Peter Bate
Durante décadas, as favelas do Rio de Janeiro apareciam nos mapas da cidade como espaços em branco. Na melhor das hipóteses, elas eram ignoradas pelos moradores de bairros mais ricos e abandonadas pelas autoridades municipais, apesar de abrigarem mais de um quinto da população da cidade. Na pior, eram desprezadas como feridas sociais abertas, desfigurando uma das mais lindas paisagens do mundo — cicatrizes a ser extirpadas, se necessário à força.
Após a redemocratização brasileira em meados dos anos 80, porém, começou a surgir uma nova atitude com relação às favelas cariocas, mescla das aspirações das camadas mais pobres e dos ideais de arquitetos, urbanistas, engenheiros, antropólogos, sociólogos, economistas e ativistas comunitários. A partir de um programa piloto composto de diversos pequenos projetos comunitários do tipo mutirão, ao final da década o governo municipal desenvolveu uma estratégia inovadora para o problema das favelas. Em lugar de simplesmente removê-las e espremer sua população em casas populares apertadas, a prefeitura tentaria melhorar sua infra-estrutura básica e oferecer serviços sociais até então inexistentes.
In 1995, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Rio de Janeiro lançou o Programa Favela/Bairro, iniciativa que literalmente pretende transformar comunidades carentes, que abrigam mais de um milhão de habitantes, em bairros dignos, integrando-as ao tecido urbano formal.
Apesar de desafios enormes, o Favela/Bairro alcançou um êxito surpreendente. O programa, reconhecido como modelo para cidades do terceiro mundo, logo recebeu apoio popular no Rio de Janeiro, ao ponto de dois líderes políticos disputarem publicamente sua paternidade.
“O Favela/Bairro é um dos programas de urbanização mais ambiciosos e visionários jamais lançados por qualquer prefeitura para atacar o problema das comunidades marginalizadas, não só na América Latina como em todo o mundo”, comenta a Dra. Janice E. Perlman, presidente do Projeto Megacidades, rede transnacional de especialistas na análise de problemas urbanos.
Segundo o programa, o governo municipal e o BID aplicaram mais de $600 milhões, a maior parte dos quais a ser usados em obras públicas em cerca de 120 das quase 600 favelas cariocas. Os investimentos incluem pavimentação de ruas e criação de praças, playgrounds e outros espaços públicos, além do fornecimento de serviços essenciais tais como água potável, saneamento, sistemas de águas pluviais, coleta de lixo e iluminação pública a lugares onde nem o Correio chegava.
O programa oferece também às comunidades beneficiadas um leque de serviços sociais prestados por organizações da sociedade civil. Durante a primeira fase do Favela/Bairro, concluída em 2000, o programa construiu creches, que são indispensáveis para as mães que trabalham. Para a segunda fase — e respondendo à demanda dos próprios moradores — foram acrescentados outros serviços, tais como programas de retenção e reforço escolar, atividades com lideranças juvenis, assistência social enfocando violência doméstica, abuso sexual, gravidez precoce e dependência de drogas e álcool. O menu de opções possui ainda um componente de geração de renda que oferece alfabetização de adultos e capacitação ocupacional.
“Não tivemos que ir muito longe para achar o que queríamos. Os próprios moradores nos mostraram o caminho”, conta José Brakarz, chefe da equipe de projeto do BID, um urbanista carioca que trabalha junto ao Favela/Bairro desde que as autoridades brasileiras anunciaram seu plano há quase uma década.
O BID trouxe muito mais do que apenas os recursos financeiros em apoio ao programa, segundo as autoridades municipais do Rio de Janeiro. Trabalhando em estreita colaboração com seus parceiros locais, o pessoal da equipe do BID ajudou a prefeitura a montar uma unidade de execução e a desenvolver uma metodologia de implementação que incluía indicadores, a fim de estabelecer em que ordem de prioridade as favelas seriam recuperadas, e controles de custo para manter o projeto dentro do orçamento. Equipes de engenheiros do governo que haviam supervisionado projetos de melhoria em pequenas comunidades passaram a coordenar os programas de valorização de bairros inteiros.
