Quisiera comenzar mis palabras saludando a nuestro anfitrión, el señor Alan Greenspan, y a su Institución, la Reserva Federal de los Estados Unidos, por su hospitalidad y al mismo tiempo agradecerle el interés y el apoyo que siempre ha mostrado por la Región. Alan es un buen amigo de la América Latina y el Caribe.
Quiero también saludar en forma muy especial al CEMLA en la persona de su Director General Kenneth Coates y a todos sus miembros aquí presentes. Lo hago en primer lugar en nombre del BID que a través de los años ha mantenido en forma permanente relaciones de diálogo y cooperación con este Centro por donde han pasado ilustres figuras de esta Región. No puedo menos que recordar a una de ellas, de ilustre memoria, el amigo Javier Márquez, por tantos años ligados a esta Casa.
El CEMLA ha sido desde hace años un punto de encuentro de los Bancos Centrales pero por encima de todo un centro de investigación y de formación técnica con el que estamos todos endeudados, particularmente aquellos que como yo tuvimos el honor de pertenecer a la familia banco centralista y compartir la amistad con distinguidas figuras de ese mundo.
Cuando se mira a la distancia a los activos y los pasivos de nuestra región creo que debe destacarse como, en los últimos años, la gestión banco centralista ha ido asumiendo crecientes responsabilidades con un alto grado de profesionalismo e independencia en su gestión, como resultado de lo cual hoy hemos alcanzado niveles de estabilidad, que constituyen un logro precioso para la lucha difícil pero imprescindible por asegurar fundamentos sólidos a nuestras economías. Creo que en ese largo camino de madurez institucional y de responsabilidad en la gestión de estas instituciones el CEMLA ha hecho una eficiente contribución.
Mis reflexiones en esta oportunidad quisiera concentrarlas en un tema que ha venido ganando relevancia en los últimos años pero que en las actuales circunstancias por las que atraviesa la región adquiere una importancia especial. El tema es saber si es necesaria una coordinación macroeconómica en América Latina y, si la respuesta fuera afirmativa, cuáles serían los objetivos y los instrumentos de esa coordinación.
Antes de intentar una respuesta a esta pregunta, cabría comenzar por preguntarse ¿cuándo interesa coordinar las políticas macroeconómicas entre países? Una primera respuesta podría ser cuando las decisiones económicas de un socio afectan seriamente al otro país. ¿Es éste el caso de la América Latina en la actualidad?
La primera reacción pareciera ser negativa. Aun cuando la interdependencia comercial entre los países latinoamericanos y caribeños ha aumentado en los últimos años, la relación comercial sigue siendo modesta. Por otro lado, la interdependencia financiera entre grupos de países en la región es baja por cuanto son pocas las transacciones financieras intra regionales y, el pertenecer a un grupo regional, no ha creado canales fuertes de claro contagio financiero de un país a otro. La excepción a esta situación lo constituyó recientemente el Uruguay por su intensa interconexión financiera con los mercados financieros de la Argentina.
Sin embargo, la reacción cambiaría fundamentalmente si esa coordinación macroeconómica es un instrumento al servicio de mecanismos de integración regional o de una visión ambiciosa de la cooperación económica entre países que comparten historias, valores, geografía y relaciones económicas y financieras con una gran capacidad de profundización y si estamos convencidos que en momentos de crisis y turbulencias financieras esa capacidad de coordinación es necesaria y oportuna.
A partir de esa visión, nos preguntamos ¿cuál es el papel que la coordinación macroeconómica puede jugar en la actual realidad regional?
Durante la década de los países 90 América Latina y el Caribe lograron avances importantes en la estabilidad macroeconómica y en varios reformas estructurales tendientes a lograr una mejor asignación de los recursos. En algunos casos estas reformas fueron incompletas, en otros los desequilibrios macroeconómicos no fueron eliminados totalmente, pero sin duda la mejora ha sido sustancial.
