Existe algo de estranho nesta coletoria de impostos. Primeiro, ela fica no meio de um shopping center - a apenas alguns passos de lojas de disco, sorveterias e outros locais em que as pessoas gastam dinheiro de bom grado. Segundo, permanece aberta até 22:00h nos dias de semana e até as 21:00h nos sábados. Terceiro, a decoração é agradável, está equipada com ar refrigerado e o atendimento é feito por funcionários sorridentes sentados atrás de computadores de última geração.
O mais estranho, porém, é o brilhante zero vermelho no indicador eletrônico sobre a mesa principal, sinal de que não há ninguém na fila, esperando para ser atendido.
E não é por falta de movimento. As pessoas freqüentam esta repartição, conhecida como SAC (Serviço de Atendimento ao Cidadão), durante todo o dia, normalmente com algum tipo de formulário nas mãos. Elas pagam impostos e cuidam de várias de suas obrigações oficiais - desde o pagamento de contas de água, luz e gás até a obtenção da carteira de identidade. Em sua maioria, as transações requerem apenas alguns minutos e muitos dos formulários podem ser preenchidos eletronicamente em terminais de computador colocados à disposição dos clientes.
Clientes? Em muitos países, a simples idéia de um serviço de arrecadação voltado para o contribuinte basta para despertar sorrisos irônicos e observações cáusticas. Mas a popularidade dos centros de SAC neste estado do Nordeste mostra que no Brasil o conceito não é mais uma piada. De fato, a Bahia é apenas um dos vários estados brasileiros em que está ocorrendo um reviravolta na visão convencional de impostos e finanças públicas.
Legado complicado.
"Pagar impostos nunca é agradável e as pessoas são naturalmente reticentes sobre o assunto", diz Waldir Gomes Júnior, presidente do Sindicato de Contadores de São Paulo e defensor aberto no setor privado da reforma do sistema tributário do estado. Esse comedimento em geral não aparece quando os brasileiros falam de impostos. Normalmente, vem à tona todo tipo de queixas populares, mas o fato é que o sistema tributário brasileiro, como o da maioria dos países, é vítima de seu passado. As leis, os regulamentos e os procedimentos introduzidos ao longo dos anos por diferentes governos se acumularam para produzir às vezes um processo bizantino. A complexidade absoluta do código tributário, combinada com a dependência de dezenas de formulários que devem ser processados em repartições separadas do governo, tendeu, na melhor das hipóteses, a alienar os contribuintes e, na pior, a promover a ineficiência e o abuso.
"Estamos usando um modelo burocrático do século passado", afirma Yoshiaki Nakano, Secretário da Fazenda do estado altamente industrializado de São Paulo e um dos mais zelosos defensores da modernização do sistema tributário. "No passado, recebíamos todos os anos de 600.000 a 800.000 declarações de rendas preenchidas incorretamente. Alguém que devia R$120.000 escrevia R$120,00 ou R$12,00. Tudo tinha de ser auditado e corrigido à mão e se encontrava todo tipo de fraude."
João Alberto Rodrigues Capiberibe, governador do estado do Amapá, na região da Amazônia brasileira, comenta que a relutância dos cidadãos em cumprir a lei de certa forma se justifica. "O tinha duas características que prejudicavam o contribuinte: uma forma seletiva de arrecadação, em que dominavam os interesses políticos e os privilégios especiais, e a maneira de se gastar o dinheiro arrecadado, o que era ainda pior porque os controles eram muito frouxos."
Sem paliativos.
Essas avaliações francas, predominantes entre os governadores brasileiros e autoridades financeiras dos estados, explicam a emergência de um forte consenso no sentido de que o sistema tributário precisa ser reformado. Em 1996, o governo federal lançou um programa de amplas proporções, financiado em parte por um empréstimo de US$78 milhões do BID, para modernizar a Secretaria de Receita Federal. Nos últimos anos, diversos estados brasileiros empreenderam trabalho semelhante por conta própria. E em 1997 os 26 estados brasileiros, mais o Distrito Federal, juntaram-se em um programa coordenado para melhorar a arrecadação da receita, a gestão financeira e o intercâmbio de informações fiscais.
O Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), de US$1 bilhão, metade do qual financiado por um empréstimo de US$500 milhões do BID, é na verdade uma frente muito pequena na campanha mais abrangente para consolidar as reformas econômicas que revitalizaram a economia nos últimos anos. Mas é uma frente particularmente crucial. Como a maioria dos países latino-americanos e caribenhos, o Brasil está trabalhando para diminuir o déficit fiscal nos planos federal, estadual e municipal, a fim de reduzir a dependência de financiamentos externos e promover o crescimento econômico. Como sempre, no fundo esta tarefa se reduz à difícil arte política de aumentar a receita sem cortar os serviços públicos essenciais.
