● La reforma tributaria brasileña va más allá de la digitalización de procesos: concibió un IVA nativamente digital, integrando la tecnología en la determinación del impuesto, la recaudación y el reconocimiento de créditos tributarios desde el diseño del sistema.
● El nuevo modelo se apoya en cuatro pilares digitales: documentos fiscales electrónicos, determinación asistida, integración con la infraestructura financiera y vinculación entre la recaudación y los créditos. Con esto se busca reducir los costos de cumplimiento, ampliar la trazabilidad y fortalecer la recaudación.
● Este enfoque ofrece lecciones valiosas para América Latina y el Caribe al mostrar que las reformas tributarias nativamente digitales dependen de la convergencia entre tecnología, legislación, gobernanza y cooperación institucional.
Históricamente, las reformas tributarias y la modernización de las administraciones tributarias han seguido caminos paralelos: las primeras redefinen las reglas tributarias y las segundas adaptan procesos, capacidades y tecnologías para implementarlas. La reciente experiencia brasileña con la reforma de la tributación sobre el consumo rompe parcialmente con esta lógica, al diseñar un impuesto cuya administración fue concebida desde el inicio para operar en un entorno digital.
En el marco de la reforma aprobada en 2023, Brasil está implementando una nueva arquitectura para el impuesto al valor agregado (IVA) en la que la tecnología forma parte de su propio diseño operativo. Más que simplificar un sistema históricamente complejo, la reforma incorporó mecanismos digitales a la determinación del impuesto, la recaudación y el reconocimiento de créditos tributarios, con el objetivo de simplificar el cumplimiento y aumentar la eficiencia administrativa.
En este modelo, la tecnología deja de cumplir una función exclusivamente instrumental de declaración y fiscalización para convertirse en un componente esencial de la gestión del tributo. La experiencia brasileña ofrece lecciones valiosas para otros países de América Latina y el Caribe, donde los impuestos al consumo desempeñan un papel central en la recaudación, representando casi la mitad de la recaudación total. A continuación, presentamos algunas de las principales lecciones.
Promover un enfoque moderno y simplificado
La reforma brasileña sustituye cinco tributos por un modelo de IVA dual, compuesto por la Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS), de competencia federal, y por el Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), administrado de forma compartida por los estados, el Distrito Federal y los municipios.
El enfoque adoptado en la reforma está alineado con el paradigma de la Administración Tributaria 3.0, desarrollado por la OCDE. En este modelo, el cumplimiento tributario pasa a incorporarse directamente a los sistemas utilizados por empresas, consumidores, instituciones financieras y gobiernos, reduciendo la dependencia de controles posteriores. Con el apoyo de la tecnología, el cumplimiento se garantiza a lo largo de toda la cadena de transacciones y no solo al final del proceso.
En el caso del IVA, además de la innovación del modelo dual, la reforma brasileña incorporó la tecnología desde su diseño para viabilizar el cobro automatizado de los dos impuestos y apoyar el funcionamiento de un programa de cashback (devolución parcial del impuesto) para familias de bajos ingresos, reduciendo el impacto regresivo del impuesto (lea nuestra publicación sobre Tres innovaciones en la reforma del impuesto al valor agregado en Brasil para más detalles).
Construir los cimientos digitales
Brasil reúne condiciones particularmente favorables para implementar este modelo, pues, a lo largo de las últimas décadas, construyó una amplia infraestructura de documentos fiscales electrónicos y consolidó mecanismos de intercambio y procesamiento masivo de datos entre administraciones tributarias. La reforma buscó articular estos activos en una arquitectura única, creando la infraestructura necesaria para el funcionamiento digital del nuevo impuesto.
Los principales cimientos digitales de la reforma brasileña son:
- Documentos fiscales electrónicos: La información proveniente de estos documentos alimentará todas las etapas del ciclo tributario, incluyendo la determinación, el pago y el control de los créditos tributarios, reduciendo la necesidad de reproducir la misma información en diferentes obligaciones accesorias y mejorando su consistencia a lo largo de todo el proceso.
- Determinación asistida y automatización: Con base en documentos fiscales y otras fuentes de datos, las administraciones tributarias podrán proporcionar a los contribuyentes una determinación preliminar de débitos y créditos, reduciendo la dependencia de declaraciones posteriores. La automatización tiende a disminuir errores, costos de cumplimiento y divergencias, al tiempo que fortalece una actuación más preventiva, con mayor orientación y corrección antes de que surjan litigios.
- Integración con la infraestructura financiera: La emisión de la factura, el pago de la operación y la recaudación del tributo forman parte de un mismo flujo digital. La reforma aproxima el momento de la recaudación al de la transacción económica, reduciendo el desfase entre la venta, el pago y la recaudación del impuesto. Esto reduce los riesgos de incumplimiento y fortalece la seguridad de la recaudación.
- Vinculación entre la recaudación y el reconocimiento de los créditos: Las informaciones generadas en cada etapa alimentan y validan las demás, permitiendo que la documentación fiscal, la determinación, el pago y el reconocimiento de créditos funcionen como partes de un mismo sistema. Así, el sistema podrá verificar si el tributo asociado a una determinada adquisición fue efectivamente recaudado o extinguido mediante una de las modalidades previstas antes del reconocimiento del crédito correspondiente. El objetivo es reducir el aprovechamiento de créditos sin un pago equivalente, preservando la protección del adquirente de buena fe ante fallas o incumplimientos de terceros.
