Colas más cortas y mejor atención. Esa fue la promesa hecha a los contribuyentes en cierto país latinoamericano cuando una firma multinacional de procesamiento de datos obtuvo un contrato por 250 millones de dólares para automatizar los servicios de la dirección impositiva.
La oferta ganadora incluía un subcontrato de 30 millones de dólares para una consultora local que proveería “servicios de diseño de software”.
Pero la firma subcontratista sólo existía en papel. Los 30 millones de dólares serían girados a cuentas bancarias secretas de funcionarios del servicio impositivo, de ejecutivos de firmas locales y de otras personas que ayudaron a urdir el contrato. Cuando el fraude fue detectado, resultó ser demasiado tarde para recobrar gran parte del dinero.
Naturalmente, los 30 millones de dólares pertenecían a los contribuyentes de ese país, quienes pagaron impuestos suponiendo que los recursos serían gastados prudentemente en servicios públicos. Pero esa presunción rara vez se comprueba en la realidad cuando se trata de América Latina y el Caribe. Lamentablemente, el escenario del hipotético fraude descripto al comienzo de esta nota está basado en varios notorios negociados que ganaron los titulares de la prensa regional recientemente. Los montos en juego no siempre son tan espectaculares. Pero en esta región, cuando los gobiernos o las instituciones públicas adquieren bienes o contratan servicios, parecería que la ineficiencia, el fraude y el abuso son la norma, más que la excepción.
Hasta hace algunos años, los problemas con las compras estatales no eran prioridad en el debate público. Siempre ha resultado difícil detectar abusos y calibrar el costo que implican para los contribuyentes. El inmenso volumen de transacciones, los tremendos papeleos, los vericuetos burocráticos; todo mina el rigor en la supervisión y los controles. Por otra parte, en países donde más de 80 por ciento del presupuesto se va en salarios, hasta podría parecer inútil preocuparse por el destino exacto del resto de los recursos. Así se gestó una visión fatalista de las compras y contratos del sector público como botín político del gobierno de turno.
Pero en años recientes, esa indiferencia ha sido gradualmente reemplazada por un sentimiento de indignación. Tal vez a causa de la maduración de la democracia, los dispendios que solían ser ignorados ahora están siendo ventilados. “Jamás ha habido tanta vigilancia de los funcionarios públicos y de la vida del sector público en general”, asegura Jorge Claro de la Maza, quien acaba de retirarse como jefe de la Oficina de Coordinación y Política de Adquisiciones del BID. “La función pública solía caraterizarse por su sigilo y su mala calidad. Ahora la gente reclama mayor transparencia y calidad. El público en general está fungiendo como guardián de la cosa pública”.
El resultado de este inédito escrutinio es el destape aparentemente interminable de escándalos. El administrador de un hospital público es sorprendido pagando el triple por pañales desechables. El proveedor resulta ser pariente del funcionario corrupto. Un legislador es descubierto cuando le adjudica lucrativos contratos de “consultoría” a conmilitones que nunca se presentan a trabajar. El asfaltado de una ruta cuesta 150 por ciento más que el cálculo original, pero dos años después está lleno de pozos.
Los ejemplos son numerosos y ningún país es inmune.
La indignación pública crece a la par de la conciencia del costo real de este fenómeno. El BID calcula que los gobiernos de América Latina y el Caribe típicamente gastan entre 10 y 15 por ciento del producto bruto interno de sus países en bienes y servicios. Esto arrojaría un total regional de unos 250.000 millones de dólares al año. “Si la ineficiencia del estado, y tan sólo la ineficiencia, no el fraude, hace que los gobiernos paguen recargos de 15 a 20 por ciento, la región podría ahorrar hasta 50.000 millones de dólares al año simplemente haciendo las cosas bien”, explica Claro. Dicho de otro modo, muchos países de la región podrían duplicar sus inversiones en salud y educación si ahorrasen la porción de sus presupuestos que se pierde por sus pésimos procesos de adquisición.
Pero ahorrar recursos no es el único beneficio que arrojaría poner fin al fraude y a la ineficiencia en el proceso de compras estatales. A diferencia de los esfuerzos tradicionales para reducir el gasto público, como congelar los salarios de los funcionarios, los ahorros logrados gracias a la reforma del proceso de adquisiciones estatales no suelen tener un alto costo social o político. Al contrario, un gobierno que demuestre que ha ahorrado dinero a los contribuyentes adquiriendo bienes y servicios de buena calidad a los menores precios posibles probablemente tendrá buena fortuna en la próxima ronda electoral.