Desde o começo, o Favela/Bairro desprezou soluções padronizadas. “Cada favela tem suas próprias necessidades e exige soluções diferenciadas”, diz a coordenadora geral do programa, Marcia Garrido. Durante a primeira fase, a prefeitura realizou concursos de projetos para melhoria de favelas que possuíam de 500 a 2.500 casas. Os concursos atraíram propostas criativas apresentadas por firmas de arquitetura conhecidas e de jovens profissionais que queriam contribuir com algo de novo. Nas fases seguintes, os concursos foram substituídos por licitações públicas.
Participação comunitária. Segundo a metodologia participativa do programa, as propostas são debatidas com os moradores de cada comunidade. São eles que decidem sobre a localização dos projetos de infra-estrutura física e os serviços sociais a ser oferecidos, com base nos limites de recursos que podem ser gastos por família beneficiada. A participação comunitária ajuda a abrir caminho para decisões difíceis, como a mudança de famílias para alargamento de ruas ou a remoção pura e simples de casas em locais de alto risco.
Os resultados dos projetos de infra-estrutura surpreendem até seus beneficiados. “Nossa qualidade de vida melhorou muito”, conta Sandra Nogueira, presidente da associação do bairro da Grota, comunidade de 3.500 pessoas no Morro da Serrinha. “Não temos mais que andar na lama porque as ruas foram pavimentadas. Não bebemos mais água poluída porque temos nosso próprio reservatório de água”, continua. “E quando as pessoas vêem a comunidade melhorando, elas começam a cuidar mais das próprias casas.”
Tais resultados se repetem em outras favelas pela cidade, onde se vêem pequenos montes de areia e tijolos em frente de várias casas. Em Ana Gonzaga, um conjunto habitacional com cerca de 3.700 moradores na Zona Oeste do Rio, o Favela/Bairro ajudou a transformar um bairro que não tinha sequer água encanada, ruas pavimentadas, iluminação pública ou esgoto. Trazendo a infra-estrutura que os construtores originais deixaram de montar, o programa permitirá que os moradores de Ana Gonzaga adquiram o registro de propriedade legalizado para suas moradias.
Jaciara Padilha dos Santos, presidente da associação do bairro, ressalta que Ana Gonzaga agora possui cinco praças públicas e passeio de pedestres que faz as vezes de playground, coleta de lixo três vezes por semana, uma creche para 150 bebês e pré-escolares, programação após a escola para crianças e adolescentes entre 7 e 17 anos e acesso a assistência social para casos de violência doméstica. “Francamente, antes do projeto começar, a maioria das pessoas não acreditava que essas coisas aconteceriam mesmo”, acrescenta ela.
O programa causou também impactos reais sobre o mercado imobiliário. Os preços das casas duplicaram nos bairros beneficiados pelo Favela/Bairro, enquanto os preços nas vizinhanças aumentaram cerca de 20%, segundo Aderbal José Curbelo, coordenador técnico da Secretaria de Habitação da Prefeitura do Rio de Janeiro. Pesquisa realizada em 34 favelas incluídas no programa revelou que os negócios também cresceram, tendo-se praticamente duplicado o número de empresas para 2.250.
Desafios crescentes. À medida que o Favela/Bairro evolui, o programa enfrenta cada vez mais desafios. De início, foi executado em locais onde havia maior possibilidade de dar certo para acumular experiência e adquirir massa crítica. Com sua expansão, cada nova comunidade apresenta problemas mais complexos do que as anteriores. Além disso, os bairros já urbanizados exigem manutenção. A infra-estrutura física sofre desgaste, os programas comunitários podem emperrar, áreas de alto risco podem voltar a ser ocupadas. E há ainda a criminalidade, preocupação enorme e constante da população do Rio de Janeiro.
As pessoas geralmente se referem aos traficantes que têm suas bases de operação nas grandes favelas como um “poder paralelo” que desafia o governo. A prefeitura carioca está consciente de que a criminalidade aumenta na ausência da autoridade pública. No entanto, a polícia da cidade tem poucas opções, uma vez que o município não controla a polícia, subordinada às autoridades estadual e federal. Por isso, a prefeitura vê-se obrigada a lançar mão de instrumentos como o Favela/Bairro, para lutar contra as condições que estimulam a violência.
Marcia Garrido, coordenadora do programa, cita o caso do Vidigal, favela que fica na Zona Sul do Rio. Foram construídos um playground, uma creche e quiosques bem em frente de uma casa usada pelos traficantes como centro de distribuição de drogas. “Hoje temos 120 crianças na creche, outras 100 em programas após o horário escolar, garotos jogando pelada o tempo todo, aulas de balé. (Os traficantes) não ficaram, procuraram outro lugar”, conta ela. Outros bairros, porém, não tiveram a mesma sorte.
As autoridades do Favela/Bairro depositam grandes esperanças no componente de geração de renda do programa, cujo objetivo é elevar os índices de produtividade e criar mais oportunidades econômicas para os carentes. Embora a maioria dos adultos dessas comunidades tenha emprego, seus níveis de renda estão muito abaixo dos alcançados por seus vizinhos mais privilegiados. Segundo dados do Censo Brasil 2000, a renda média mensal de um chefe de família da Barra de Tijuca, um dos bairros de maior poder aquisitivo do Rio de Janeiro, girava em torno de R$ 5.175,00. Na vizinha Favela do Angu Duro, era de apenas 382 reais. Em comparação, os traficantes supostamente pagam aos jovens cerca de 600 reais por mês para trabalharem de olheiros em seus pontos de venda. No Favela/Bairro, criou-se um sistema de vales para ajudar os trabalhadores autônomos e microempresários a ter acesso tanto a programas de capacitação como de assistência técnica para a abertura de cooperativas. Foram estabelecidos cursos de educação de adultos para tentar sanar a taxa relativamente alta de analfabetismo entre os moradores mais velhos das favelas. André Urani, economista e secretário de Trabalho do Rio de Janeiro na época em que se desenvolveu o componente de geração de renda, ressalta que a integração tem que ir além da infra-estrutura física e dos serviços públicos. “Fornecer água encanada e iluminação pública é ótimo, mas se as pessoas continuarem analfabetas e desempregadas não terão como pagar as contas de luz”, ele diz.
O desenvolvimento se espalha. Aceitando o desafio, as autoridades do Rio de Janeiro estão analisando os resultados do Favela/Bairro e o que ainda está por fazer. Os coordenadores do programa discutem agora uma possível experiência piloto para testar o fornecimento do leque completo de serviços a uma determinada comunidade, em lugar de limitar as opções. A Secretaria de Habitação está levando a cabo várias iniciativas a fim de enfrentar outros problemas urbanos: Bairrinho, programa de melhoria de pequenas favelas; Morar Legal, programa de distribuição de títulos de propriedade e regularização de imóveis em assentamentos irregulares; e Novas Alternativas, programa de reurbanização que promove a reciclagem de prédios antigos para atrair de volta empresas e criar habitações populares.
A prefeitura já começou a atacar os problemas de algumas das maiores favelas cariocas. No Jacarezinho, comunidade de quase 60.000 habitantes, a ex-coordenadora do Favela/Bairro Maria Lucia Petersen trabalha no projeto Célula Urbana em colaboração com a Fundação alemã Bauhaus Dessau. O projeto busca abrir espaços públicos ou “células” nessa populosa favela a fim de oferecer locais para lazer, educação e comércio, ao mesmo tempo realizando melhorias na infra-estrutura física e nos serviços sociais do bairro. “A idéia é que a célula urbana espalhe o desenvolvimento a outras partes da favela”, diz Petersen.
O Favela/Bairro trouxe muitas lições que serão aplicadas a locais como o Jacarezinho, acrescenta. A mais importante, na opinião de Petersen, é que esses programas exigem continuidade, principalmente em termos orçamentários – um enorme desafio quando se trata de iniciativas complexas que envolvem vários órgãos. Mas a lição mais radical, segundo ela, é que é possível resgatar as favelas e capitalizar os investimentos feitos por seus moradores. Em vez de remover as pessoas do lugar onde cresceram e vivem, o programa carioca está solucionando um problema urbano secular a uma fração do custo da construção de novos bairros. “Quando apresentamos a idéia, todos acharam que éramos loucos”, diz Peterson. “Mas dá certo.”