Por Peter Bate
Durante décadas, las favelas de Río de Janeiro no figuraban en los mapas oficiales de la cidade maravilhosa. En el mejor de los casos, estas barriadas colgadas de los cerros, arriconadas en las riberas de ríos y ensenadas o aisladas en los suburbios eran invisibles para cariocas más pudientes y autoridades locales. En el peor de los casos, las favelas eran repudiadas como una lacra social en uno de los panoramas urbanos más bellos del mundo, un estigma que, de ser necesario, debía ser removido por la fuerza.
Sin embargo, luego de que Brasil retornara a la democracia a mediados de los años ochenta, Río de Janeiro comenzó a formar una nueva actitud hacia las favelas, mezclando las esperanzas de sus ciudadanos más pobres con los ideales de arquitectos, urbanistas, ingenieros, antropólogos, sociólogos, economistas y activistas de base. A partir de un programa piloto de pequeños proyectos comunitarios de autoayuda, para finales de esa década el gobierno municipal forjó una estrategia innovadora para las favelas. En vez de arrasar los asentamientos informales y meter a sus habitantes en viviendas populares, la ciudad apostaría por mejorar las condiciones de vida en los vecindarios pobres mediante obras de infraestructura básica y servicios sociales esenciales.
En 1995, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, Río de Janeiro lanzó el Programa Favela-Bairro, una iniciativa que literalmente busca transformar a las barriadas donde habitan más de un millón de personas en barrios reconocidos y vinculados al tejido de la ciudad formal. Una meta ambiciosa, especialmente si se tiene en cuenta que, en términos de desarrollo humano, los vecindarios cariocas más ricos le llevan un siglo de ventaja a los más pobres.
No obstante ese monumental desafío, Favela-Bairro ha logrado éxitos notables. El programa, usado como ejemplo en ciudades de otros países en vías de desarrollo, pronto concitó el apoyo popular de los cariocas, al punto que dos de sus principales dirigentes políticos se han disputado la paternidad del proyecto.
“Favela-Bairro es uno de los programas de mejoramiento urbano más ambiciosos y progresistas para lidiar con asentamientos marginales que haya lanzado cualquier ciudad, no sólo en América Latina sino en el mundo”, comentó Janice E. Perlman, presidenta de Mega-Cities Project, una red internacional de especialistas y analistas de temas urbanos.
El gobierno municipal y el BID han comprometido más de 600 millones de dólares para el proyecto. La mayor parte de esos recursos será invertida en obras públicas en unas 120 de las 600 favelas de Río de Janeiro. Estas inversiones incluyen la apertura de calles, parques y espacios públicos en las atestadas barriadas, así como la provisión de servicios básicos como agua potable, alcantarillado, bocas de tormenta, recolección de basura y alumbrado en lugares donde anteriormente ni siquiera se repartía el correo.
El programa también ofrece a las comunidades beneficiarias un menú de servicios sociales prestados por organizaciones de la sociedad civil. Durante la primera etapa del Favela-Bairro, que concluyó en el 2000, el programa construyó guarderías infantiles, un servicio indispensable para las madres que trabajan fuera del hogar. En la segunda etapa, y en respuesta a la demanda de los propios vecinos, se agregaron servicios tales como programas de retención y refuerzo escolar, actividades para estimular el liderazgo juvenil, apoyo contra la violencia familiar, el abuso sexual, el embarazo precoz y las adicciones al alcohol y las drogas. Asimismo se incluyó un componente de generación de ingresos con módulos de educación para adultos y entrenamiento laboral.
“No tuvimos que buscar mucho para saber qué se necesitaba. La gente misma nos dijo lo que quería”, explicó el jefe de equipo del proyecto del BID, José Brakarz, un urbanista carioca que ha trabajado en el Programa Favela-Bairro desde que las autoridades brasileñas propusieron la idea hace casi una década.
Pero según funcionarios cariocas, el BID proporcionó al programa mucho más que recursos financieros. Trabajando en estrecha colaboración con sus contrapartes, los miembros del equipo del BID ayudaron al gobierno municipal a organizar una unidad ejecutora y a desarrollar una metodología para llevar adelante el programa. Por ejemplo, crearon indicadores para determinar el orden en que se harían proyectos en distintas favelas y fijaron controles de costos para mantener las obras dentro del presupuesto. Los ingenieros municipales pasaron de supervisar pequeñas obras comunitarias a administrar programas para mejorar barrios enteros.
