- La evidencia empírica indica que, a medida que aumenta el gasto público, su impacto sobre los indicadores de salud y educación tiende a reducirse, lo que pone de relieve notables problemas de eficiencia en los países andinos.
- Entre los principales factores que limitan la calidad del gasto destacan las rigideces presupuestarias, la débil articulación entre planificación, presupuesto y evaluación, y las asimetrías de información y coordinación entre actores clave.
- Además, las disparidades subnacionales en capacidades administrativas y técnicas agravan las brechas territoriales en la calidad y eficiencia del gasto.
En las últimas dos décadas, los países andinos han incrementado de forma sostenida el gasto público en salud y educación. Sin embargo, la evolución de los indicadores sociales sugiere la persistencia de problemas de eficiencia, cuestión abordada en una nueva serie de publicaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre los procesos presupuestarios en ambos sectores.
Estos estudios revelan que el gasto en salud y educación suele tener mayor impacto cuando los niveles iniciales son bajos. Sin embargo, también identifican umbrales a partir de los cuales aumentos adicionales del gasto generan efectos más acotados sobre los indicadores de desarrollo. En el Gráfico 1, por ejemplo, se aprecia cómo, a medida que aumenta el gasto público por estudiante, tienden a moderarse los avances de la escolarización.
En el terreno de la salud se observa una dinámica similar. El aumento del gasto per cápita se asocia con mejores resultados, pero esa relación parece perder fuerza a partir de ciertos niveles de gasto, como puede observarse en el Gráfico 2.
La relación entre gasto público y bienestar social depende no solo del volumen de recursos asignados, sino también de factores como la calidad institucional, las capacidades estatales y los incentivos que condicionan los procesos presupuestarios. Cuando se dan problemas en alguno de esos ámbitos, se observa cómo el impacto del gasto sobre los indicadores clave de desarrollo humano tiende a perder fuerza.
Cómo se asignan y ejecutan los recursos públicos
Más allá del nivel de gasto, uno de los principales retos de política pública consiste en entender cómo se toman las decisiones de asignación y ejecución de los recursos públicos en salud y educación. En esta perspectiva, la nueva serie de publicaciones del BID examina los procesos presupuestarios en ambos sectores en los países andinos y analiza por qué mayores niveles de gasto no siempre se traducen en mejoras proporcionales en los indicadores de desarrollo.
Basándose en encuestas y entrevistas semiestructuradas a actores clave de los procesos presupuestarios, complementadas con ejercicios cuantitativos sobre eficiencia del gasto, los estudios han identificado falencias institucionales, rigideces presupuestarias y brechas territoriales que menoscaban la eficiencia y calidad del gasto público en salud y educación.
Factores que limitan la eficiencia del gasto
Los procesos presupuestarios en salud y educación involucran a múltiples actores con incentivos, capacidades y niveles de información distintos, lo que influye directamente en la asignación de recursos. Así, por ejemplo, los ministerios sectoriales suelen contar con mayor información sobre las necesidades específicas de cada área, mientras que los ministerios de economía conservan la capacidad de decisión sobre las asignaciones presupuestarias finales.
A ello hay que sumar otros problemas comunes en los países andinos, como la fragmentación institucional, la débil articulación entre planificación y presupuesto, las diferencias de capacidad administrativa entre gobiernos subnacionales y las limitaciones de los sistemas de monitoreo y evaluación. En conjunto, estos factores afectan a la calidad y la eficiencia del gasto público.
Los resultados muestran asimismo que los presupuestos sectoriales son poco flexibles, ya que entre el 70% y el 90% del gasto en salud y educación es rígido o semirrígido (Cuadro 1). Esto limita la capacidad de reasignar recursos hacia áreas con mayor potencial de impacto, como infraestructura, innovación o fortalecimiento de capacidades institucionales.