Embora a necessidade de apertar o cinto tenha resultado dos acalorados debates sobre gastos públicos em geral, ela também se concentrou naqueles encarregados de arrecadar impostos e administrar os recursos públicos. O montante de receita que está sendo arrecadado é apropriado para cada tipo de imposto em todas as jurisdições? Os recursos estão sendo relatados corretamente? A receita é alocada e gasta com eficiência? E, talvez o mais importante, o processo de arrecadação de impostos e de gastos públicos está sendo conduzido em conformidade com a lei e de maneira que inspire a confiança do contribuinte?
Esse tipo de pergunta já confundiu muitos governos ao longo dos séculos e o Brasil sabe que as respostas não são fáceis. Na verdade, houve outras campanhas para melhorar o sistema tributário brasileiro. Mas, ao contrário dos esforços anteriores impostos de cima para baixo, o atual foi desenhado para impulsionar inovações provadas, concebidas em nível estadual por funcionários governamentais que não estavam satisfeitos com o status quo.
Imposto e remendo.
Heliana Guimarães Diniz é uma dessas funcionárias. Equipada com um mestrado em administração tributária, ela trabalhou durante 20 anos como fiscal de renda para o estado da Bahia antes de ser nomeada chefe da delegacia de arrecadação fiscal de Calçada, bairro da capital Salvador, em 1994. Durante esse tempo, ela teve tempo de sobra para observar o que estava errado com o sistema tributário - e para pensar sobre como melhorá-lo. "A burocracia era muito vasta", relembra. "Trabalhávamos com excesso de papel e tínhamos de pedir inúmeras vias de cada documento de cada cidadão que precisasse fazer alguma coisa."
Quando Diniz foi nomeada chefe, o Secretário da Fazenda da Bahia era Alberico Machado Mascarenhas, reformador declarado que estava liderando um esforço em larga escala para automatizar e modernizar o sistema tributário do estado. Diniz enviou ao gabinete de Mascarenhas uma lista de sugestões para melhorar a eficiência, e ele a convidou para integrar seu quadro de funcionários, que estavam trabalhando em uma análise detalhada de cada passo do processo de arrecadação e da gestão fiscal. No final, eles encontraram dezenas de soluções que contribuiriam para modernizar e simplificar o sistema.
Algumas delas parecem óbvias quando vistas em retrospecto. Em vez de exigir dos contribuintes que praticassem uma verdadeira corrida de obstáculos indo a diversas repartições separadas, cada uma das quais fornecia apenas uma parte da longa lista dos documentos ou carimbos oficiais necessários, os funcionários baianos encontraram um meio de reunir quase todos os procedimentos necessários em uma única repartição. Em vez de armazenar todos os registros relevantes em arquivos dispersos do governo, permitiram que os próprios contribuintes os guardassem. Desde maio último, a Secretaria da Fazenda começou a colocar informações sobre impostos e formulários interativos na Internet, dessa forma os usuários dos postos fiscais podem usar os computadores para preencher e imprimir rapidamente os documentos necessários.
"Hoje o contribuinte só precisa comparecer aos nossos escritórios e apresentar os documentos que nós cuidamos de tudo e em seguida os devolvemos", diz Helena Guimarães. "Carimbamos, assinamos e pronto - ele não tem que ir de um lugar a outro. Não precisa voltar duas, três, quatro ou cinco vezes para solucionar seu caso."
Essas melhorias no atendimento ao cliente podem produzir dividendos concretos. Considere-se o caso do imposto sobre veículos motorizados em São Paulo - uma importante fonte de receita para o estado que tem a maior concentração de carros e caminhões do Brasil. Três anos atrás, quando Samuel Abel Brasil, caminhoneiro de 29 anos de São Paulo, precisava renovar a sua licença, ele tinha de pagar o equivalente a US$10 a um despachante e esperar até 10 dias, além da taxa de US$34 pela renovação.
Hoje, basta que Samuel e outros proprietários de veículos se dirijam a um dos diversos escritórios acertadamente chamados de Poupa-Tempo, administrados pela Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Usando um sistema de processamento computadorizado da licença, os funcionários processam as renovações em 10 minutos em média, eliminando a necessidade do despachante e economizando custos adicionais para os consumidores. As autoridades acreditam que a melhoria do serviço e o custo menor contribuíram para triplicar a arrecadação do imposto sobre carros em São Paulo nos últimos dois anos - este imposto hoje contribui para os cofres públicos com uma receita anual de cerca de US$1,8 bilhão.
Convencido de que a simplicidade e a conveniência podem ajudar a aumentar também outros tipos de arrecadação, os funcionários fiscais que trabalham sob a coordenação de Yoshiaki Nakano estão envolvidos no esforço ambicioso de automatizar todos os aspectos possíveis do sistema tributário. Assim, a declaração mensal das empresas do imposto sobre valor agregado, que responde pelo grosso das receitas do estado, deve ser feita em disquetes, e não em papel. Segundo Nakano, essa exigência aparentemente trivial resultou em enorme economia, graças à redução no número de erros e à aceleração do processamento.
