- Cuando una administración tributaria y una empresa comparten información relevante a tiempo, pueden comprender mejor los riesgos, resolver antes las cuestiones complejas y evitar que se conviertan en controversias.
- Para que eso pase es necesario construir una relación de confianza entre las partes involucradas dentro de un marco robusto de cumplimiento. Esta es la propuesta de los programas de cumplimiento tributario cooperativo.
- Este enfoque busca fomentar la confianza a través de la transparencia y la comprensión mutua, para generar mayor certeza, un mejor cumplimiento y un uso más inteligente de los recursos públicos y privados.
Los programas de cumplimiento tributario cooperativo surgieron a comienzos de este siglo para enriquecer la relación tradicional entre las administraciones tributarias y los grandes contribuyentes. Entre sus antecedentes se encuentran el monitoreo horizontal de los Países Bajos y las experiencias de Australia. La OCDE impulsó el concepto de «relación mejorada» en 2008 y, en 2013, adoptó la expresión «cumplimiento cooperativo» para subrayar su propósito: asegurar que los impuestos correctos se paguen en el momento debido.
El cambio es sencillo de explicar y profundo en la práctica. Los contribuyentes participantes comunican tempranamente sus riesgos y posiciones fiscales relevantes, respaldados por un marco de control fiscal robusto. La administración aporta conocimiento especializado, evaluación basada en riesgos y respuestas oportunas. Así, ambas partes, apoyadas por un diálogo continuo y bilateral, pueden abordar los asuntos complejos cuando todavía es posible encontrar soluciones y aportar seguridad jurídica.
Este enfoque complementa la fiscalización tradicional y amplía las herramientas disponibles para gestionar el cumplimiento, una práctica que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha promovido en América Latina y el Caribe por los resultados positivos que genera.
Puede reducir la incertidumbre jurídica y las controversias, fortalecer la gestión de riesgos de las empresas, permitir que la administración concentre sus recursos de auditoría en las áreas de mayor riesgo y la generación de un clima de mayor previsibilidad para la inversión. También favorece un conocimiento más profundo de los negocios y de los cambios que acompañan la creciente complejidad de los sistemas fiscales, la digitalización y la internacionalización de la economía.
Confianza y capacidad: dos fuerzas que se refuerzan
La confianza que sustenta estos programas no es ciega o naíf; es una confianza basada en evidencia, justificada. Se apoya en estrategias sólidas de cumplimiento, con controles internos auditables, capaces de identificar y gestionar riesgos fiscales, y con una actuación consistente de la administración tributaria. La transparencia del contribuyente, junto con la imparcialidad, proporcionalidad y capacidad de respuesta de la autoridad, convierten la cooperación en una relación exigente, pero mutuamente beneficiosa.
En este contexto, el cumplimiento tributario surge de la interacción entre dos dimensiones fundamentales: la confianza de los contribuyentes en que la autoridad tributaria actúa de manera transparente, competente y justa, y la capacidad de dicha autoridad para fiscalizar y sancionar el incumplimiento.
Esta es la premisa central del marco de la «pendiente resbaladiza» (slippery slope), desarrollado por Erich Kirchler, Erik Hoelzl e Ingrid Wahl, según el cual los niveles de cumplimiento aumentan cuando se combinan la confianza en las autoridades tributarias y una capacidad efectiva para detectar y sancionar la evasión. En otras palabras, la confianza favorece el cumplimiento voluntario mientras que el poder de la autoridad sostiene el cumplimiento forzoso. Juntos, crean un entorno en el que cooperar resulta razonable y el incumplimiento conlleva consecuencias previsibles.
Los programas de cumplimiento cooperativo llevan esa complementariedad a la gestión cotidiana. Ofrecen diálogo y mayor certeza a quienes demuestran transparencia y control, mientras la administración mantiene una respuesta firme frente a la ocultación o la evasión deliberada. Ese tratamiento basado en riesgos protege a los contribuyentes cumplidores y refuerza la equidad del sistema.
Claves para convertir la confianza en resultados
La experiencia acumulada permite identificar medidas clave que ayudan a que un programa de cumplimiento cooperativo genere valor:
- Reglas transparentes. Definir y publicar los criterios de ingreso, permanencia y salida, los derechos y obligaciones de las partes y el tratamiento de la información.
- Reciprocidad verificable. Corresponder la divulgación temprana del contribuyente con respuestas oportunas, técnicamente fundamentadas y coherentes de la administración.
- Gestión basada en riesgos. Apoyar el programa en marcos de control fiscal, análisis de riesgos y tratamientos diferenciados según las conductas observadas.
- Integridad y seguridad. Proteger la confidencialidad, asegurar el uso debido de la información, prevenir conflictos de interés y documentar las decisiones.
- Transparencia y diálogo: Implementar foros de diálogo con los contribuyentes que, además de la oportunidad de participación en el diseño del programa, promueven mayor fluidez en los canales de comunicación y facilitan el avance del modelo.
- Resultados medibles. Evaluar la oportunidad de las respuestas, la prevención de controversias, la calidad de la gestión de riesgos, los costos de cumplimiento y la evolución del comportamiento tributario.
De una iniciativa a una práctica institucional
La implementación moviliza las capacidades de toda la organización. Requiere equipos especializados y multidisciplinarios, conocimiento del negocio, coordinación interna, liderazgo sostenido y respuestas imparciales, proporcionales y rápidas. En las empresas, supone integrar el riesgo tributario en el gobierno corporativo y convertir la transparencia en una práctica cotidiana.
El modelo funciona mejor en segmentos con operaciones complejas y sistemas de gobierno corporativo desarrollados. Forma parte de una estrategia integral que combina asistencia, simplificación, controles automatizados y fiscalización según el nivel de riesgo.
Además, las prácticas desarrolladas en el programa, como la comunicación clara de los criterios aplicables, la escucha activa y la respuesta oportuna a las consultas, pueden inspirar mejoras en la relación con otros segmentos de contribuyentes.
En los últimos años, la División Fiscal del BID ha apoyado a las administraciones tributarias de la región en la adaptación de estas experiencias a sus respectivos contextos. El potencial es significativo: más información en el momento oportuno, decisiones más rápidas, mayor certeza y controles mejor focalizados.
Cuando esa arquitectura funciona, la confianza deja de ser un valor abstracto y se convierte en una capacidad de gestión que puede diseñarse, medirse y fortalecerse. Esto es especialmente relevante en una región donde solo el 31% de la población tiene confianza en los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe (ALC), a pesar de las mejoras observadas en los últimos años, según datos de Latinobarómetro 2024.
La importancia de este desafío va más allá de la legitimidad institucional. La baja confianza está asociada con un menor nivel de recaudación como proporción del PIB. Según una publicación del BID, la recaudación tributaria como proporción del PIB fue del 21,85% en ALC en promedio para el período 2010-2018, frente al 34,62% en los países de la OCDE.
En este contexto, los programas de cumplimiento tributario cooperativo abren una oportunidad para América Latina y el Caribe: transformar la confianza en un activo institucional capaz de mejorar el cumplimiento, fortalecer la recaudación y contribuir a la construcción de Estados más eficaces y legítimos.
Lee nuestro manual sobre cumplimiento tributario cooperativo: