- La flexibilización de los límites a la integración vertical es una tendencia creciente en América Latina y el Caribe, impulsada por la necesidad de mejorar la coordinación de inversiones y garantizar tarifas asequibles, aunque plantea retos de gobernanza y competencia.
- Los países están aplicando modelos distintos de flexibilización, que van desde excepciones para empresas estatales (Bolivia), esquemas híbridos (Colombia), autorizaciones condicionadas (Perú) y límites específicos por segmento (Chile), lo que refleja realidades institucionales diversas.
- Es fundamental evaluar si los arreglos regulatorios e institucionales son efectivos para mitigar riesgos a la competencia, especialmente en un contexto de transición energética con nuevas tecnologías y actores, para avanzar hacia sistemas eléctricos seguros, confiables y sostenibles en la región.
La flexibilización de los límites a la integración vertical en el sector eléctrico, observada en algunos países de América Latina y el Caribe, plantea retos institucionales y de gobernanza para garantizar mercados eléctricos competitivos y una provisión eficiente del servicio.
En esta entrada analizaremos las principales tendencias de flexibilización en la región, como parte de una serie de reflexiones que publicaremos en los próximos meses sobre cómo los arreglos institucionales y regulatorios pueden mitigar (o no) las potenciales afectaciones a la competencia en el sector eléctrico. El objetivo de esta serie es compartir lecciones y mejores prácticas a partir de experiencias de distintos países de la región, como parte de nuestra agenda de trabajo para fortalecer la gobernanza y la capacidad institucional en el sector.
Para entender este proceso de flexibilización, es importante conocer primero por qué se impusieron límites a la integración vertical. En la década de 1990, varios países de América Latina reformaron sus sectores eléctricos siguiendo recomendaciones internacionales. Con estas reformas, se separó verticalmente la cadena de prestación del servicio eléctrico en las actividades de generación, transmisión y distribución, para diferenciar cuáles podían ser competitivas y cuáles debían permanecer reguladas por ser monopolios naturales. Además, se prohibió, total o parcialmente, la integración vertical entre estas actividades, con el fin de evitar riesgos para la competencia, como la discriminación en el acceso a la red o el abuso de posición dominante.
Sin embargo, con el tiempo, muchos de estos límites a la integración vertical en las actividades del sector eléctrico se han flexibilizado o eliminado, lo que ha permitido que empresas públicas y privadas participen en más de una actividad. Si bien en cada país la reevaluación de estos límites se enmarca en un contexto político e institucional diferente, una de las razones que explican este cambio está relacionada con la necesidad del sector eléctrico de facilitar la coordinación de inversiones y de propender a tarifas asequibles para los clientes finales. En esta tendencia de reevaluación de los límites de la integración vertical se pueden identificar dos tipos de cambio. El primero es aquel en el que se hace una excepción a la regla general. El segundo es el que se flexibiliza la regla general y se aplican los límites únicamente en casos particulares. A continuación, veremos los distintos casos en algunos países de la región.
Bolivia: empresa estatal es la excepción a la regla
En Bolivia, la Ley de Electricidad 1604 de 1994 estableció que las empresas eléctricas deben estar dedicadas a una sola de las actividades de la cadena (generación, transmisión o distribución). En este sentido, limitó la propiedad y el control de las empresas de generación o de distribución en la transmisión; de transmisión en generación o de distribución; e incluso de generación en la actividad de distribución, y viceversa. No obstante, en 2008, con la creación de la Empresa Nacional de Electricidad - ENDE (Decreto 29644-2008), se permitió que esta participara en la operación y administración de empresas de generación, transmisión y distribución, y se habilitó el control de ENDE sobre sus filiales y subsidiarias que operan en distintos segmentos del sistema eléctrico. Este caso ejemplifica uno de los caminos por los que se ha optado por coordinar las inversiones del sector eléctrico por parte del Estado. En Bolivia, aunque el modelo original propendía a la separación vertical, con el tiempo se han expedido leyes que eximen de estos límites, en particular, para que las empresas estatales puedan ejercer directamente o a través de filiales todas las actividades.