Cuadro 1. Países andinos: Rigideces presupuestarias en salud y educación
(% del gasto total)
| Categoria Presupuestaria | Bolivia | Colombia | Ecuador | Perú |
|---|---|---|---|---|
| Salud | ||||
| Rígido | 22,7 | 98,8 | 72,8 | 55-75 |
| Semi-rígido | 63,0 | 0,6 | 23,1 | 25-45 |
| Flexible | 14,3 | 0,5 | 4,1 | 0-10 |
| Educación | ||||
| Rígido | 85,8 | 83,0 | 91,1 | 71,0 |
| Semi-rígido | 9,4 | 14,0 | 3,0 | 9,0 |
| Flexible | 4,8 | 3,0 | 5,9 | 20,0 |
Fuente: elaboración de los autores.
Nota: Los gastos rígidos son aquellos que resultan difíciles de ajustar en el corto plazo, como los salarios o las obligaciones establecidas por ley. Los gastos flexibles pueden reasignarse con mayor facilidad en función de las prioridades de política pública.
Brechas territoriales y capacidades subnacionales
Al examinar a los gobiernos locales de la región, se observa que la descentralización administrativa en salud y educación sigue enfrentando desafíos estructurales. En muchos casos, la transferencia de competencias a nivel subnacional no ha venido acompañada de financiamiento ni de capacidades técnicas y administrativas adecuadas, lo que ha contribuido a ahondar las brechas territoriales.
Esta heterogeneidad también se refleja en los análisis de frontera sobre eficiencia del gasto aplicados a los niveles subnacionales de la región, una metodología que permite comparar el desempeño de cada unidad en función de los recursos disponibles (Cuadro 2). En general, los gobiernos subnacionales muestran desempeños similares en salud y educación, pese a las diferencias en el tamaño del gasto sectorial, mientras que un número más reducido de unidades logra mejores resultados.
Cuadro 2. Principales resultados sobre eficiencia del gasto en salud y educación en países andinos
| País | Sector | Qué se evaluó | Hallazgo Principal | Implicación de Política |
|---|---|---|---|---|
| Bolivia | Salud | Partos institucionales y sobrevivencia infantil | Los departamentos del oriente muestran mejores resultados que los del occidente | Fortalecer la gestión y capacidad local en municipios rezagados |
| Colombia | Salud | Cobertura, vacunación y mortalidad infantil | Los prestadores privados muestran mayores niveles de eficiencia que los públicos | Mejorar la gestión de prestadores públicos y optimizar la asignación de recursos |
| Ecuador | Salud | Atención en centros y hospitales | Los centros básicos son altamente eficientes; la eficiencia disminuye en establecimientos más complejos | Revisar la asignación de recursos en establecimientos de mayor complejidad |
| Perú | Educación | Aprendizaje en matemáticas y lectura | Los resultados educativos retrocedieron tras la pandemia pese al aumento del gasto | Complementar el aumento del gasto con reformas de gobernanza y meritocracia docente |
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de cada país.
Por qué gastar más no siempre genera mejores resultados
Que aumentos adicionales del gasto generen impactos cada vez más acotados pone el foco en factores el diseño institucional, las capacidades administrativas y los factores de economía política y en su importancia para mejorar la eficiencia del gasto público. Los estudios también identifican una relación relevante entre el gasto público en salud y el gasto privado de bolsillo de los hogares, es decir, los pagos directos realizados por las familias para acceder a servicios de salud.
En algunos casos, mayores niveles de gasto público coinciden con altos niveles de gasto privado, una aparente paradoja que podría estar relacionada con diferencias de madurez, cobertura y eficiencia entre los sistemas sanitarios de los países andinos. En un contexto de restricciones fiscales y crecientes presiones sobre el gasto social, es prioritario mejorar la eficiencia del gasto público. Avanzar en esa dirección requerirá fortalecer los procesos de planificación, asignación y ejecución presupuestaria, reducir las brechas institucionales y territoriales, y mejorar las capacidades de gestión en todos los niveles de gobierno.
Estas cuestiones se analizan en profundidad en el informe central de la nueva serie de publicaciones del BID, que destaca desafíos clave en el diseño y ejecución presupuestaria en salud y educación: ¿Cómo se presupuesta en salud y educación en la región andina?
Esta entrada contó con la valiosa contribución de Miguel Otero Nule.