- El gasto tributario es lo que el Estado deja de percibir debido a exenciones, deducciones y otros tratamientos impositivos preferenciales. Hoy, unos 17 países de América Latina y el Caribe realizan estimaciones de su gasto tributario, pero rara vez miden qué proporción de ese gasto tiene incidencia ambiental.
- Medir y evaluar el gasto tributario ambiental es una oportunidad para los ministerios de finanzas, pues les permite identificar posibles reformas que generen beneficios presupuestarios y ambientales.
- Si bien hay progresos concretos en la región, todavía son pocos los países que llevan adelante este ejercicio. El BID desarrolló recientemente una metodología para ayudar a los gobiernos a identificar, clasificar y evaluar esos tipos de gastos.
Cada año, los gobiernos inciden en la asignación de los recursos públicos por dos vías: lo que gastan y lo que dejan de recaudar. La primera es directa y más visible: el gasto consignado en el presupuesto, que se debate públicamente y se audita. La segunda es indirecta y recibe mucha menos atención: se trata de los ingresos que el Estado deja de percibir debido a exenciones, deducciones, créditos y otros tratamientos preferenciales aplicados a determinados sectores o actividades económicas.
Esta dimensión menos visible también constituye una forma de gasto público conocida como gasto tributario (GT), que comprende disposiciones especiales del sistema tributario que reducen la carga impositiva de determinados contribuyentes respecto de la que resultaría de aplicar un sistema tributario de referencia, según el Fondo Monetario Internacional (FMI).
El FMI considera el reporte del gasto tributario una práctica básica de transparencia fiscal, y hoy más de 17 países de América Latina y el Caribe publican periódicamente estimaciones de su magnitud. Sin embargo, estos informes rara vez revelan cuánto de ese gasto tributario tiene incidencia ambiental: qué incentivos fiscales promueven actividades alineadas con los compromisos climáticos o ambientales del país y cuáles, por el contrario, van en contra de esos objetivos.
Identificar esa dimensión es precisamente el propósito del gasto tributario con incidencia ambiental (GTA), una herramienta que permite a los ministerios de finanzas fortalecer la formulación de políticas fiscales ambientales basadas en evidencia. En este artículo analizamos la importancia de su medición, una metodología propuesta para su estimación y los avances registrados en la región.
Midiendo el gasto tributario con incidencia ambiental: una lectura diferente de los datos
Con el gasto tributario, el Estado renuncia a recaudar tributos. Aunque su efecto sobre las cuentas públicas es similar al de un gasto directo, suele recibir menos escrutinio y evaluación sistemática. Esta brecha es aún mayor cuando se trata de su dimensión ambiental. Si bien cada vez más países estiman cuánto dejan de recaudar por concepto de gasto tributario, pocos analizan si esos incentivos contribuyen a los objetivos climáticos y ambientales o, por el contrario, los contradicen.
Un GT se considera de incidencia ambiental cuando tiene el potencial de influir en actividades económicas con efectos, positivos o negativos, sobre el medio ambiente. El GTA no es un instrumento nuevo, sino una lectura diferente de datos existentes. Medirlo consiste en identificar qué parte de los incentivos fiscales vigentes impulsa los objetivos ambientales, cuál los contradice y cuál no tiene una incidencia clara. Su importancia radica en que permite detectar oportunidades de reforma que generen beneficios presupuestarios y ambientales.
Pero ¿cómo se hace esto en la práctica? Tras examinar las mejores prácticas internacionales, el BID desarrolló recientemente un marco metodológico para ayudar a los países de la región a identificar, clasificar y evaluar su GTA.
Metodología para medir el gasto tributario ambiental
La metodología del BID está inspirada en el enfoque de la Unión Europea e incorpora los estándares del sistema de Clasificación de Propósitos Ambientales (CEP) de Eurostat.
Aplica seis objetivos de política ambiental de referencia: mitigación del impacto climático, adaptación, uso sostenible del agua, transición hacia una economía circular, prevención de la contaminación y protección de la biodiversidad.Para que un GTA se considere de incidencia positiva, debe contribuir sustancialmente a al menos uno de esos objetivos sin causar daños significativos a los demás.
El proceso de identificación y clasificación del GTA es estructurado y adaptable a las capacidades institucionales de cada país. Opera en tres fases:
Fase 1 – Recopilación: se construye el inventario de incentivos fiscales a partir de su base legal, sus características técnicas y la magnitud fiscal estimada. Este inventario se clasifica usando los estándares del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI y del Manual de Buenas Prácticas en la Medición de los Gastos Tributarios del CIAT, lo que facilita la comparabilidad internacional.
Fase 2 – Identificación y clasificación: se evalúa cualitativamente la incidencia de cada incentivo sobre los seis objetivos ambientales de referencia, distinguiendo si esa incidencia es positiva, negativa, neutra o indeterminada, y si el propósito del incentivo es principal o secundario.
