- El envejecimiento de la población, la emigración y la exposición a choques económicos y climáticos están ejerciendo una presión creciente sobre los sistemas de seguridad social del Caribe.
- Varios sistemas corren el riesgo de agotar sus reservas en las próximas décadas, mientras persisten altos costos administrativos y una limitada diversificación de las inversiones.
- Fortalecer el cumplimiento, las reglas de financiamiento, la supervisión y la transparencia es esencial para proteger a las generaciones actuales y futuras.
Los sistemas de seguridad social del Caribe se construyeron sobre la base de una promesa sencilla: las personas aportan durante sus años de trabajo y reciben protección durante la vejez, en caso de discapacidad o tras la muerte del principal sostén económico de la familia. Esa promesa sigue siendo fundamental. Sin embargo, las condiciones económicas y demográficas que alguna vez sustentaron estos sistemas han cambiado profundamente, y las respuestas tradicionales de política pública podrían ya no ser suficientes.
En una publicación reciente del BID, Long-Term Social Insurance in the Caribbean: Beyond Parametric Reforms, examinamos el conjunto de desafíos que enfrentan estos sistemas y proponemos una agenda integral que va más allá de los cambios en los parámetros centrales de los sistemas de pensiones, como el aumento de las tasas de contribución o de la edad de jubilación y la modificación de las fórmulas para calcular las prestaciones. La agenda también incluye propuestas para fortalecer la gobernanza, la administración y la gestión de las inversiones, reconociendo que la sostenibilidad a largo plazo depende tanto del diseño de las políticas como del desempeño institucional.
Los sistemas de pensiones del Caribe enfrentan una combinación de presiones que pocas regiones deben afrontar simultáneamente. El envejecimiento de la población está reduciendo la proporción de contribuyentes activos respecto de las personas jubiladas. Las altas tasas de emigración disminuyen aún más la fuerza laboral que realiza aportes. Además, la dependencia económica del turismo y la agricultura expone los ingresos por contribuciones a perturbaciones externas y desastres relacionados con el clima. Por último, debido al tamaño reducido de la población, los costos administrativos se distribuyen entre relativamente pocos contribuyentes, lo que encarece el funcionamiento de los sistemas y dificulta su modernización.
Estas presiones son importantes porque muchos sistemas ya presentan un desequilibrio estructural: los ingresos por contribuciones son insuficientes para sostener a largo plazo las prestaciones prometidas. Como consecuencia, varios sistemas dependen cada vez más de las reservas acumuladas para cumplir con sus obligaciones, lo que los encamina hacia su eventual agotamiento. Según las proyecciones actuales, se espera que los sistemas nacionales de seguridad social de Las Bahamas, Trinidad y Tobago y Belice agoten sus reservas en 2028, 2034 y 2042, respectivamente. Se proyecta que varios otros sistemas del Caribe seguirán el mismo camino antes de mediados de siglo.
Los gobiernos de la región no han permanecido pasivos. Varios países han modificado algunos parámetros mediante el aumento de las tasas de contribución y la edad de jubilación o cambios en la forma de calcular las prestaciones. Sin embargo, aunque estas reformas son necesarias, tienen un alcance limitado. Su eficacia depende de algo que las reformas paramétricas por sí solas no pueden garantizar: la capacidad para implementarlas y hacerlas cumplir de manera efectiva.
Una tasa de contribución más alta aporta poco si el sistema no puede recaudar lo adeudado. Una vida laboral más extensa solo incrementa modestamente las reservas si los registros son demasiado incompletos como para acreditar los años adicionales. Una fórmula más conservadora para calcular las prestaciones pierde legitimidad si las personas jubiladas no pueden verificar cómo se calcularon sus pensiones.
Por esta razón, las agendas de reforma deben ir más allá de las medidas paramétricas y abordar la forma en que los sistemas de seguridad social funcionan en la práctica. Fortalecer la implementación, la administración, la gobernanza y la gestión de las inversiones es esencial tanto para mejorar el desempeño de los sistemas como para generar la credibilidad necesaria para sostener las reformas a lo largo del tiempo.