Desde sus inicios, el Programa Favela-Bairro rechazó las soluciones uniformes. “Cada favela tiene necesidades distintas y requiere soluciones diferentes”, afirmó la gerente del programa, Marcia Garrido. Durante la primera etapa, el gobierno municipal realizó concursos de diseño de propuestas para mejorar favelas de 500 a 2.500 viviendas. Participaron desde grandes estudios de arquitectura hasta jóvenes profesionales deseosos de protagonizar un cambio. En etapas posteriores, los concursos fueron reemplazados por licitaciones.
Bajo la metodología participativa del programa, cada comunidad debe discutir detalladamente las propuestas. Son los vecinos quienes deciden dónde se ubicará la infraestructura física y qué servicios sociales se prestarán, sobre la base de los límites presupuestarios por familia beneficiaria. La participación comunitaria allana el camino para tomar decisiones difíciles, tales como reubicar familias para ampliar una calle o sacar viviendas de lugares de alto riesgo.
Los resultados de los proyectos de infraestructura han sorprendido a los propios beneficiarios. “Nuestra calidad de vida ha mejorado mucho”, aseguró Sandra Nogueira, presidenta de la asociación de vecinos de Grota, una comunidad de 3.500 personas en la favela conocida como Morro da Serrinha. “Ya no caminamos en lodazales porque nuestras calles están pavimentadas. Ya no tomamos agua contaminada porque tenemos nuestro propio tanque”, dijo. “Y cuando la gente ve que la comunidad progresa, empiezan a cuidar sus propias casas”.
Iguales resultados se comprueban en otras favelas, donde se suelen ver pequeños montones de arena y ladrillos frente a los hogares. En Ana Gonzaga, un área con 3.700 habitantes en la zona oeste de Río de Janeiro, Favela-Bairro ayudó a mejorar un barrio que carecía de servicio de agua, calles asfaltadas, alumbrado y cloacas. Al proveer la infraestructura que la empresa urbanizadora original no construyó, el programa municipal permitirá a los vecinos de Ana Gonzaga conseguir el título de propiedad de sus lotes.
La presidenta de la asociación de vecinos, Jaciara Padilha dos Santos, comentó que Ana Gonzaga ahora tiene cinco plazas y un paseo peatonal donde pueden jugar los niños. La basura se recoge tres veces por semana. Una guardería alberga a 150 niños y se ofrecen programas para escolares entre los 7 y los 17 años de edad. Asimismo tienen acceso a servicios de asesoría en violencia familiar. “Francamente, antes de que comenzara el proyecto aquí, la mayoría de la gente no creía que todo esto fuese a pasar”, comentó Dos Santos.
El Programa Favela-Bairro también tuvo un impacto considerable en el mercado inmobiliario. Los precios de las viviendas aumentaron al doble en los vecindarios beneficiados, mientras que los precios en las zonas aledañas a esas favelas subieron 20 por ciento, señala Aderbal José Curbelo, coordinador técnico de la Secretaría Municipal de Vivienda de Río de Janeiro. Una encuesta realizada en 34 favelas incluidas en el programa reveló que también prosperaron las actividades comerciales en esos vecindarios, donde el número de tiendas casi se duplicó para llegar a unos 2.250 negocios.
A medida que madura, el Programa Favela-Bairro enfrenta crecientes desafíos. Sus primeros proyectos se realizaron en aquellos vecindarios donde tenía las mayores oportunidades de éxito, una estrategia escogida para acumular experiencia y apoyo. Por lógica, a medida que avanza, cada nueva comunidad presenta problemas más complejos que la anterior. Además, hay que mantener los vecindarios mejorados. La infraestructura se puede deteriorar, los programas comunitarios pueden debilitarse y las zonas de alto riesgo pueden repoblarse. Y está, desde luego, el crimen, una preocupación generalizada en todo Río de Janeiro.
Los cariocas suelen referirse a las bandas de narcotraficantes que operan en las grandes favelas como o poder paralelo, una fuerza maligna que se opone al poder público. Las autoridades de Río de Janeiro saben que el delito pulula en donde está ausente el estado. Sin embargo, sus medios para controlarlo están limitados por el simple hecho de que la alcaldía no es responsable del cuerpo de la policía, que responde al gobierno estadual. El gobierno municipal debe apelar a herramientas como el Programa Favela-Bairro para tratar de cambiar las condiciones que fomentan el crimen.
