Programa piloto fortalece a capacidade creditícia e o investimento em desenvolvimento dos governos subnacionais

Certos países da América Latina e do Caribe viveram, no final da década de 1990 e início dos anos 2000, experiências traumáticas de indisciplina fiscal e resgates financeiros de governos subnacionais (GSN), o que gerou, de maneira compreensível, políticas que limitam o endividamento subnacional.

No entanto, o aumento das necessidades de investimento — os GSN executam cerca de um terço do investimento público, proporção que supera 50% nos maiores países da região — junto com reformas recentes que fortaleceram os marcos de responsabilidade fiscal subnacional, destacando entre outros o caso da Colômbia, reacendeu o debate sobre o endividamento dos governos subnacionais. Afinal, é possível aprender com a experiência recente e apoiar um endividamento responsável dos GSN, sem ficar paralisado pelos episódios negativos do passado?

Para responder a essa pergunta, e construindo sobre os avanços da região, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) aprovou recentemente um novo programa piloto, “BID para Cidades e Regiões”, que permite que os GSN elegíveis (cidades e governos intermediários) acessem empréstimos do BID sem a garantia do governo central. 

O programa busca melhorar a capacidade creditícia dos GSN, incluindo seu fortalecimento fiscal e capacidade de gestão de projetos, juntamente com a melhoria da prestação de serviços e da infraestrutura subnacional. O objetivo final: promover o desenvolvimento local mediante melhor acesso ao financiamento de mercado.

“BID para Cidades e Regiões” tem duração de cinco anos e uma dotação de US$ 1 bilhão, fora da programação ordinária do Banco, podendo oferecer a esses governos empréstimos para investimento e garantias.

Este programa complementa as fontes de financiamento que o BID já disponibiliza aos GSN. Atualmente, o Banco apoia GSN menores e/ou com menores capacidades por meio de cooperações técnicas e programas nacionais. Para os maiores e/ou com maiores capacidades, o BID pode oferecer empréstimos diretos ou por meio do governo central, bancos de desenvolvimento ou instituições financeiras intermediárias. Nesses casos, o financiamento conta com garantia soberana, pela qual o governo central assume o compromisso de garantir o pagamento da dívida do GSN em caso de inadimplência.

O novo programa piloto vai um passo além: busca que a garantia de pagamento do empréstimo seja a própria capacidade creditícia dos GSN. A estratégia é criar um círculo virtuoso que incentive os GSN a melhorar sua capacidade creditícia para acessar financiamento de mercado de maneira autônoma, responsável e nas melhores condições possíveis. Uma implicação fundamental é que não deve haver possibilidade de resgate financeiro (ou garantia implícita) pelo governo central se o GSN se tornar insolvente.

Assim, a análise da capacidade creditícia do GSN é essencial: por um lado, para avaliar o risco de que possa pagar suas dívidas por conta própria; por outro, para identificar oportunidades de melhoria dessa capacidade, fortalecendo suas condições financeiras e atraindo outros investidores.

“BID para Cidades e Regiões” busca trabalhar em estreita coordenação com os ministérios da fazenda da região para fortalecer a gestão das contas públicas e evitar que os GSN se tornem riscos fiscais. Por isso, a concessão de crédito a um determinado GSN deve contar com a não objeção do governo central.
Além de fortalecer a capacidade creditícia dos próprios GSN, o Banco busca apoiar o governo central na melhoria das relações fiscais entre os níveis de governo. Isso inclui:

•    fortalecer os marcos de responsabilidade fiscal subnacional;
•    melhorar a definição das funções de gasto entre níveis de governo;
•    atribuir fontes de receita própria aos GSN;
•    fortalecer as transferências intergovernamentais, com critérios objetivos e transparentes, que reduzam disparidades territoriais e incentivem melhorias de gestão, minimizando transferências discricionárias;
•     melhorar os mecanismos de transparência fiscal e prestação de contas; e
•    oferecer assistência técnica aos GSN, especialmente aos que têm menores capacidades.

Esse enfoque mais holístico e coordenado com o governo central faz com que a dívida subnacional não seja vista exclusivamente como risco fiscal, mas como uma oportunidade de desenvolvimento, ampliando a capacidade dos GSN de financiar seus planos de investimento de maneira autônoma e responsável.

Devido a restrições legais e/ou capacidades insuficientes, entre outros fatores, nem todos os países estão prontos para participar do piloto. Por isso, o Banco apoia a definição de uma rota de amadurecimento para que países interessados e seus GSN elegíveis implementem reformas e fortalecimentos institucionais necessários, de modo que futuramente possam “graduar‑se” e acessar tanto este programa quanto outras fontes de financiamento de mercado de forma responsável e sustentável.

“BID para Cidades e Regiões” se baseia em outras experiências internacionais, destacando o caminho percorrido pelo Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), que há mais de 30 anos empresta a GSN sem garantia soberana em países do leste europeu, norte da África e Oriente Médio. Assim, o BERD tem contribuído para a implementação de planos de desenvolvimento de muitos GSN, atraindo outros financiadores de mercado e sem registrar episódios de resgate financeiro.

Algumas das vantagens comparativas do BID ao impulsionar este programa piloto incluem:

1.  O profundo conhecimento do setor subnacional da região, evidenciado por uma ampla experiência operacional; redes de boas práticas, tanto entre autoridades dos governos centrais responsáveis pelas finanças subnacionais quanto entre os próprios GSN da região; e publicações e iniciativas emblemáticas, como o Panorama das Relações Fiscais entre Níveis de Governo, o Marco Setorial de Governos Subnacionais e a Plataforma de Informação Fiscal Subnacional. 

2.  Uma forte ênfase no monitoramento contínuo e no fortalecimento das relações fiscais entre níveis de governo, bem como na melhoria da capacidade creditícia subnacional. Essa abordagem permite assegurar que os GSN possam honrar suas dívidas de maneira sustentável e ampliar, de forma responsável, seu acesso aos mercados de dívida. 

3.  O apoio complementar do Banco por meio de recursos de cooperação técnica, que contribui tanto para aprimorar a capacidade institucional e creditícia quanto para a preparação de estudos de pré-investimento necessários para estruturar projetos de qualidade.

4.  A forte presença de especialistas setoriais qualificados do Banco nos países, o que permite um acompanhamento técnico próximo aos GSN elegíveis, tanto no monitoramento de sua capacidade creditícia quanto no desenho e na implementação dos investimentos priorizados pelos próprios GSN. 

Em dezembro passado, o Banco aprovou o primeiro empréstimo a um governo subnacional sem garantia soberana, o “Programa de água, saneamento e drenagem para Cartagena das Índias”, na Colômbia, que inclui um componente de melhoria da gestão de receitas próprias do município.

Este projeto marcou o pontapé inicial de “BID para Cidades e Regiões”, com a aspiração de que outros países e GSN elegíveis se incorporem progressivamente. Seu desenho incorpora lições da experiência internacional, incluindo monitoramento permanente da responsabilidade fiscal subnacional em coordenação com o governo central.

Com a visão de que a melhor garantia dos GSN é sua própria capacidade creditícia, este piloto fortalecerá a solvência e promoverá o acesso sustentável ao financiamento de mercado. Com isso, contribuirá para impulsionar o desenvolvimento local e o crescimento econômico da região, melhorando vidas.