Es poco probable que los trabajadores apoyen contribuciones más altas o edades de jubilación más avanzadas si perciben que las instituciones son ineficientes, poco transparentes o están mal administradas. Al mejorar la prestación de servicios, la transparencia y la gestión responsable de los recursos, los gobiernos pueden reforzar la confianza pública y generar las condiciones necesarias para que reformas más amplias tengan éxito.
La publicación propone una agenda de reforma más amplia que trasciende los parámetros de los sistemas de pensiones. Las recomendaciones se basan en un diagnóstico elaborado a partir de revisiones actuariales, estados financieros y un cuestionario aplicado a ocho instituciones de seguridad social del Caribe.
El análisis examina toda la cadena operativa, desde la inscripción y la recaudación de contribuciones hasta la inversión y el pago de prestaciones, e identifica importantes oportunidades de mejora en dos áreas que se complementan a lo largo del tiempo.
El primer hallazgo se refiere a la eficiencia administrativa. Los gastos administrativos varían considerablemente entre las instituciones de seguridad social del Caribe. En Jamaica, representan alrededor del 5% de los ingresos por contribuciones; en Belice y San Vicente y las Granadinas superan el 15%; y en Las Bahamas alcanzan casi el 21%. En comparación, los sistemas de pensiones bien administrados de economías más grandes suelen operar con una pequeña fracción de estas proporciones. Cada dólar destinado a la administración es un dólar que no llega a las personas jubiladas ni genera rendimientos dentro del fondo. A lo largo de 20 o 30 años, estas diferencias pueden acumularse hasta representar una proporción significativa de las reservas totales.
El segundo hallazgo se relaciona con la inversión de las reservas. La mayoría de los sistemas mantiene sus reservas principalmente en bonos del gobierno nacional y depósitos bancarios. Esto refleja las limitaciones de los mercados de capitales del Caribe, pero también significa que las reservas de los sistemas de pensiones están expuestas a los mismos riesgos fiscales que el resto del balance del sector público. La solución no consiste en trasladar las reservas al exterior en busca de mayores rendimientos. Consiste en gestionarlas en función de las obligaciones que el sistema deberá pagar, con objetivos claros, límites de riesgo definidos e informes públicos periódicos que permitan evaluar los rendimientos de las reservas en relación con las futuras obligaciones previsionales.
A partir de este diagnóstico, el informe presenta recomendaciones que reflejan las diversas realidades del Caribe. No hay dos países que vayan a seguir el mismo camino. Los niveles de reservas, la capacidad institucional, las restricciones legales y las condiciones políticas varían entre países. Sin embargo, la secuencia es común a todos: primero deben fortalecerse las operaciones básicas del sistema y, una vez que su estructura central pueda sostenerlos, introducir instrumentos regionales o estructurales más complejos. El informe organiza esta secuencia en torno a cuatro prioridades:
Administración y cumplimiento. Modernizar los registros digitales, depurar los registros históricos, automatizar la acreditación de las contribuciones y focalizar los esfuerzos de cumplimiento en los casos de mayor riesgo. Cuando sea posible, los registros de la seguridad social deberían vincularse con los sistemas nacionales de identificación y tributación, de manera que cada trabajador sea identificado de forma consistente en los distintos registros. Incorporar a los trabajadores independientes e informales a la cobertura requiere contar con los mecanismos básicos para su inclusión: procesos sencillos de inscripción, canales de pago accesibles y procedimientos adaptados a los ingresos irregulares.
Financiamiento y reservas bajo reglas transparentes. Cada sistema debería adoptar una política pública de financiamiento que supervise el desempeño de las reservas en relación con las obligaciones previsionales esperadas, con umbrales de alerta claros y respuestas predefinidas cuando se sobrepasen esos umbrales. Las revisiones actuariales periódicas, la publicación de los supuestos utilizados y un conjunto reducido de indicadores de solvencia pueden ayudar a que las reformas dejen de responder únicamente a situaciones de crisis y pasen a formar parte de un proceso de ajuste gradual y planificado.