¿Ineficiente a propósito? Dadas las obvias recompensas políticas y económicas de corregir el proceso de compras estatales, ¿por qué no se ha progresado más en ese terreno? En parte la respuesta es que el status quo puede resultar muy atractivo para quienes lucran bajo el sistema actual. “No sé si (el sistema se mantiene) por conveniencia o por desidia”, apunta Claro. “Pero la verdad es que es un proceso muy lucrativo para mucha gente”.
El modelo varía considerablemente entre los países de la región. Pero según Claro y otros expertos, en América Latina y el Caribe los sistemas de compras estatales tienen ciertos problemas en común. Uno es la calidad de la legislación que regula las adquisiciones del sector público. En la mayoría de los casos, se trata de leyes antiguas que no están a tono con prácticas y conceptos modernos de hacer negocios. En muchos países, por ejemplo, no se permite enviar cotizaciones por correo porque la ley dice que los oferentes en una licitación deben entregarlas en persona. Las leyes de adquisición tienden asimismo a ser excesivamente específicas y complejas. “Estuve recientemente en un país donde cada adquisición requiere 17 autorizaciones oficiales”, apunta Claro.
Irónicamente, muchos países con legislaciones complicadísimas aún no han dado el paso fundamental de publicar reglamentos que detallan exactamente cómo se aplican sus leyes. Ciertamente, en la mayoría de los países no existe siquiera un ente regulador encargado de adquisiciones públicas. “Cuando visito los países (de la región) encuentro que no tengo contraparte”, comenta Claro. “No hay nadie con la responsabilidad global de formular una política de adquisiciones, interpretar la legislación, proponer nuevas regulaciones o compilar información sobre compras gubernamentales en general”. Con pocas excepciones, los funcionarios encargados de gestionar adquisiciones suelen tener escasa preparación y poco prestigio profesional.
Como resultado, muchos países sufren lo peor de ambos mundos. Las leyes excesivamente específicas prohijan los requisitos complejos, montañas de papeleo y cuellos de botella burocráticos. Por el otro lado, la falta de reglamentos claros, de autoridades reguladoras centrales y de funcionarios especializados fomenta métodos de compra arbitrarios y desparejos en cada entidad oficial. Para hacer negocios en semejante entorno, “la gente lubrica la maquinaria”, explica Claro. Sobornos, comisiones, contratos ficticios y otras maniobras se tornan casi indispensables para cerrar tratos con los gobiernos.
Por sobre todas las cosas, lo que más llamativo es la ausencia de información. En la mayoría de los países de la región es casi imposible tener una idea general de qué bienes y servicios se adquieren, a qué precios se pagan, cuáles entidades del gobierno los compran y quiénes son los proveedores y contratistas. Las auditorias externas, si es que se hacen, se llevan a cabo cuando el hecho ya está consumado y casi siempre a instancias de protestas públicas por algún abuso especialmente conspicuo.
Según Claro, si bien es importante efectuar auditorías más exhaustivas y controles posteriores, estos no resolverán el problema de las adquisiciones estatales. Aunque pueda parecer obvio, Claro cree que la única solución es elevar el perfil político, la autoridad y la capacidad técnica de quienes están a cargo de los procesos de compras del sector público.
La experiencia de una ciudad. No es tan difícil como podría parecer. La ciudad de Buenos Aires, una megalópolis con un presupuesto anual superior a 3.000 millones de dólares, es un buen ejemplo. ( Artículo "Véalo por usted mismo!, en este número" ).
A comienzos de 1996, cuando el economista Adalberto Rodríguez Giavarini fue nombrado secretario de Hacienda de la ciudad, encontró un cuadro similar a la anécdota del comienzo de esta nota. Junto a sus colaboradores, Rodríguez Giavarini pronto determinó que el gobierno porteño pagaba un sobreprecio promedio de 30 por ciento en sus gastos de adquisiciones y contratos, que ascendían a unos 1.000 millones de dólares anuales.
El funcionario, quien tenía órdenes de hacer ahorros urgentes, formó un equipo altamente calificado y tomó varias medidas quirúrgicas en el sistema de compras. Una de las primeras fue eliminar las llamadas “licitaciones cerradas”, en donde un limitado número de empresas podía presentar ofertas. Asimismo, amplió la difusión de avisos de próximas licitaciones. El resultado fue un inmediato aumento en la competencia y la subsecuente caída en los precios que pagaba la municipalidad.
