Más servicios de cuidado infantil: ¿cómo puede contribuir el sector privado?

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, más de la mitad de los niños menores de tres años no asiste a centros de cuidado infantil. El acceso es aún menor entre los hogares de bajos ingresos y en las zonas rurales, según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 

Estas brechas importan para el desarrollo infantil, pero también para las oportunidades económicas de las mujeres que, en nuestra región, realizan el 77% de las horas de cuidado infantil no remunerado. La disponibilidad de servicios accesibles y de calidad es también una dimensión clave de la autonomía económica. 

La provisión pública directa es una parte central de la respuesta, pero enfrenta restricciones fiscales, institucionales y de capacidad instalada. Frente a estas restricciones, los gobiernos cuentan con distintos instrumentos de política pública para incentivar, ordenar o condicionar la participación de proveedores privados, que pueden aportar infraestructura, recursos humanos y capacidades ya existentes.

Sin embargo, la participación privada no garantiza por sí sola mejores resultados: también puede generar servicios de calidad heterogénea, segmentación o arreglos difíciles de sostener. La pregunta es mediante qué instrumentos y bajo qué condiciones puede la participación privada contribuir a ampliar el acceso con calidad y equidad. 

La nueva publicación del BID El sector privado en la provisión de servicios de cuidado infantil, sistematiza esos instrumentos, cómo funcionan, bajo qué condiciones y los resultados que ofrecen a partir de más de 220 estudios, evaluaciones e informes técnicos e institucionales. 

La revisión concluye que no existe una sola herramienta que funcione mejor en todos los casos. Distintos instrumentos responden a barreras diferentes. 

1. Cuando el problema es el costo para las familias y existe una base de proveedores capaz de responder, los subsidios a la demanda pueden movilizar oferta. En Estados Unidos, cada US$100 adicionales de financiamiento anual por niño se asociaron con 0,026 cupos privados adicionales, mientras los precios aumentaron apenas alrededor de un 0,3%. Pero el diseño importa: subsidios pequeños, inestables o con topes de reembolso muy bajos pueden no generar una señal suficiente para que los proveedores inviertan o amplíen capacidad. 
2. Cuando la demanda no alcanza para sostener a los proveedores, los subsidios a la oferta pueden hacer viable el servicio. Estos subsidios reducen el riesgo financiero y pueden sostener servicios donde la oferta es escasa o la demanda está dispersa. En Quebec, un esquema fuertemente subsidiado aumentó en 14 puntos porcentuales el uso de cuidado formal. En México, Estancias Infantiles llegó a atender a alrededor de 300.000 niños. Sin embargo, asegurar un flujo constante de recursos públicos puede ser un desafío: México reemplazó en 2019 el financiamiento vinculado a la operación de las estancias por transferencias directas a las familias, modificando sustantivamente las condiciones de funcionamiento de la red de cuidado. 
3. La provisión mixta puede ampliar la cobertura aprovechando capacidades existentes, pero no reduce las responsabilidades del Estado: las transforma. En Chile, la gestión delegada representó el 97% de la expansión de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) entre 2011 y 2014. En São Paulo, la matriculación en los centros concertados creció el 227% entre 2007 y 2014 y llegó a concentrar alrededor del 80% de la matrícula en guarderías. Pero incorporar operadores no estatales exige capacidad pública para seleccionarlos, financiarlos, monitorear estándares y corregir incumplimientos. 
4. A veces el problema no es la falta de cupos, sino que las familias no logran acceder a ellos. En Alemania, una intervención que combinó información proactiva con asistencia personalizada eliminó casi por completo una brecha socioeconómica de 21,8 puntos porcentuales en las solicitudes y redujo a menos de la mitad la brecha en matrícula efectiva. Simplificar trámites y acompañar a las familias puede tener efectos importantes sobre la equidad en el acceso, aunque estas medidas por sí solas no crean nuevos cupos. 

La calidad atraviesa todas estas estrategias. Generar nuevos cupos o aumentar el uso no es suficiente si distintos grupos de hogares terminan accediendo sistemáticamente a servicios de distinta calidad. Por eso, evaluar una política exige mirar cuánto se expande la cobertura, pero también quién accede, a qué tipo de servicio y en qué condiciones de calidad.

En América Latina y el Caribe hay, al menos, tres particularidades que cambian cómo debe leerse la evidencia internacional, que proviene en buena parte de países de altos ingresos. 

Primero, la informalidad afecta tanto al empleo como a la oferta de cuidado. Los beneficios vinculados exclusivamente al empleo formal dejan fuera a una cantidad importante de la población, mientras que parte de la oferta de cuidado opera fuera de los sistemas habituales de regulación y financiamiento. Ampliar el acceso puede requerir combinar financiamiento con procesos graduales de formalización, apoyo técnico y acompañamiento a los proveedores.

Segundo, los sistemas suelen estar institucionalmente fragmentados. En muchos países, los servicios de cuidado infantil se administran por distintos ministerios y niveles de gobierno con esquemas de financiamiento, regulación y estándares diferentes. Expandir la oferta sin mejorar esa coordinación corre el riesgo de aumentar la cobertura y, al mismo tiempo, consolidar circuitos de distinta calidad.

Tercero, la transición demográfica obliga a afinar dónde expandir y dónde reorganizar la oferta. Si bien la caída de la fecundidad es una tendencia generalizada, no ocurre al mismo ritmo ni parte del mismo punto en todos los territorios. Esto no elimina la necesidad de invertir en cuidado infantil, sino que aumenta la importancia de identificar territorios con déficits de cobertura persistentes y evitar capacidad excedente donde la población infantil está disminuyendo.

La principal lección de la evidencia comparada radica en cómo construir una respuesta adecuada al problema, más que en la elección de un instrumento específico. Las barreras suelen ser múltiples, por lo que puede ser necesario combinar instrumentos. El punto de partida es identificarlas y, a partir de ese diagnóstico, definir qué políticas y capacidades se necesitan para abordarlas.

La participación privada no es, en sí misma, una política de cuidado. Su contribución depende de la arquitectura pública que la rodea. El desafío es diseñar reglas, financiamiento, incentivos y mecanismos de calidad que orienten esa participación hacia un mayor acceso efectivo y mejores servicios para los hogares de América Latina y el Caribe.