Entre un pasado dominado por sus ejércitos y un futuro en el que las fuerzas armadas lleguen a ser un cuerpo profesional al servicio del país bajo un gobierno civil, América Latina recorre hoy un lento camino hacia una profunda reforma militar.
No es una preocupación que quite el sueño al ciudadano promedio, más pendiente del trabajo, la salud o la educación de sus hijos. Tampoco es un tema sexy para los políticos porque, al parecer, genera escasos votos. Para los militares, el alterar su estatus de poder y privilegios resulta muy poco atractivo. Y sin embargo, los estudiosos consideran que reformar y modernizar las fuerzas armadas es requisito fundamental en el proceso de consolidación democrática de América Latina y para enterrar definitivamente el espectro de golpes militares, dictaduras y conflictos armados internos.
Un tema tan delicado y conflictivo como el de la reforma de las instituciones militares se ha abierto paso lentamente en América Latina y el Caribe en las últimas décadas. Sin embargo, ya son muchos los países cuya cartera de Defensa está en manos de un civil. La región cuenta además con la experiencia de democracias más viejas y consolidadas, dentro y fuera del hemisferio, que tuvieron que efectuar transformaciones similares en un pasado no muy lejano. Ejemplo de la seriedad de los cambios que se están produciendo es el reciente nombramiento de una mujer al frente del Ministerio de Defensa en Chile (vea enlace a la derecha). La ministra Michelle Bachelet es socialista e hija de un general chileno muerto en la cárcel, víctima de las torturas del régimen de Pinochet.
Por evidentes razones históricas, el caso de España es particularmente relevante. Narcis Serra y Serra fue uno de los primeros civiles en ocupar el Ministerio de Defensa cuando su país salía de la larga dictadura militar franquista, fruto de una guerra civil. A Serra correspondió, durante casi nueve años, democratizar, modernizar y profesionalizar a un ejército cuya autoridad hasta entonces excedía los límites aceptables de un sistema democrático moderno. Esta operación se consideraba tan arriesgada que un político de la época la comparó a “hacer la manicura a un tigre”.
Sin embargo, el tigre resultó ser menos fiero de lo esperado. Para Serra, uno de los primeros cometidos de la reforma fue orientar las misiones de las fuerzas armadas hacia servicios de carácter pacificador o humanitario, dentro o fuera del país. En España, asegura, las misiones externas en apoyo de la ONU y de la OTAN fueron pasos decisivos dentro del ritmo de la reforma militar. Aunque, según puntualiza, en el caso español los militares tenían un horizonte de opciones muy determinado ya que su destino estaba escrito en los acuerdos firmados dentro de la Comunidad Europea y de la OTAN.
Actualmente, el ex-ministro asesora al BID en materia de reforma militar dentro de la modernización del Estado que la institución impulsa en la región. En una reciente visita al Banco, Serra habló con BIDAmérica sobre su visión del tema.
BIDAmérica: América Latina vive un proceso de democratización de sus instituciones. ¿La reforma de las fuerzas armadas forma parte de ese proceso o es un caso aparte?
Serra: La democratización de las fuerzas armadas es un proceso con varias fases, la primera de las cuales es la de transición. Todos los países de América Latina, sin excepción, provienen de dictaduras militares, algunas muy recientes. Muchos de ellos se encuentran en esta primera etapa en la que los ejércitos han dejado de intervenir en la política. Entre otros cambios, se ha reducido la conflictividad, se ha creado legislación sobre defensa nacional, con nuevas definiciones de los mandos presididos por un ministro civil de defensa, y existe una definición del sistema de inteligencia del Estado y de inteligencia militar asegurando su control civil. Es muy importante que se haya reducido la presencia militar en áreas de la administración que son de carácter civil, como la policía y fuerzas de seguridad, y en otras menos trascendentales como el transporte aéreo y marítimo.
En algunos países de la región se ha entrado en una segunda fase de consolidación democrática en la que se ha elaborado ya una política militar por parte del gobierno, se eliminaron los privilegios militares y ha evolucionado el concepto de profesión militar. Pero, con mucha frecuencia, se sigue dando la figura del ministro civil de defensa sin los medios administrativos necesarios para dirigir la política militar.
En cuanto al tema de la reforma de la justicia militar, las condiciones que ésta requiere no se cumplen en la mayoría de los países de América Latina. Se tropieza con el grave problema de la exigencia de responsabilidades por crímenes cometidos durante dictaduras y conflictos.
BIDAmérica: ¿Qué obstáculos inmediatos hay que superar para que estas reformas prosperen?
