• Los convenios para evitar la doble imposición son un instrumento clave para brindar certidumbre tributaria a las inversiones transfronterizas, fortaleciendo el clima de negocios y la integración regional.
• A pesar de su valor estratégico, la adopción de estos convenios sigue siendo limitada en América Latina y el Caribe. Esto se debe, en parte, a la percepción de que estos acuerdos reducen los ingresos fiscales, así como a la necesidad de contar con cierto nivel de capacidad institucional para gestionar su complejidad.
• La clave del éxito radica en ajustar el enfoque, asegurar un diseño adecuado y fortalecer las capacidades del equipo negociador para defender eficazmente los intereses nacionales, esfuerzos que cuentan con el apoyo del BID.
Creados hace más de un siglo en Europa, los convenios para evitar la doble imposición representan hoy una pieza fundamental de la red global de la fiscalidad internacional, pues definen cómo se reparte la potestad tributaria sobre las inversiones transfronterizas, ofreciendo seguridad jurídica a los inversores y un vehículo para resolver controversias.
Actualmente existen más de 3.500 convenios en todo el mundo. Sin embargo, a pesar de su larga trayectoria y de su valor estratégico para fortalecer el clima de negocios y la integración regional, su adopción sigue siendo limitada en América Latina y el Caribe (ALC). En promedio, la región se sitúa muy por debajo de los niveles observados en los países de la OCDE, donde es común contar con entre 75 y 95 convenios vigentes. ¿Qué se necesita hacer para cambiar esta realidad?
El primer paso es reconocer que estos instrumentos son una herramienta clave para el desarrollo económico. El segundo está en tener claridad sobre el tipo de cláusulas que convienen a cada país y en la capacidad del equipo negociador para defender los intereses nacionales. Esto es fundamental porque estos tipos de convenios son instrumentos complejos. Al firmarlos, un país acepta limitar en parte su potestad de gravar ciertas inversiones, similar a ofrecer un incentivo fiscal, para atraer capital y dar mayor previsibilidad al inversionista. Además, pueden ser difíciles de administrar y, en negociaciones entre países con distinto nivel de desarrollo, existe el riesgo de que se consoliden desequilibrios.
A continuación, discutiremos la importancia de estos convenios, su adopción en la región y las oportunidades de acción que el BID puede apoyar.
La racionalidad económica: ¿por qué conviene firmar un convenio para evitar la doble imposición?
Salvo excepciones, los países de la región no han percibido el potencial de estos convenios como instrumentos de política económica e integración regional. Los pocos acuerdos firmados en la región son con socios extrarregionales, y generalmente a iniciativa de ellos. Predomina un cierto escepticismo: se los percibe como instrumentos que ceden derechos de tributación y reducen los ingresos. Sin embargo, esta visión pasa por alto un cuerpo de evidencia creciente que demuestra que los beneficios de los convenios compensan con creces los costos percibidos.
El mito de la “pérdida” de recaudación. A menudo se cree que los convenios para evitar la doble imposición hacen que los países que reciben inversiones extranjeras pierdan ingresos fiscales. Sin embargo, esa “pérdida” no siempre es real: la cesión de derechos de tributación no equivale a una transferencia de ingresos fiscales, como señala el Oxford University Centre for Business Taxation.
En la práctica existen muchos mecanismos, como créditos fiscales, exenciones y mecanismos de diferimiento, que limitan la recaudación adicional en el país de residencia del inversionista. Por ello, la recaudación potencial en el país de la fuente (aquel que recibe la inversión y genera las utilidades) rara vez se traduce en una verdadera ganancia tributaria. Por eso, resulta más lógico concebir estos convenios como incentivos económicos que como acuerdos para dividir un pastel de recaudación. La implicación para los países latinoamericanos es clara: la "pérdida" potencial es, en buena medida, un espejismo contable que no refleja la dinámica económica real.
Mayor inversión extranjera, crecimiento, innovación y recaudación
La evidencia empírica muestra que los convenios impulsan la inversión extranjera directa, el comercio, el empleo y la transferencia tecnológica, ampliando con el tiempo la base imponible.
Estudios de la London School of Economics (LSE) y WU Vienna University of Economics and Business encuentran que los convenios para evitar la doble imposición están asociados con una reducción del costo fiscal de la inversión transfronteriza y un aumento de la IED. El FMI, por su parte, recuerda que la doble imposición desalienta la inversión, mientras que la red global de convenios ha contribuido a crear un entorno más predecible. En la misma línea, la UNCTAD subraya que estos convenios son pilares de la coordinación fiscal internacional y facilitan las actividades empresariales, el comercio y la inversión.
Para América Latina y el Caribe, el mensaje es claro: los convenios para evitar la doble imposición facilitan la inversión, y esta genera empleo, transferencia de conocimiento y desarrollo productivo, ampliando una base tributaria que puede compensar con creces los ingresos inicialmente “cedidos”.