Este nivel de digitalización e interoperabilidad permite incorporar parte del cumplimiento tributario al propio flujo de las operaciones económicas. Como resultado, el sistema reduce la dependencia de declaraciones posteriores, amplía la trazabilidad de las transacciones y previene irregularidades antes de que se conviertan en incumplimientos o litigios.
Asegurar la cooperación entre los diferentes niveles de gobierno
La concepción de un IVA estructurado para operar digitalmente no surgió en un contexto de transformación institucional aislada. Fue construida a partir de décadas de evolución de la administración tributaria brasileña y responde directamente a los desafíos de uno de los sistemas de tributación sobre el consumo más complejos del mundo.
Antes de la reforma, la tributación sobre el consumo estaba marcada por la fragmentación federativa, la superposición de competencias entre diferentes niveles de gobierno, la multiplicidad de regímenes tributarios, las restricciones al aprovechamiento de créditos y un elevado grado de litigiosidad. En otras palabras, el sistema generaba insatisfacción tanto para el sector público como para las empresas: los gobiernos recaudaban menos de lo ideal, mientras que los costos de cumplimiento eran elevados.
En este contexto, el país construyó una de las infraestructuras digitales de administración tributaria más avanzadas de la región. Este desarrollo, que contó con el apoyo del BID a través del Programa PROFISCO, fue crucial para fortalecer, a lo largo de los últimos 25 años, un sistema de coordinación institucional entre el gobierno federal y los entes subnacionales.
Esta capacidad de coordinación fue decisiva para viabilizar la reforma. Aunque no era suficiente, por sí sola, para superar la fragmentación normativa, demostró la capacidad del país para operar sistemas fiscales de gran escala, procesar volúmenes masivos de datos y coordinar soluciones tecnológicas entre diferentes niveles de gobierno.
La reforma brasileña aprovechó, por lo tanto, las experiencias de cooperación federativa y la infraestructura digital ya consolidada para reorganizar la tributación sobre el consumo en torno a una base normativa más uniforme y reglas armonizadas.
Hacer de la tecnología parte de la gobernanza
Si la infraestructura digital es esencial para el funcionamiento del nuevo IVA, la estructura federativa brasileña hace que la gobernanza de esta infraestructura sea igualmente importante. En un IVA basado en el principio de destino, la identificación del lugar de consumo, el reconocimiento de los créditos y la distribución de la recaudación dependen de información consistente, compartida y disponible oportunamente. La operacionalización de este modelo exige que diferentes administraciones tributarias actúen de forma coordinada, con base en una misma estructura normativa, estándares comunes de información y mecanismos permanentes de cooperación.
En este contexto, la tecnología no solo apoya la coordinación entre la Unión, los estados, el Distrito Federal y los municipios: pasa a hacerla posible. Al permitir el intercambio de información, el procesamiento integrado de las operaciones y la aplicación coordinada de reglas armonizadas, la infraestructura digital se convierte en parte de la propia gobernanza del impuesto.
Este esquema permite que diferentes niveles de gobierno operen un mismo sistema tributario de forma coordinada, apoyados por reglas, información y procesos comunes.
Un ejemplo para América Latina y el Caribe
La principal contribución de la reforma brasileña al debate internacional es mostrar que la transformación digital de la tributación sobre el consumo puede incorporarse al diseño de los sistemas tributarios y no únicamente a los procedimientos de su administración.
Aunque la reforma brasileña todavía se encuentra en fase de implementación, ya demuestra que su efectividad depende de la convergencia entre legislación, diseño institucional, procesos administrativos, infraestructura financiera, gobernanza y capacidad operativa de las administraciones tributarias. Tecnologías sofisticadas, por sí solas, no compensan reglas inconsistentes, datos de baja calidad o la ausencia de coordinación entre las instituciones responsables de la administración del impuesto.
Por último, es importante considerar que los instrumentos adoptados por Brasil no constituyen un modelo único ni automáticamente replicable. Los países deben tener en cuenta su organización federativa, el grado de madurez digital de las administraciones tributarias, la infraestructura de pagos y sus capacidades institucionales. Así, la experiencia brasileña debe entenderse menos como un modelo listo para ser aplicado y más como una referencia de principios, directrices y posibilidades para el diseño de sistemas tributarios preparados para operar en la economía digital.
En este contexto, el BID desempeña un papel estratégico al apoyar a los países mediante financiamiento, asistencia técnica, producción de conocimiento e intercambio de experiencias. Además de fortalecer las capacidades institucionales, este apoyo contribuye a que las reformas tributarias aprovechen el potencial de la transformación digital no solo para ampliar el control y la recaudación, sino también para construir sistemas y administraciones tributarias más eficientes. Estos avances pueden favorecer la mejora del entorno empresarial, reducir los costos de cumplimiento y aumentar la productividad: pilares esenciales para impulsar el crecimiento sostenible que nuestra región tanto necesita.