Gestión de las inversiones en función de las obligaciones previsionales. Las reservas deben gestionarse activamente en función de las obligaciones de largo plazo que están destinadas a financiar. Objetivos y límites de riesgo claros, junto con informes públicos transparentes sobre los rendimientos, permiten que los contribuyentes y los gobiernos evalúen si las inversiones están teniendo el desempeño esperado.
Gobernanza, supervisión y divulgación de información. Los directorios y equipos ejecutivos necesitan responsabilidades claramente definidas, autoridades calificadas, una función de supervisión independiente y mecanismos periódicos de rendición pública de cuentas. Un tablero sencillo que incluya información sobre las reservas, los ingresos por contribuciones, los gastos en prestaciones y el desempeño de las inversiones permitiría que los contribuyentes, los organismos supervisores y los gobiernos detecten los problemas antes de que se agraven. Los organismos supervisores regionales también pueden compartir herramientas y estándares, especialmente en países cuyos equipos técnicos son demasiado pequeños para desarrollar por sí solos toda la estructura necesaria.
Estas bases abren el camino para incorporar un segundo conjunto de instrumentos que serían más difíciles de utilizar eficazmente sin ellas:
- mecanismos automáticos de ajuste que definan previamente cómo deben modificarse los parámetros cuando se deterioran las finanzas;
- mecanismos de cooperación regional que permitan a los sistemas pequeños compartir economías de escala y conocimientos especializados;
- y, cuando corresponda, instrumentos complementarios de ingresos para la jubilación, como un Bono Caribeño de Ingresos para la Jubilación o cuentas para compartir el riesgo de longevidad.
Estas medidas deben incorporarse en una etapa posterior, una vez que estén establecidas las operaciones básicas del sistema.
La reforma de los sistemas de pensiones del Caribe requiere, en igual medida, disciplina institucional y cambios paramétricos políticamente difíciles. Las tasas de contribución, las edades de jubilación y las fórmulas para calcular las prestaciones seguirán ocupando un lugar central en el debate público, como corresponde. Sin embargo, su impacto y legitimidad dependen de que los sistemas puedan recaudar contribuciones eficientemente, mantener registros confiables, gestionar las reservas de manera profesional e informar con transparencia sobre los riesgos financieros.
El desafío es adaptar y fortalecer estos sistemas para que puedan seguir brindando protección efectiva a las generaciones futuras.
Consulta el informe completo para conocer el diagnóstico y las trayectorias de reforma propuestas para cada país:
* Fuentes de la figura 1:
- Notas sobre los datos: Las Bahamas, Trinidad y Tobago, Belice y Anguila presentan estimaciones para un único año.
- Anguila: SSB, Duodécima Revisión, 2020, pp. 3, 22 y 24.
- Las Bahamas: NIB y OIT, Undécima Valuación, con datos hasta 2018, p. 57.
- Barbados*: NIS y OIT, Decimoséptima Revisión, 2020, pp. 25–28. La revisión presenta un intervalo de 2034 a 2041 para tres escenarios; la figura muestra su punto medio (2038).
- Belice: SSB, Análisis de Desempeño, 2022, pp. 46 y 52–53; punto medio del intervalo 2040–2045.
- Curazao: Banco Mundial, Revisión del Gasto Público de Sint Maarten, 2020, p. 64. El año 2040 indicado para Curazao es una aproximación basada en el análisis del sistema de Sint Maarten realizado por el Banco Mundial.
- San Vicente: NIS, Undécima Revisión, proyección de 2019 que sitúa el agotamiento de las reservas en 2034. La duodécima revisión está pendiente; la figura muestra el año 2034 de la undécima revisión.
- Trinidad y Tobago: NIB y OIT, Undécima Valuación, 2020, pp. 47–48.
- Antigua y Barbuda se omite porque el fondo no tiene activos líquidos y, en la práctica, se financia con los ingresos corrientes, un esquema que suele denominarse localmente PAYGO.