La gerente del programa, Marcia Garrido, señaló el caso de la favela de Vigidal, ubicada en la zona sur. Allí se construyó un espacio público con una plaza con juegos infantiles, una guardería y kioscos, justo frente a una casa donde una banda vendía drogas. “Hoy hay 120 personas en la guardería, 100 más en los programas para escolares, partidos de fútbol a toda hora, clases de baile... (Los narcotraficantes) no se quedaron allí, se mudaron a otro lado”, afirmó. Otros barrios, sin embargo, no tuvieron esa suerte.
Los funcionarios a cargo del Favela-Bairro tienen grandes esperanzas cifradas en el componente de generación de ingresos del programa, que apunta a aumentar la productividad y a crear más oportunidades económicas para los pobres. Si bien en estas comunidades la mayoría de los adultos trabaja, los niveles de ingresos son más bajos que en los vecindarios más ricos. Según datos del censo brasileño del 2000, el ingreso promedio de un jefe de familia en Barra da Tijuca, uno de los vecindarios cariocas más ricos, era de 5.175 reales al mes. En la cercana Favela do Angu Duro, el promedio era de apenas 382 reales mensuales. En contraste, las bandas de la droga supuestamente pagan unos 600 reales al mes a adolescentes para que trabajen como vigías en sus puntos de venta.
Bajo el Programa Favela-Bairro se diseñó un sistema de bonos para ayudar a los trabajadores independientes y a los microempresarios a obtener acceso a servicios de capacitación laboral, así como a asistencia técnica para la formación de cooperativas. Se prepararon cursos de educación para adultos a fin de reducir los niveles de analfabetismo en las favelas. El economista André Urani, quien fuera secretario municipal de trabajo de Río de Janeiro cuando se diseñó el componente de generación de ingresos, subrayó que la integración de las favelas a la ciudad debe ir más allá de la infraestructura y los servicios públicos. “Proveer agua corriente y alumbrado está muy bien, pero si la gente sigue analfabeta y desempleada, no van a tener dinero para pagar las cuentas de luz y agua”, señaló.
Reconociendo esos desafíos, las autoridades de Río de Janeiro sopesan cuánto ha logrado el Programa Favela-Bairro y cuánto queda por hacer. Entre sus funcionarios se discute una posible experiencia piloto para tratar de proveer un menú completo de servicios en una comunidad, en lugar de limitar las opciones. Entre las iniciativas que la Secretaría Municipal de Vivienda está llevando a cabo para tratar diversos problemas urbanos se encuentran Bairrinho, un programa para mejorar las favelas más pequeñas; Morar Legal, un programa de regularización y titulación de tenencias de tierras; y Novas Alternativas, un programa de renovación urbana que promueve el reciclado de edificios antiguos para atraer a los negocios y crear vivienda de bajo costo.
La alcaldía también ha comenzado a tratar de mejorar las condiciones de vida en las favelas más grandes. En Jacarezinho, una comunidad con casi 60.000 habitantes, la ex gerente del Programa Favela-Bairro, María Lúcia Petersen, está trabajando en el proyecto Célula Urbanajunto a la fundación alemana Bauhaus Dessau. Esta iniciativa apunta a abrir espacios públicos o “células” dentro de las congestionadas favelas a fin de crear lugares para el esparcimiento, la educación y el comercio, al mismo tiempo que se mejoran la infraestructura física y los servicios sociales, una combinación probada en el Programa Favela-Bairro. “La idea es que la célula urbana contagie el desarrollo a otras partes de la favela”, explicó Petersen.
Favela-Bairro generó muchas lecciones que se aplicarán en lugares como Jacarezinho, agregó Petersen. La más importante, a su juicio, es que estos programas requieren continuidad, especialmente en materia de presupuesto, un gran desafío cuando se trata de proyectos complejos que involucran a muchas instituciones públicas. Pero la lección más radical, afirmó, es que es posible mejorar las condiciones de vida en los asentamientos marginales y capitalizar las inversiones realizadas por sus habitantes. En lugar de arrancar de sus hogares a personas que han construido allí sus vidas, el programa de Río de Janeiro está dando soluciones a un antiguo problema urbano por una fracción de lo que costaría construir nuevos barrios. “Cuando presentamos la idea por primera vez, todo el mundo creyó que estábamos locos”, dice Petersen. “Pero da resultados”.