A pesar de ello la región no ha sido capaz de retomar una tasa de crecimiento razonable y los últimos años muestran la reaparición en varios países de la inestabilidad macroeconómica y el estancamiento o caída de la producción. Sin duda parte del problema es el resultado de reformas incompletas o de una adecuada política económica, que en muchos casos no fue compatible con la elección de los regímenes cambiarios. Sin embargo, no puede dejar de mencionarse que el deterioro de la situación económica de la región fue también resultado de shocks externos asociados a una fuerte reducción de los flujos de capital como consecuencia de crisis cambiarias y financieras que tuvieron lugar en otras latitudes. Con las particularidades propias del gran desarrollo del mercado de capitales de los últimos años, la magnitud y las características del shock fueron similares a los que la región experimento a comienzos de la década de los ochenta. En cualquier caso, la inestabilidad de algunos países ha contagiado de una u otra manera a otros y el estancamiento y la inestabilidad de comienzos de esta década nos recuerdan períodos que la región parecía haber superado.
Inestabilidad y contagio, desde ya de menor magnitud que en la región, es lo que experimentó Europa durante los 80´ y comienzos de los 90´. La respuesta fue la profundización del proceso de integración y en particular de la coordinación macroeconómica que finalmente llevó a la adopción de una moneda única.
Si nos atenemos a esa referencia histórica de tan exitosa, podríamos concluir que la coordinación macroeconómica es conveniente para la Región en la situación actual y en su proyección de futuro.
Cinco preguntas se abren entonces al debate:
- ¿Qué tipo de coordinación?
- ¿Esa coordinación es hoy posible?
- ¿Cuáles serían los costos reales de esa coordinación para los países que la adoptaran?
- ¿Qué incentivos podrían movilizarse para activar esa coordinación?
- ¿Cómo ingresar en ese objetivo la coordinación de las políticas cambiarias?
Permítanme discurrir brevemente en las respuestas a esas preguntas.
- ¿Qué tipo de coordinación?
Discutir la conveniencia de la coordinación nos lleva a plantearnos cuál es la coordinación mas adecuada para la región. Dejando de lado por el momento la adopción de una moneda única, creemos que la coordinación debiera centrarse en dos cuestiones principales: "convergencia macroeconómica" y reformas institucionales que hagan el proceso de convergencia sostenible. La convergencia macroeconómica debiera apuntar a establecer ciertos límites al déficit fiscal, la deuda pública y la tasa de inflación. Teniendo en cuenta la vulnerabilidad de la región, el monto del déficit fiscal y de la deuda deben ser inferiores a los de Europa, y teniendo en cuenta la experiencia europea el desequilibrio fiscal a acordar debiera ser, en lugar del déficit corriente, el déficit estructural. Además, teniendo en cuenta la exposición de la región a shocks externos, establecer ciertos límites al déficit en cuenta corriente y al endeudamiento externo de corto plazo parece recomendable. Para que ese proceso de convergencia sea sostenible en el tiempo es conveniente y necesario realizar ciertas reformas, entre las que cabe mencionar la independencia del Banco Central, una nueva institucionalidad que rija la relación entre la Nación y los estados provinciales y una adecuada regulación y supervisión del sistema financiero. Estas reformas no deben verse como sustitutas sino como complementarias de las pautas de convergencia.
Un acuerdo de coordinación con estas características tendría dos objetivos. En primer lugar reducir la inestabilidad de la región y, en segundo lugar, posibilitar una profundización del proceso de integración, ya que en lugar de diferenciarse del socio en dificultades habría un incentivo para acordar con el "socio responsable". Ambos objetivos no pueden sino ser compartidos por los distintos países de la región. La estabilidad es un "bien público" y como tal no sólo es importante para el país que la obtiene sino también para la región en su conjunto. La integración comercial y financiera de las distintas sub-regiones es un proyecto compartido por los distintos países que seguramente aumenta la capacidad de crecimiento del conjunto. Por lo tanto, en la medida en que la coordinación reduzca la inestabilidad y permita profundizar el proceso de integración, a la pregunta respecto a la conveniencia de avanzar en esquemas de coordinación macroeconómica, no podemos sino responder afirmativamente.
- ¿ Esa coordinación es hoy posible?