Serra: Por mi experiencia he concluido que existen dos problemas, el uno en la sociedad y el otro en los militares. Por el lado de la sociedad, hasta que una democracia está consolidada la gente no está convencida de que todo se tiene que ordenar de acuerdo con ese proceso democrático. En muchos países, cuando el estado no está cumpliendo con sus obligaciones —educación y salud por ejemplo— ¿cómo va a creer el ciudadano en la idea de que es importante que las fuerzas armadas se encajen dentro de ese proceso democrático? Normalmente no es un problema que tiene que ver sólo con las fuerzas armadas. Es fruto de la debilidad de las instituciones del Estado y de la actitud de los dirigentes y de la élite política. Como decía el pensador Balmes refiriéndose a la España del siglo XIX: “El Estado no es débil porque los militares son fuertes sino que los militares son fuertes porque el Estado es débil”.
Del lado de los militares, se ha evolucionado hacia un concepto más profesional del ejército, pero no en todos los países y de manera muy lenta. Los militares tienden a considerarse una institución con autonomía, intereses y papel propios dentro de las instituciones del Estado. Pero en las democracias estables —en Europa Occidental, por ejemplo— las fuerzas armadas son una parte de la administración del Estado, como lo son los maestros o los médicos. Esto requiere tiempo y un programa progresivo de transformación de la mentalidad militar, aceptando que son útiles cuando forman una parte de la administración del estado que se especializa en seguridad y en el uso de la fuerza del propio Estado.
BIDAmérica: El hecho de que en algunos países de la región existan antiguas guerrillas y paramilitares, y ejércitos con problemas de abusos y violación de derechos humanos sin resolver, ¿Obstaculiza el proceso de democratización, es un problema añadido?
Serra: El fin de los conflictos no es el fin de los problemas. Podríamos preguntárselo a El Salvador. Su situación actual es mucho mejor pero los problemas no se han resuelto. Los antiguos miembros de la guerrilla no tienen trabajo, hay una mayor crisis económica y una reducción en el nivel de vida. Esto lleva a un incremento de la inseguridad y de la delincuencia.
El problema de ajustar las fuerzas armadas a un sistema democrático se multiplica si ha habido un conflicto interno, como una guerra, en la que se ha visto implicado el ejército. En América Latina ha ocurrido esto con mucha frecuencia. En España, la transición de los militares a un régimen más democrático se realizó muchos años después de que terminara nuestra guerra civil, cuando las heridas ya estaban cicatrizadas. No es el caso de muchos países de América Latina.
BIDAmérica: ¿Cómo se entera el ciudadano del proceso hacia una democratización de sus ejércitos? ¿Lo percibe?
Serra: Uno de los mejores medios de mejorar esta imagen es buscar misiones sensatas en democracia y comprometidas con la gobernabilidad de nuestro mundo. En Europa, en España en concreto, las misiones que han legitimado a las fuerzas armadas han tenido que ver con apoyo a las Naciones Unidas, como el apoyo al referéndum para la independencia de Namibia, la crisis yugoslava o el desarme de la Contra. Es un elemento muy positivo que los ejércitos sean útiles en su papel exterior. Yo fui muy partidario de incrementar las misiones del ejército español con las Naciones Unidas. Lo que se puede observar es que en muchos países las fuerzas armadas están cumpliendo misiones que suponen un servicio a la sociedad, por ejemplo su intervención en catástrofes naturales. En América Latina ha habido contribuciones muy importantes. Con esto no sólo se ayuda a mantener la paz mundial, sino que se pone a los militares en contacto con sus colegas de otros países y se les acostumbra a luchar por la paz y no a combatir.
Otra vía para realizar tareas muy positivas es la cooperación regional que fomenta la confianza entre los vecinos y coordina la labor de sus ejércitos. En el Cono Sur es muy importante el ejemplo de Argentina y Chile, que estuvieron a punto de entrar en conflicto por problemas fronterizos. Hoy tienen un nivel de colaboración altísimo. Como muestra se puede citar el caso del buque de guerra más importante de Argentina que ha sido modernizado en Chile.
BIDAmérica: Háblenos del tema de los presupuestos. El ex-presidente de Costa Rica, Carlos Arias, dijo aquí en el BID que mantener en secreto los presupuestos militares era una forma de corrupción. Y trató del tema del gasto militar.
Serra: La transparencia es imprescindible. La asociación del tema de la seguridad nacional con sombras y falta de transparencia es funesta. Actualmente no existe razón alguna que impida a ningún país ser totalmente transparente sobre sus gastos militares. Es un elemento imprescindible para que los gobiernos controlen el gasto militar y tomen las decisiones. Permite también la colaboración entre el gobierno y el parlamento en materias de defensa. La tradicional asociación entre lo militar y lo secreto debe dar paso a la asociación entre la seguridad y la transparencia.
En la región no se invierte tanto en el presupuesto militar, si se mide como un porcentaje de Producto Interno Bruto de cada país. Yo no diría que el el nivel de gasto es el problema principal. También pienso que es utópico pensar que los ejércitos de América Latina pudieran desaparecer, puesto que este es un tema muy ligado al sentimiento de soberanía nacional.