentes, que compensen las disparidades territoriales e incentiven mejoras de gestión, minimizando las transferencias discrecionales;
• mejorar los mecanismos de transparencia fiscal y rendición de cuentas; y proveer asistencia técnica a los GSN, especialmente aquellos con menores capacidades.
Este abordaje más holístico y coordinado con el gobierno central, hace que la deuda subnacional no sea percibida exclusivamente como un riesgo fiscal, sino como una oportunidad de desarrollo, para ampliar la capacidad de los GSN de financiar sus planes de inversiones de manera autónoma y responsable.
Debido a restricciones legales y/o capacidades insuficientes, entre otros factores, no todos los países están listos para participar de este piloto. Frente a ello, el Banco apoya la definición de una hoja de ruta para que los países interesados y sus respectivos GSN elegibles implementen las reformas y el fortalecimiento institucional necesarios, de modo que eventualmente puedan estar listos (“graduarse”) y acceder tanto a este programa como a otras fuentes de financiamiento de mercado de manera responsable y sostenible.
“BID para Ciudades y Regiones” se construye a partir de otras experiencias internacionales, destacando el camino recorrido por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (EBRD por sus siglas en inglés), que lleva más de tres décadas prestando a GSN sin garantía soberana en sus países prestatarios del este de Europa, norte de África y Medio Oriente. De esta manera, el EBRD viene contribuyendo a la implementación de los planes de desarrollo de muchos GSN, atrayendo a otros financiadores de mercado y sin haber sufrido episodios de salvataje financiero.
Algunas de las ventajas comparativas del BID impulsando este programa piloto en América Latina y el Caribe incluyen:
1. El profundo conocimiento del sector subnacional de la región, evidenciado por una extensa experiencia operativa; redes de buenas prácticas, tanto de autoridades de los gobiernos centrales responsables de las finanzas subnacionales, como de los propios GSN de la región; y publicaciones e iniciativas emblemáticas, como el Panorama de las Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno, el Marco Sectorial de Gobiernos Subnacionales, y la Plataforma de Información Fiscal Subnacional.
2. Un fuerte énfasis en el monitoreo continuo y en el fortalecimiento de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno, así como en la mejora de la capacidad crediticia subnacional. Este enfoque permite asegurar que los GSN puedan repagar sus deudas de manera sostenible y ampliar, de forma responsable, su acceso a los mercados de deuda.
3. El apoyo complementario del Banco mediante recursos de cooperación técnica (donación) que contribuye tanto a mejorar la capacidad institucional y crediticia, como la preparación de estudios de preinversión necesarios para estructurar proyectos de calidad.
4. La fuerte presencia de especialistas sectoriales calificados del Banco en los países, que permite un acompañamiento técnico cercano a los GSN elegibles, tanto en el monitoreo de su capacidad crediticia como en el diseño e implementación de las inversiones priorizadas por los propios GSN.
En diciembre pasado el Banco aprobó el primer préstamo a un gobierno subnacional sin garantía soberana, el “Programa de agua, saneamiento y drenaje para Cartagena de Indias”, en Colombia, que incluye un componente de mejora de la gestión de ingresos propios de Cartagena.
Este proyecto marcó el puntapié inicial de “BID para ciudades y regiones”, con la aspiración de que otros países y GSN elegibles se sumen progresivamente. El diseño del proyecto incorpora lecciones de la experiencia internacional, incluyendo el monitoreo permanente de la responsabilidad fiscal subnacional, en coordinación con el gobierno central.
Bajo la visión de que la mejor garantía de los GSN es su propia capacidad crediticia, este piloto fortalecerá la solvencia y promoverá el acceso sostenible a financiamiento de mercado. Con eso, contribuirá a impulsar el desarrollo local y el crecimiento económico de nuestra región, mejorando vidas.