La pregunta respecto a la posibilidad de avanzar en este proceso requiere de una respuesta más compleja. En primer lugar, es necesario que los incentivos para acordar sean suficientemente fuertes como para mantener el compromiso de los países en distintas situaciones. En Europa estos incentivos tenían que ver con la pérdida de reputación de no participar en el proceso, la fuerte interrelación comercial que hacía especialmente negativa la inestabilidad –especialmente cambiaria- del socio y la sanción económica y política de no cumplir las metas, es decir de los mercados y de los ciudadanos de cada país. Estos factores no están necesariamente presentes en la Región. Si bien la interrelación comercial ha crecido considerablemente, en ningún acuerdo subregional llega a un tercio de la existente en Europa a comienzos de los noventa, no hay costos de reputación de incumplir con lo acordado en la región y, en parte por lo anterior pero además porque los acuerdos no son suficientemente transparentes, no existe sanción por no cumplir los acuerdos.
Sin embargo, si bien es necesario aumentar más la interdependencia comercial con la eliminación de todas las medidas de protección dentro de los acuerdos de integración, la interdependencia financiera es considerable y genera los problemas de contagio que hemos visto en los últimos tiempos. Por lo tanto, la inestabilidad del socio es claramente un problema y la coordinación macroeconómica podría reducirla. Si bien la tentación de abandonar al socio en dificultades es algo que todos los países han experimentado en más de una oportunidad, la experiencia muestra que ello no necesariamente elimina el contagio, en particular cuando existen vínculos comerciales importantes. Por otro lado, los distintos acuerdos de integración de la región tienen como objetivo una profundización de la interdependencia, por lo que se debería tener en cuenta que la misma tiende a aumentar con el tiempo. Finalmente, el establecer metas en el nivel regional mejoraría la posibilidad de lograr una mayor disciplina interna en cada uno de los países, y ello es claramente un incentivo positivo para los gobiernos de la región. En este sentido debe tenerse en cuenta que las restricciones macroeconómicas resultantes de un acuerdo regional en el que los países tienen una presencia importante pueden generar reacciones más positivas que cuando las mismas son vistas como impuestas "desde afuera".
- ¿Cuáles serían los costos reales de esa coordinación?
Los beneficios de la coordinación deben compararse con los costos asociados al proceso, en particular la disminución de la autonomía de los países en la determinación de su política económica. La percepción de costos muy elevados en esta área supone, por un lado, que los países tienen un manejo importante de instrumentos de política económica y, por el otro, la idea que la coordinación requiere implica pasar a depender de reglas y criterios que reducen sensiblemente los grados de libertad de las autoridades políticas y económicas. Tal como la experiencia muestra, los márgenes de acción en términos de política económica se han reducido sensiblemente en los últimos tiempos y la característica de la coordinación que estamos proponiendo difícilmente pueda verse como eliminando los márgenes de acción de las autoridades nacionales. O alguien estaría en desacuerdo en establecer metas razonables para el desequilibrio fiscal o la tasa de inflación? O alguien puede estar en desacuerdo en establecer una institucionalidad que ayude a la estabilidad del sistema financiero (regulación y supervisión financiera) o a controlar la inflación (Banco Central independiente)?
La coordinación macroeconómica que estamos proponiendo no reduce sino que aumenta los grados de libertad de las autoridades económicas y políticas de la región. Los grados de libertad se reducen o desaparecen cuando la tasa de inflación es elevada, cuando el déficit fiscal genera una acumulación de deuda impagable, cuando los sistemas financieros son inestables, cuando el socio comercial tiene una alta inestabilidad. Solucionar estos problemas aumentará los márgenes de acción de la política económica y social en la región.
- ¿Qué incentivos podrían movilizarse para activar esa coordinación?
De cualquier manera, teniendo en cuenta que, más allá de nuestra evaluación, la experiencia nos muestra que en muchas oportunidades la percepción de las autoridades nacionales ha sido que los costos de coordinar son mayores que los beneficios, es necesario trabajar en generar incentivos que permitan apreciar los beneficios de la coordinación. En este sentido hay varias acciones posibles.
a. En primer lugar, los organismos multilaterales y en particular el BID podrían avanzar en programas que apoyen las reformas estructurales necesarias para la coordinación macroeconómica y todo otro tipo de reformas que incentive la interdependencia entre los países y por lo tanto aumente la demanda de coordinación.