Luego, Rodríguez Giavarini creó una cuenta única para pagar todas las adquisiciones del gobierno porteño. Sus colaboradores crearon un padrón de “precios de referencia” donde compilaban y frecuentemente actualizaban precios promedios de mercado para una variedad de productos que abarcaba desde muebles de oficina hasta cañerías de desagüe. Ahora, antes de otorgar un contrato, debe justificarse cualquier pago por encima de los precios indicados en el marco de referencia. Al mismo tiempo, la municipalidad descentralizó el proceso de compras. ¿Por qué? Al dejar que cada división del gobierno municipal controlara sus propias compra de bienes y servicios eliminó varios estratos de burocracia y agilizó el proceso de adquisiciones.
Los cambios rindieron frutos rápidamente. Cuando la ciudad convocó a una licitación para proveer servicios de comida en 29 hospitales metropolitanos, 34 empresas presentaron ofertas. El nuevo contrato fue adjudicado por casi 32 millones de dólares, 47 por ciento menos que los 59 millones de dólares que le pagaban al contratista anterior por los mismos servicios.
Ahorros comparables se lograron cuando la ciudad otorgó nuevos contratos en otros sectores. La municipalidad ahorró 37 por ciento en servicios de comidas para las escuelas públicas, 45 por ciento en la recolección de residuos y mantenimiento del alumbrado público, y 60 por ciento en la operación de cocinas comunales. En total, el gobierno de la ciudad ahorró 200 millones de dólares en el primer año de reforma del proceso de adquisiciones. Hoy Rodríguez Giavarini es el canciller de Argentina. Y su jefe, el ex intendente Fernando de la Rúa, es el presidente de la república.
La paradoja es que las reformas que produjeron esos ahorros en Buenos Aires no fueron particularmente innovadoras. La clave de su éxito residió en la decisión política de darle prioridad al proceso de compras, supervisándolo en forma competente y minuciosa y centralizando información sobre contratos y precios.
En ese aspecto, la experiencia de Buenos Aires toca la médula de un viejo debate sobre la mejor manera de evitar abusos en el proceso de compras estatales. Hay expertos que sostienen que la centralización es una fuente de corrupción en muchos países ya que pone demasiado poder discrecional en manos de un pequeño número de burócratas que no deben rendirle cuentas a nadie. Esos expertos sostienen que es mucho más probable que las jurisdicciones locales reflejen mejor los intereses de los contribuyentes y que, por lo tanto, el proceso de adquisiciones debe ser tan descentralizado como sea posible.
Los críticos de ese punto de vista argumentan que, con frecuencia, las autoridades locales carecen de los conocimientos y la experiencia necesaria para adquirir bienes y servicios eficientemente. Por ciento, Claro advierte que la descentralización puede potenciar la corrupción si no es acompañada por una efectiva capacitación y controles a nivel local ( Vea entrevista con el señor Claro de la Maza ).
El caso de Buenos Aires muestra que ambas perspectivas no son mutuamente excluyentes. Si se combina la supervisión y el control centralizado de la información con facultades de decisión descentralizadas, los gobiernos pueden reducir la corrupción y aumentar la eficiencia al mismo tiempo. Aunque la resistencia política y burocrática a esa estrategia puede ser considerable, esos obstáculos están siendo gradualmente derribados por la creciente influencia de la tecnología y, más específicamente, de la Internet.
El imperativo on-line. Otrora raras en las oficinas públicas de América Latina, las computadoras e Internet se están tornando rápidamente en herramientas habituales de las tareas burocráticas. Aunque no necesariamente aumentan la eficiencia, estas nuevas tecnologías reducen las barreras logísticas y financieras al intercambio de información. Algunos gobiernos de la región han percibido la oportunidad y están alentando a sus reparticiones a poner información relacionada con adquisiciones en la Internet, aun cuando dejan las decisiones de compra en manos de cada entidad.
México fue pionero en ese frente. En 1996 lanzó www.compranet.gob.mx. Desde entonces, unas 25.000 empresas han tomado pliegos de condiciones de ese sitio, a un ritmo de 150.000 solicitudes por mes. Los usuarios pueden encontrar avisos de licitaciones previas o venideras, seguir en detalle la evaluación de propuestas y el proceso de adjudicación, conocer las aclaraciones y enmiendas y saber quién obtuvo cuál contrato y a qué precio. Las compañías que adquieren las especificaciones técnicas para licitaciones por esta vía ahorran 30 por ciento en comparación al precio que cuestan los pliegos impresos. A partir de mediados de este año, los interesados podrán realizar virtualmente cada paso del proceso de adquisición por correo electrónico, incluso hasta presentar ofertas electrónicamente. Según informaciones del gobierno mexicano, alrededor de 40 por ciento del presupuesto de adquisiciones del gobierno federal está siendo procesado ahora por vía de Compranet.
