- A pesar de que las reglas fiscales han evolucionado significativamente en años recientes, el desafío de conciliar mejor los objetivos de sostenibilidad fiscal y flexibilidad ante choques permanece vigente.
- Para atender este desafío, repensar y optimizar el diseño de los marcos de responsabilidad fiscal basados en reglas resulta fundamental.
- El establecimiento de un ancla de deuda prudente, la definición de una senda de convergencia hacia el ancla, y la introducción de mecanismos de corrección ante desvíos temporales de la senda, son elementos clave para mejorar la efectividad de las reglas fiscales en la región.
Las reglas fiscales han evolucionado significativamente en las últimas tres décadas. Desde las reglas de “déficit cero” en los años noventa, pasando por los balances fiscales “estructurales” de los 2000, hasta los marcos más sofisticados que conocemos hoy, cada etapa ha dejado lecciones sobre cómo conciliar mejor los objetivos de sostenibilidad fiscal y flexibilidad para responder a shocks dentro de un mismo marco fiscal.
En años recientes, este desafío se ha visto exacerbado por la pandemia de COVID‑19, ya que en muchos países aumentaron los niveles de endeudamiento como respuesta a la emergencia sanitaria, al mismo tiempo que se establecieron excepciones al cumplimiento de las reglas fiscales. En este contexto, ¿qué características debe tener la “próxima generación” de reglas fiscales?
Un trabajo reciente (en inglés) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señala los elementos fundamentales para diseñar e implementar nuevas reglas fiscales orientadas a cumplir dos objetivos: la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo, y la flexibilidad para gestionar la política fiscal en el corto plazo.
En los años 90, varios países adoptaron reglas numéricas simples para contener los déficits fiscales y limitar el crecimiento de la deuda. Estas reglas de “primera generación” estaban principalmente enfocadas en atender el sesgo deficitario de la política fiscal, y dado que en general no contemplaron mecanismos para enfrentar shocks imprevistos, en la práctica resultaron procíclicas, como, por ejemplo, exigiendo ajustes fiscales durante recesiones para mantener el déficit o la deuda dentro de los límites numéricos.
Empezando en los años 2000, pero sobre todo tras la crisis financiera global, emergió una “segunda generación” de reglas fiscales, caracterizada por contar con mayor capacidad de respuesta ante shocks, al, por ejemplo, definir con más precisión el tipo de eventos exógenos que podrían motivar una salida de las metas numéricas (cláusulas de escape). Si bien las reglas adquirieron mayor flexibilidad, la ausencia de mecanismos claros de retorno a dichas metas una vez pasadas las crisis provocaron que los balances fiscales no mejoraran lo suficiente para revertir los aumentos de deuda observados. Como resultado, las reglas se hicieron menos efectivas para restablecer la sostenibilidad fiscal, a la vez que también se fueron complejizando en su diseño.
Para enfrentar el shock del COVID-19, los gobiernos con reglas fiscales o bien invocaron pronto cláusulas de escape, o directamente suspendieron las mismas, con el objetivo de dar una respuesta rápida de política fiscal a la crisis. El periodo postpandemia trae aparejada una nueva oportunidad para repensar las reglas fiscales en un contexto de elevado endeudamiento y mayores presiones de gasto público.
El nuevo marco propuesto construye sobre las lecciones aprendidas con la implementación de reglas fiscales en los últimos años y es parte de un consenso emergente sobre la necesidad de avanzar reformas profundas a los marcos de responsabilidad fiscal. Los elementos centrales incluyen:
- La elección de un ancla de deuda de mediano plazo para el ratio de la deuda y el PIB y la definición de una senda de convergencia hacia dicha ancla;
- La preparación de marcos fiscales de mediano plazo (MFMP) y metas de balance fiscal anuales consistentes con la senda de deuda elegida;
- Mecanismos de corrección de desvíos orientados a retornar la senda de convergencia y cláusulas de escape adecuadamente formuladas para acomodar el impacto fiscal de shocks exógenos e imprevisibles de gran magnitud;
- Instituciones fiscales independientes, con responsabilidad para emitir opiniones formales sobre el MFMP, entre otras funciones.
Nótese que el objetivo de sostenibilidad fiscal se refleja en la adopción de un ancla prudente para la deuda pública en el mediano plazo, junto con la definición de una senda de convergencia hacia dicha meta. A su vez, el objetivo de flexibilidad se incorpora, entre otros elementos, con la introducción de mecanismos que permiten acomodar inicialmente los desvíos temporales respecto de la senda que pueden ocurrir ante shocks imprevistos, y que son posteriormente corregidos en un horizonte de corto plazo.
Un número creciente de países en América Latina y el Caribe cuenta con algún tipo de regla fiscal en funcionamiento. Sin embargo, la evidencia muestra que el cumplimiento con las reglas ha sido heterogéneo, y su funcionamiento actual enfrenta limitaciones para garantizar los objetivos de sostenibilidad y flexibilidad al mismo tiempo.
Para lograr conciliar mejor estos objetivos, resulta imperante revisar los marcos de responsabilidad fiscal vigentes a la luz del nuevo marco propuesto. Con la incorporación de anclas de deuda, mecanismos de corrección, y supervisión independiente, la región podrá colocarse a la vanguardia de la nueva generación de reglas fiscales que contribuyan afortalecer la credibilidad fiscal y resguardar la estabilidad macroeconómica.