• Los incentivos fiscales se utilizan ampliamente en América Latina y el Caribe (ALC) para atraer inversión, estimular el crecimiento económico y crear empleos.
• Una revisión del BID de dos décadas de evidencia empírica muestra que, en estudios que aplican análisis costo-beneficio, la mayoría de los incentivos fiscales en ALC no generan beneficios económicos suficientes para justificar su costo fiscal.
• El estudio recomienda que los países consideren alternativas más eficientes —como reducir los costos administrativos relacionados con el comercio— y fortalezcan su capacidad gubernamental para evaluar rigurosamente los costos y beneficios de los incentivos fiscales antes de adoptarlos..
Los incentivos fiscales han sido herramientas clave utilizadas por los gobiernos para promover la inversión en América Latina y el Caribe (ALC). En la región, los incentivos fiscales enfocados en la inversión y las empresas —incluidos los relacionados con el impuesto a la renta corporativa y los gastos tributarios asociados al comercio exterior— representan aproximadamente el 1,1 % del PIB en ingresos no recaudados.
Dada su magnitud, surge una pregunta central: ¿son estos incentivos realmente efectivos para promover los objetivos de desarrollo del país al menor costo posible? Esta interrogante cobra mayor relevancia considerando que la mayoría de los gobiernos en la región enfrentan un espacio fiscal limitado y crecientes demandas por servicios públicos.
Por ello, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizó el estudio “Revisión sistemática de la evidencia sobre el impacto de los incentivos fiscales en países de América Latina y el Caribe” (disponible en inglés), que examina veinte años de literatura empírica sobre los efectos de los incentivos fiscales en la inversión, el empleo y el crecimiento económico en la región. A continuación, resumimos los principales hallazgos.
Los incentivos fiscales en ALC varían en su diseño y cobertura, dependiendo de los objetivos de cada país. La información disponible hasta 2024 muestra que los sectores más beneficiados son: manufactura (13 de 17 países), turismo (10 países), energías renovables (10 países) y actividades vinculadas al desarrollo (10 países). Además, todos los países ofrecen incentivos basados en ubicación, típicamente mediante zonas especiales enfocadas en actividades orientadas a la exportación y al desarrollo regional.
Los feriados fiscales (tax holidays) son comunes en 15 de los 17 países analizados, siendo Argentina y México las excepciones. Su duración promedio oscila entre 10 y 15 años. Asimismo, 12 países ofrecen tasas reducidas del impuesto sobre la renta corporativa.
Los créditos tributarios a la inversión también se utilizan para promover gastos en industrias como la inversión productiva (5 países), la investigación y desarrollo (5 países) y los proyectos de energía renovable (4 países).
Casi todos los países de la región cuentan con regímenes especiales para empresas ubicadas en zonas menos desarrolladas o en zonas económicas especiales, donde se ofrecen exenciones arancelarias, incentivos al impuesto sobre la renta y procesos aduaneros simplificados para reducir costos y atraer inversión.
De los 31 estudios que analizan cuantitativamente el impacto de distintos incentivos fiscales en ALC, 19 aplican técnicas econométricas. Sin embargo, solo cinco utilizan análisis costo-beneficio para medir el impacto económico neto de los incentivos.
Respecto a la evaluación en el tiempo, existen deficiencias importantes: el 87 % de los estudios realiza evaluaciones ex post (después de implementado el incentivo), mientras que los estudios ex ante —clave para prever impactos— son escasos.
Los estudios muestran resultados mixtos en cuanto a la capacidad de los incentivos fiscales para aumentar la inversión extranjera directa (IED) y la inversión agregada. Aproximadamente la mitad de los estudios econométricos encuentra efectos mínimos o nulos, mientras que la otra mitad identifica efectos positivos claros.
Por ejemplo, existe evidencia de efectividad de los créditos fiscales y las exenciones en sectores como turismo, manufactura y comercio, e industria en algunos países. Sin embargo, los feriados fiscales, tasas corporativas reducidas, créditos tributarios, deducciones aceleradas y otros instrumentos son considerados menos efectivos o incluso ineficaces en otros países de ALC.
Incluso cuando los incentivos parecen atraer IED, rara vez compensan factores fundamentales como el atractivo financiero de la actividad, el riesgo país, la calidad institucional, la disponibilidad de mano de obra calificada y la calidad de la infraestructura.