A equipe de Nakano também aposta que a Internet acabará se tornando a maneira mais popular de se lidar com as obrigações fiscais. (Ver o artigo "Não existem filas no ciberespaço", neste número.) Ele inaugurou recentemente o Posto Fiscal Eletrônico, um serviço via Internet que visa replicar virtualmente todos os serviços oferecidos pelas delegacias tradicionais de arrecadação de São Paulo. Quando plenamente operacional, o posto incluirá instruções detalhadas para a declaração de impostos, notícias sobre as últimas leis fiscais, formulários interativos e vários recursos de ajuda on-line. Para as pessoas que não dispõem de um computador no trabalho ou em casa, a Secretaria da Fazenda está instalando computadores públicos em suas agências de arrecadação fiscal. (Ver "Uma solução para o caos", neste número.)
E os contadores, que ganham a vida guiando as pessoas pelos complexos meandros do sistema tributário, serão contrários a essas mudanças? Aparentemente, não. Waldir Gomes, do Sindicato dos Contadores de São Paulo, aplaude a mudança para o processamento eletrônico dos impostos porque reduz os erros e os abusos. "Evita que o contribuinte fique à mercê daquilo que um funcionário do fisco pensa em determinado dia." Também se torna mais fácil, tanto para os contribuintes como para os contadores, obter a informação fiscal correta, "porque agora as informações estão em rede. Era impossível conseguir essas informações por telefone."
As autoridades fiscais em São Paulo e na Bahia se apressam em explicar que a melhoria do serviço é apenas parte de sua agenda de reforma. Um desafio ainda maior consiste na revisão completa das operações das secretarias da fazenda: melhorar o preparo do pessoal, instalar sistemas modernos de gestão da informação, aumentar o número e a eficácia das inspeções fiscais e fornecer dados confiáveis sobre as contas públicas.
O financiamento do BID para o programa PNAFE está sendo usado agora em muitas dessas iniciativas. Na Bahia, por exemplo, o programa ajudou a pagar o treinamento extenso do pessoal e a aquisição de computadores, instalações de escritórios e compra de veículos para os inspetores fiscais que trabalham em campo. Os recursos estão sendo usados também para o desenvolvimento de programas de computação que permitam ao contribuinte fazer sua declaração eletrônica de impostos, comunicações, contabilidade e funções de acompanhamento orçamentário. Os órgãos de execução do Programa de Administração Fiscal já estão funcionando nos 26 estados brasileiros e os coordenadores do programa nacional se reúnem regularmente para comparar experiências e resolver um problema crítico: a falta de integração entre os sistemas de gestão financeira nos planos federal e estadual - um obstáculo que dificulta a produção de informações financeiras nacionais precisas.
Embora a tecnologia da informação desempenhe um papel vital no esforço de modernização fiscal, não se trata de forma alguma de uma panacéia. Carlos Leony Fonseca da Cunha, coordenador do programa de reforma fiscal do estado de São Paulo e um dos arquitetos do Posto Fiscal Eletrônico, diz que o trabalho tem "apenas 30% de tecnologia" e que os 70% restantes são "gestão de projeto". A segunda tarefa engloba a arte complexa de mudar a cultura de uma burocracia para que os trabalhadores adotem novas maneiras de trabalhar e se tornem mais "orientados para o resultado", nas palavras do secretário da Fazenda Nakano.
O lado menos tangível do processo da reforma inclui a difícil tarefa de elaborar e aprovar leis que simplifiquem o sistema tributário e promovam uma maior responsabilização. O governo federal brasileiro, juntamente com governos estaduais, está preparando diversas propostas. A longo prazo, o êxito de todo o programa de reforma depende em grande parte da aprovação das novas leis.
Depende também da ampliação da reforma do sistema tributário para o nível municipal. Nos termos da Constituição brasileira de 1988, os municípios estão autorizados a arrecadar e administrar receitas oriundas de impostos sobre a propriedade urbana e os serviços. Podem também receber transferências de recursos fiscais arrecadados pelo governo federal, o que significa que todos os esforços em nível federal e estadual descritos acima também afetam as prefeituras brasileiras. O governo brasileiro está agora desenvolvendo um programa que visa estender o esforço de reforma fiscal financiado pelo BID aos mais de 5.000 municípios de todo o país.
Algumas cidades, assim como certos estados, já tomaram a iniciativa de revisar os seus sistemas tributários. Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul, atraiu a atenção internacional nos últimos anos pela sua abordagem inovadora à gestão das finanças públicas, na qual sobressai o processo de orçamento "participativo". Em vez de tomar decisões sobre gastos a portas fechadas - uma tradição que contribui para a desconfiança pública e é usada como justificativa para a evasão fiscal - as autoridades municipais de Porto Alegre realizam reuniões pelos bairros para solicitar a contribuição dos cidadãos sobre as prioridades orçamentárias.
Esse processo de construção do consenso permite que os contribuintes influenciem a maneira como os impostos que pagam serão gastos. É um conceito bastante simples. Mas que deixa o governo à vontade para cobrar impostos - e continuar agradando.