La certidumbre como activo fiscal
Los inversores no solo buscan tasas bajas, sino también reglas predecibles. Según el Foro Económico Mundial, el 68% de los inversores globales prioriza la certidumbre tributaria por encima de las bajas tasas impositivas al elegir destinos de inversión. El G20 ha documentado que los regímenes fiscales predecibles se correlacionan con incrementos de hasta un 20% en la IED hacia las economías en desarrollo.
Los convenios son, por excelencia, el instrumento que proporciona esa certidumbre: garantizan al inversor que las reglas de tributación transfronteriza no cambiarán unilateralmente durante la vigencia del tratado, que existen mecanismos de resolución de disputas (procedimiento amistoso) y que no habrá discriminación por razón de origen.
La vida media de un convenio para evitar la dobles imposición a nivel mundial es de aproximadamente 15 años (Pickering, 2013), una estabilidad que pocas leyes nacionales pueden igualar. En un mundo donde la incertidumbre es el mayor desincentivo a la inversión, estos convenios funcionan como un ancla de confianza.
Finalmente, la amplitud de la red de tratados de un país sirve como indicador de su sofisticación en materia de fiscalidad internacional y, más ampliamente, de la calidad de su entorno institucional, punto que discutiremos a continuación.
¿Dónde está América Latina y el Caribe?
Según la Base de Tratados Tributarios del CIAT, el panorama en ALC es heterogéneo y, en términos comparativos, rezagado. Podemos agrupar a los países de la región en cuatro categorías según la densidad de su red de convenios, la mayoría con socios europeos, asiáticos o norteamericanos.
- Menos de 15 convenios vigentes: la mayoría de los países centroamericanos y caribeños, así como algunas economías sudamericanas, se encuentran en este rango. Con redes tan limitadas, la cobertura de sus principales socios comerciales e inversionistas resulta inevitablemente incompleta.
• Entre 15 y 30 convenios: varios países de tamaño mediano en la región han avanzado, pero su red sigue siendo modesta frente a sus ambiciones de inserción internacional.
• Entre 30 y 60 convenios: un grupo más reducido de las economías abiertas de la región tiene redes que empiezan a ser funcionales, pero aún están lejos de los estándares de la OCDE.
• Más de 60 convenios: prácticamente ningún país de ALC alcanza este umbral, que constituye el piso de entrada para las economías avanzadas de la OCDE.
Compárese con datos globales: el Reino Unido tiene 130 convenios vigentes, Francia 125, Emiratos Árabes Unidos 115, China 110, Suiza y Singapur alrededor de 90-100 cada uno. Los centros financieros internacionales han construido deliberadamente redes amplias como parte de una estrategia de Estado para posicionarse como hubs de inversión global. Singapur, por ejemplo, cuenta con una diversidad de socios que van desde Albania hasta Vietnam.
Tres acciones para apalancar los convenios como un instrumento estratégico de política
Primero, ser conscientes de su utilidad como instrumento de política para aumentar la inversión y la integración regional. ¿Está la ampliación de la red de convenios para evitar la doble exposición en el radar de los ministerios de finanzas y de comercio? Al respecto, resulta muy interesante comparar el mapa de tratados comerciales con el de tratados fiscales. Si no coincide, la política comercial exterior será menos potente.
Segundo, un modelo nacional de negociación. Antes de sentarse a la mesa, cada país necesita responder preguntas fundamentales: ¿Las características de mi economía — exportador de materias primas, receptor neto de inversión, economía de servicios — recomiendan una preferencia concreta por el modelo de la ONU, el de la OCDE o un híbrido? ¿Cuáles son mis líneas rojas en materia de retenciones sobre dividendos, intereses y regalías? ¿Qué nivel de tributación en la fuente necesito preservar? Sin esta brújula, los negociadores llegan a la mesa sin un mandato claro, y el resultado tiende a favorecer a la contraparte mejor preparada.
Tercero, un equipo negociador con experiencia. La negociación de un convenio es un ejercicio altamente técnico que requiere conocimientos profundos de fiscalidad internacional, habilidades estratégicas y experiencia práctica. Los países con negociadores experimentados obtienen mejores resultados. Y la experiencia se construye con formación y práctica.
El apoyo estratégico del BID
Desde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) consideramos los convenios para evitar la doble imposición como una herramienta estratégica para ayudar a los países de la región integrarse mejor para desarrollar sus economías y fortalecer el clima de negocios.
Por ello, apoyamos el análisis a nivel de país, identificando brechas y oportunidades. Asimismo, podemos ayudarles a definir su política, incluyendo la elaboración de modelos nacionales de convenio adaptados a las características económicas de cada país, a partir de la selección de cláusulas entre los dos modelos existentes (OCDE y Naciones Unidas).
Finalmente, tenemos en marcha un programa de capacitación de equipos negociadores en asociación con el Instituto de Estudios Fiscales de España, con participación de la OCDE y la ONU.
Para conocer más sobre el apoyo que ofrece el BID, lee nuestra publicación: Manual del BID sobre Negociación, Interpretación y Aplicación de Convenios para la Eliminación de la Doble Imposición.