Fase 3 – Cuantificación: con base en la estimación de gasto tributario disponible en el país, se cuantifica el GTA según su incidencia global en moneda local, dólares, porcentaje del PIB o de los ingresos totales. Este paso convierte el diagnóstico cualitativo en información accionable para las decisiones de política.
El marco es flexible: un país puede comenzar con las fases 1 y 2 y avanzar hacia la cuantificación a medida que fortalece sus capacidades. Lo importante es iniciar el proceso. El GTA no es una clasificación estática; requiere monitoreo continuo y eso, en sí mismo, es una buena razón para que los ministerios de finanzas lo institucionalicen.
Una oportunidad para los ministerios de finanzas
Analizar el GTA no es solo un ejercicio técnico: es una oportunidad. Al mapear qué incentivos tienen incidencia ambiental positiva, negativa o neutra, los ministerios de finanzas ganan un insumo concreto para:
Mejorar la eficiencia y efectividad del gasto tributario: identificar incentivos que no generan los resultados esperados, ya sea en términos económicos o ambientales, y priorizarlos para revisión o eliminación. En América Latina y el Caribe, una proporción significativa de los incentivos fiscales no genera beneficios económicos suficientes para justificar su costo (Armendáriz et al. 2025, 2026); el análisis ambiental agrega otra dimensión a esa evaluación.
Fortalecer la transparencia fiscal: presentar al legislativo y a la ciudadanía una rendición de cuentas más completa sobre la renuncia tributaria, incluyendo su dimensión ambiental. Francia, Italia y Costa Rica ya lo hacen: los resultados de su análisis de GTA se publican y se presentan al parlamento.
Facilitar el diseño de reformas coherentes: detectar contradicciones entre los incentivos vigentes y los compromisos climáticos del país y generar espacio para reformas graduales y técnicamente respaldadas.
Avanzar hacia la comparabilidad internacional: el uso de estándares compartidos, como el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI y los clasificadores del Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica de Naciones Unidas, permite contrastar los resultados entre países y aprender de experiencias comparadas.
Gran parte de los países de ALC ya publican informes de gasto tributario enfocados en cuantificar la pérdida de recaudación. El análisis ambiental del GTA es un paso adicional relativamente accesible una vez que se cuenta con ese inventario y que puede transformar ese reporte en un insumo para la política de sostenibilidad.
Los países están avanzando y el camino apenas comienza
El panorama regional muestra algunos progresos concretos, aunque la mayoría de los países de la región aún no hayan realizado este análisis:
- Costa Rica lleva varios años aplicando un análisis institucionalizado del GTA y ha logrado construir series históricas que permiten mejorar gradualmente la calidad de la información y su uso para la toma de decisiones. La experiencia del país fue una de las principales referencias para la elaboración de los lineamientos metodológicos del BID, que fueron presentados recientemente a funcionarios de toda la región durante un taller de la Plataforma de Ministros de Finanzas.
- Colombia cuenta con un diagnóstico detallado que ya orienta los debates de política pública. Los resultados muestran que una proporción importante de los beneficios tributarios con incidencia ambiental sigue favoreciendo actividades con impactos negativos sobre el medio ambiente, mientras que una fracción considerablemente menor promueve objetivos ambientales de forma explícita. Este tipo de hallazgos permite identificar inconsistencias entre los incentivos fiscales vigentes y las metas climáticas nacionales, generando evidencia para impulsar reformas más coherentes.
- Honduras incorporó el análisis ambiental del gasto tributario en 2023, pero fue en el ejercicio presupuestario de 2024 cuando actualizó la metodología y publicó este análisis por primera vez en el proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos de la República. El ejercicio permitió identificar que una parte significativa de los incentivos con incidencia ambiental se concentra en actividades vinculadas a combustibles fósiles, ofreciendo por primera vez evidencia sistemática para discutir alternativas de reforma y una mejor alineación de la política fiscal con los objetivos de sostenibilidad.
La CEPAL, en su análisis de experiencias internacionales, documenta que los países que han avanzado más en este ejercicio comparten rasgos comunes: una metodología clara, coordinación entre las autoridades fiscales y ambientales, y mecanismos de revisión periódica que mantienen actualizado el inventario. Francia, Italia y otros países extrarregionales han demostrado que el reporte de GTA puede convertirse en una práctica regular integrada al ciclo presupuestario anual.
Cuatro pasos para avanzar
Aún queda mucho camino por recorrer. El siguiente paso no es solo realizar estos análisis, sino institucionalizarlos.
Esto implica integrar el análisis del GTA en el proceso presupuestario, fortalecer los sistemas de monitoreo, avanzar hacia la medición de impactos y establecer revisiones periódicas que garanticen la alineación del sistema tributario con los objetivos ambientales.
Estas son condiciones clave para que el GTA deje de ser un ejercicio puntual y se convierta en una herramienta permanente de gestión fiscal. Porque aquello que no se mide difícilmente puede mejorarse.