Antonio Schleske, titular de la división de política de adquisiciones del gobierno mexicano, dice que Compranet ofrece ahora a sus usuarios la opción de llevar a cabo transacciones de adquisición completamente a través del sitio cibernético. Durante un reciente seminario sobre transparencia y desarrollo celebrado en la sede del BID en Washington, Schleske describió la tecnología digital que confiere seguridad a la firma de documentos electrónicos y autenticidad a las transacciones “sin papel”.
Varios países latinoamericanos y del Caribe están recurriendo a la Internet para reformar sus procesos de compras estatales. El año pasado, Brasil (www.comprasnet.gob.br) y Chile (www.compraschile.gob.cl) instalaron sus sitios y Argentina ha anunciado que planea hacerlo este año. En una reciente entrevista, Gastón Concha, coordinador del proyecto de reforma de compras estatales de Chile, dijo que la decisión de volcarse a la Internet se basó en un diagnóstico efectuado hace varios años. “El estudio llegó a la conclusión de que, si bien el sistema de adquisiciones estatales de Chile no tenía serios problemas de corrupción, no era muy transparente. Había muy poca información sobre compras del gobierno y mucha de ella era inexacta”, aseveró Concha. El estudio también apuntó que el sistema de adquisiciones chileno no atraía suficientes ofertas como para asegurar una óptima competencia.
El estudio condujo a una reforma de leyes y regulaciones que colocó a la red cibernética en el centro del sistema de compras estatales en Chile. “Decidimos que la Internet nos daría el mayor alcance posible, tanto al aumentar el número de potenciales proveedores como al permitir que cada ciudadano sepa cómo se gastan los recursos públicos”, comentó Concha. “El software necesario para usar la Internet es prácticamente gratuito…lo cual facilita la participación de pequeñas y medianas empresas”.
Chile abrió su sitio web de compras estatales el año pasado, a pesar de que la ley que regula el uso de la Internet para tales actividades aún estaba siendo debatida en el Congreso. Hasta ahora, unas 700 firmas privadas se han inscripto en el sistema, informa Concha, y las 25 entidades de gobierno que actualmente participan en el sistema han adquirido unos 700.000 dólares en suministros. Concha dice que el gobierno espera comprar unos 2.000 millones de dólares en insumos por Internet hacia el año 2002, pero reconoce que hará falta mucho “trabajo misionero” entre los ministerios más renuentes para alcanzar ese objetivo.
Paradójicamente, la reticencia proviene parcialmente de la mayor competencia que genera el sistema cibernético. “Muchos funcionarios encargados de compras estaban acostumbrados a llamar a sólo tres proveedores, como estipula ley”, comenta Concha. “Ahora tienen que examinar 50 ofertas por cada compra. Así que estamos trabajando para filtrar las ofertas a fin de eliminar las inadecuadas inicialmente”.
Hay otros obstáculos. Para aprovechar plenamente la eficiencia de la Internet, los funcionarios a cargo de adquisiciones necesitan tener la capacidad de aceptar documentos oficiales por vía electrónica. Algunas dependencias del gobierno chileno ya están usando la tecnología digital de firmas, que permite verificar y procesar esos documentos, para efectuar electrónicamente ciertas transacciones. Pero aún falta aprobar una ley que reconozca tales transacciones, explica Concha. De manera que, por ahora, la Internet será usada sólo para informar a la ciudadanía acerca de las licitaciones pero no necesariamente para acelerar su ejecución.
¿Se eliminarán los abusos con sólo exponer el proceso de adquisición en la Internet? Obviamente no. Para terminar con este infortunado legado, harán falta un vigoroso liderazgo político, regulaciones claras, una mejor capacitación y auditorías concurrentes. Ciertamente, si no se dan todos esos cambios, los sitios de compras estatales de Internet podrían tener en última instancia un mero efecto cosmético. Pero al informar a la ciudadanía sobre el destino de los recursos públicos, estas iniciativas hacen cada vez más difícil que los abusos en el proceso de compras estatales permanezcan en un cono de sombra.