b. En segundo lugar, sería conveniente un marco institucional que aumente la transparencia de los acuerdos y con ello la presión de los ciudadanos y los mercados sobre los gobiernos. Para esto último no se requiere una superestructura, sino una figura institucional que tenga un importante peso relativo. Un ejemplo en este sentido es un cuerpo de expertos macroeconómicos que asesore y evalúe los resultados y que, muy especialmente, aumente la transparencia y credibilidad del proceso. Dado su historia y su trayectoria en la región, el CEMLA es un candidato ideal para ocuparse de este tema.
c. En tercer lugar, es necesario aumentar los contactos entre los responsables políticos de la región, porque sólo a partir del diálogo y la confianza mutua será posible lograr avances graduales pero permanentes. El CEMLA, la CEPAL y el BID podrían trabajar sobre este tema. Esta es una tarea en la que el BID tiene una cierta experiencia porque ha puesto en marcha el Diálogo Regional de Políticas en distintas áreas, lo que justamente incentiva la comunicación entre los responsables de políticas de la región.
Desde ya que nada remplaza la voluntad política de las partes. Sin ello la discusión previa es claramente una entelequia. Pero estamos convencidos que existe una genuina voluntad política en la región de profundizar la interdependencia y reducir la volatilidad y, por ello, tiene sentido avanzar en la cooperación macroeconómica.
- ¿Cómo ingresar en ese objetivo la coordinación de las políticas cambiarias?
Un comentario especial merece la coordinación de las políticas cambiarias. La teoría y la experiencia nos muestra que tipos de cambio muy inestables en los acuerdos de integración generan problemas económicos y políticos. La devaluación de la moneda del socio, en muchos casos resultado de una apreciación previa insostenible, es vista como un comportamiento oportunista y genera reacciones proteccionistas y complicaciones políticas que conspiran contra el proceso de integración. Ello fue una de las principales razones de la adopción de una moneda única en la Unión Europea. Sin embargo esta no aparece –hoy por lo menos- como una opción posible para la región, dado la diversidad de regímenes cambiarios existentes, que van desde la dolarización a la flotación, y de la ausencia de una moneda, al estilo del marco alemán, con la suficiente reputación. Por otra parte, si en algún momento es conveniente la adopción de una moneda única en alguno o en todos los acuerdos de integración de la región, ello será el resultado de muchos años de convergencia macroeconómica y de la demostración indubitable de la voluntad política de los países de apoyar el proceso. Esta realidad nos deja el problema de la inestabilidad cambiaria y como ello afecta el proceso de integración y de coordinación macroeconómica. Poco es lo que puede hacerse en este campo, salvo el convencimiento de que una cierta convergencia macroeconómica debiera ayudar a reducir la volatilidad cambiaria en la región. Desde ya que aún en ese contexto, la diferencia entre los shocks externos y la existencia de distintos regímenes cambiarios hacen pensar que va a subsistir una importante volatilidad. Queda abierta la discusión acerca de la conveniencia de que en casos en que se produzca una variación de precios relativos dentro de los acuerdos de integración que aparezca como excesiva, se pudiera establecer mecanismos automáticos de compensación, que evitaran los problemas políticos y económicos que hemos mencionado. Tema ciertamente controvertido y difícil de implementar pero que no debe excluirse de la discusión técnica.
Dos comentarios finales. En primer lugar, creo que si los países están persuadidos de avanzar en los acuerdos de integración sub-regional, los organismos multilaterales de créditos debieran apoyar o, al menos respetar, esa realidad. Por lo tanto, el diseño o las recomendaciones de políticas en el ámbito nacional debieran ser evaluadas desde el punto de vista regional.
Por último, un comentario respecto de la característica y la magnitud de los shock externos. En la medida en que los países de la región sigan sufriendo shocks como los de los últimos años, no sólo será difícil coordinar las políticas macroeconómicas, sino que además se complicará el mantenimiento de la estabilidad y el crecimiento. Por lo tanto, hay una coordinación que debe ser complementaria de la que hemos discutido, y que básicamente se refiere a la creación de mecanismos compensatorios en el ámbito internacional –y por cierto regional- que permitan hacer frente a estos shocks externos de una manera lo menos disruptiva posible desde el punto de vista del crecimiento. Pero en todo caso, este un tema ampliamente debatido y del que sin duda podremos conversar la próxima vez que nos reunamos.