Colombia: modelo híbrido
En el caso de Colombia, la Ley 143 de 1994 definió un modelo parcial de desintegración vertical entre generación, transmisión y distribución, pues se permitió la participación de empresas verticalmente integradas en todos los segmentos, siempre que estuviesen constituidas antes de la expedición de la ley. Para las demás, el artículo 74 de la mencionada ley prohibió que las empresas del sector eléctrico participaran en más de una actividad de la cadena. Sin embargo, estos límites a la integración vertical fueron flexibilizados en 2019 con la Ley 1955, lo que permitió que las empresas desarrollaran de manera integrada las actividades de generación, distribución y comercialización de energía. Con lo cual se limita la integración vertical únicamente a la actividad de transmisión. Adicionalmente, recientemente se modificó el mencionado artículo 74 para habilitar a ECOPETROL S.A. (empresa estatal de petróleos) para desarrollar y ejecutar proyectos de generación de energía renovable, a pesar de ser accionista mayoritario en ISA, la principal empresa transmisora del país y controlante de XM, la empresa que opera el Sistema Interconectado Nacional y administra el mercado mayorista. Este caso muestra una flexibilización híbrida. Por un lado, se flexibiliza la norma general para habilitar la integración entre las actividades de generación y distribución para todos los agentes del mercado y, por otro, se establece una regla particular que permite a una nueva empresa estatal participar en todos los segmentos, lo cual se suma a la excepción original de la ley.
Flexibilización de la regla general y límites en casos particulares: el caso de Perú y Chile
En Perú, la Ley de Concesiones Eléctricas (Ley 25844 de 1992), en su artículo 122, estableció una prohibición tajante de integración vertical, señalando que un mismo titular o controlante no puede efectuar, directa o indirectamente, las actividades de generación, transmisión o distribución. Esta norma se flexibiliza gracias a la expedición de la Ley 26876 de 1997, denominada la Ley Antimonopolio y Antioligopolio del sector eléctrico, en la que se establece que la integración vertical entre las 3 actividades es posible, pero estaría sujeta a una autorización previa del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI. En consecuencia, Perú optó por una flexibilización general que aplica a todas las empresas del sector, siempre que INDECOPI determine que los actos de concentración no generan un perjuicio a la competencia. En Chile, la Ley 19940 de 2004 (Ley Corta I) introdujo límites a la integración vertical en la actividad de transmisión. Esta norma señala que los transmisores “no podrán dedicarse, por sí o a través de personas naturales o jurídicas relacionadas, a actividades que comprendan, en cualquier forma, el giro de generación o de distribución de electricidad”. Adicionalmente, limita la participación individual de un generador o distribuidor al 8% del valor de la inversión total del sistema de transmisión nacional, y la participación conjunta no podrá exceder el 40% de dicho valor. Si bien esta restricción aún es vigente, el Ministerio de Energía ha señalado que, como parte de la estrategia para el fomento de la competencia en el almacenamiento, se evalúan modificaciones a esa disposición, para permitir la participación de empresas que participan en distintos segmentos, en particular, sustituir la prohibición general por la definición de unos umbrales que limiten la integración vertical en aquellos casos que se superen.
La flexibilización es una tendencia clara, pero es necesario medir la efectividad de los arreglos institucionales
La flexibilización de los límites a la integración vertical, como elemento determinante en la organización industrial del sector eléctrico, es un tema de análisis de interés para el BID, pues hace parte del acompañamiento técnico a las autoridades energéticas de la región, a través de asistencia técnica y financiamiento, en la conformación de marcos regulatorios y normativos que habiliten la construcción de un sistema eléctrico seguro, confiable, asequible y sostenible. Si bien en cada país la motivación tiene un contexto particular, la reevaluación de los límites de la integración vertical está relacionada con la reducción de la incertidumbre y la mejora de la coordinación de las inversiones del sector eléctrico. Como hemos visto en algunos casos, ya sea porque el Estado, a través de una empresa pública, toma las decisiones de inversión o, como en los otros, porque se quiere aprovechar la experiencia y el capital de empresas privadas que ya participan en otras actividades del sector en el país, para que tengan la oportunidad de crecer orgánicamente en el mercado. Sin embargo, la flexibilización de los límites a la integración vertical también podría implicar riesgos a la competencia, por lo que en las próximas ediciones de esta serie, se analizará la efectividad de arreglos regulatorios e institucionales para mitigar dichos riesgos, con el fin de identificar una agenda de reformas de política y regulación que pueden acompañar el proceso de transformación del sector en toda la región, para la incorporación de nuevas fuentes de energía, tecnologías como el almacenamiento y, en general, promover la competencia en un contexto de integración vertical.