Demostrar eficacia no implica necesariamente mejorar el bienestar económico. Por ejemplo, un incentivo puede aumentar la rentabilidad privada para inversionistas extranjeros, pero llevar a la economía hacia actividades con bajo retorno para la sociedad. Tales resultados reducirán el bienestar económico general del país en lugar de aumentarlo, aun cuando se logre la eficiencia en transferir recursos económicos al sector objetivo.
Cuando se evalúa la eficiencia mediante análisis costo–beneficio, aproximadamente el 80 % de los estudios concluye que los incentivos no son eficientes, ya que su costo social supera los beneficios económicos estimados. Por ello, es fundamental que el diseño de incentivos fiscales considere no solo la efectividad, sino también la eficiencia económica.
Dado que los incentivos fiscales redistribuyen recursos hacia sectores específicos, deben compararse con instrumentos alternativos que puedan lograr los mismos objetivos con menor distorsión y mayor eficiencia.
1. Crear mecanismos amplios de apoyo a exportadores más allá de las zonas especiales.
El desarrollo de infraestructura es clave para apoyar a las empresas exportadoras. Las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE) que eliminan impuestos sobre insumos y ganancias pueden fomentar la inversión.
Sin embargo, son costosas de construir y mantener. En Taiwán, pese al éxito inicial, las ZPE nunca representaron más del 9 % de las exportaciones totales, y el crecimiento exportador terminó sustentándose en empresas fuera de estas zonas. Con el tiempo, se priorizaron mecanismos más amplios, como la exención arancelaria basada en cuentas, aplicable a todas las empresas exportadoras del país.
Un enfoque sostenible consiste en desarrollar sistemas que permitan el acceso a insumos libres de impuestos sin depender de infraestructuras físicas costosas. Esto impulsará el crecimiento del sector exportador, dinamizará la actividad económica interna y aumentará la disponibilidad de divisas para financiar importaciones, contribuyendo así a una mayor recaudación tributaria.
2. Reducir los costos administrativos del comercio tiene mayor impacto que ampliar incentivos fiscales
Los estudios recientes muestran que, en muchos países, la reforma del entorno comercial —a través de la reducción de los costos administrativos relacionados con el comercio que enfrentan exportadores e inversionistas— podría generar un impacto económico mucho mayor que la introducción o ampliación de incentivos fiscales.
Nazif y Jenkins (2023) estiman que, si los países de la Comunidad Andina mejoraran sus sistemas de administración comercial hasta equipararlos con los de Chile o Singapur, podrían ahorrar entre US$1.250 y 1.500 millones al año, lo que equivale al 0,19–0,23 % del PIB.
De manera similar, Nazif y Jenkins (2025) muestran que el Mercosur podría obtener más de US$15.000 millones anuales en ganancias netas de bienestar si redujera los costos administrativos tanto de importación como de exportación a los niveles observados en Chile y Canadá.
1. Las políticas fiscales deben evaluarse de manera ex ante. Analizar los posibles impactos de los incentivos fiscales sobre la inversión antes de su implementación permite a los responsables de políticas simular escenarios, reducir consecuencias negativas y maximizar los beneficios de estos incentivos.
2. Realizar un análisis costo–beneficio integral. Los países deberían adoptar un marco de evaluación que cuantifique tanto los beneficios como los costos de los incentivos fiscales. Estos incentivos solo deberían aplicarse cuando las ganancias económicas y sociales derivadas del aumento de la inversión superen claramente sus costos fiscales.
3. Mejorar el diseño de los incentivos fiscales. Para que un incentivo sea más rentable, debe recompensar a los responsables de los proyectos según el éxito real de los mismos, en lugar de depender de exenciones fiscales amplias a nivel sectorial que simplemente transfieren recursos públicos escasos al sector privado y a todo tipo de inversiones, nuevas o existentes.
4. Reducir la brecha de capacidades. La escasez de habilidades en análisis costo–beneficio y en análisis aplicado de bienestar económico exige un esfuerzo serio y sostenido para fortalecer la capacidad técnica, así como la disposición a invertir tiempo y recursos financieros. Los gobiernos deberían priorizar el diseño y la implementación de programas de capacitación en análisis costo–beneficio para dotar al personal de los conocimientos y herramientas necesarios que les permitan evaluar el impacto total de los incentivos fiscales y tomar decisiones informadas.