Charo Quesada
Desde 1997, oito presidentes de seis países latino-americanos foram forçados a deixar o cargo prematuramente devido a protestos populares.
É impossível fazer generalizações sobre esses “golpes populares”, como foram chamados em alguns dos jornais da região, porque as causas variam amplamente de um país para outro. Porém, é evidente que eles apontam para uma fragilidade disseminada pelos sistemas políticos da região. Embora vários países tenham feito grandes progressos nessa área, em outros as leis e instituições que deveriam assegurar a transferência e o exercício do poder político de forma ordenada parecem não estar mais funcionando.
Essas falhas recorrentes no mecanismo político “desgastaram as instituições democráticas e mostraram que essas instituições não são respeitadas, porque violam freqüentemente as normas constitucionais e porque falta o Estado de direito”, comentou Osvaldo Hurtado, ex-presidente do Equador e especialista em reformas políticas na América Latina. Hurtado esteve recentemente na sede do BID para apresentar um trabalho intitulado “Elementos para una Reforma Política en América Latina”, preparado por solicitação do Banco.
O relatório de Hurtado começa com a observação de que, com exceção de Cuba, todos os países latino-americanos são hoje democracias. Partindo de um dado positivo, ele destaca que “a democracia foi suficientemente forte tanto para enfrentar e resolver crises econômicas e desastres naturais como para superar as tentativas de desestabilização empreendidas por seus inimigos, como foram os casos da violência das guerrilhas e das revoltas armadas”.
Hurtado reconhece também que se fez algum progresso na modernização das instituições públicas e na realização de reformas estruturais exigidas para sua adaptação à economia global de livre-mercado. Praticamente todos os países da região fizeram claros progressos em setores como inflação, analfabetismo, liberdades civis, direitos humanos e participação política.
O que ainda não foi encaminhado com sucesso, segundo Hurtado, foram os problemas de governança que destituíram as instituições de sua legitimidade social. “A democracia na América Latina ainda está longe de uma governança sólida, baseada em órgãos estatais capazes de funcionar em nível de excelência”, disse Hurtado em sua apresentação. “Em outras palavras, instituições que começam a funcionar de fato quando passam a fazer parte da vida cotidiana.”
O relatório de Hurtado parte da premissa de que “quando a política funciona bem, o mesmo acontece com a economia”, atribuindo o lento crescimento da região a instituições desacreditadas, incapazes de manter os dois pilares fundamentais do progresso: estabilidade e continuidade. Em seguida, ele tira duas lições dos processos de desenvolvimento atuais: que é possível transformar um país em desenvolvimento num país desenvolvido dentro de um período de quarenta anos, mas para que isso aconteça os países precisam perseverar numa determinada política econômica de longo prazo. Como exemplo, ele cita as importantes conquistas feitas pelas democracias da Ásia e da Europa Central, que “aceitaram suas responsabilidades nacionais e seguiram suas estratégias com disciplina”, em contraste com a América Latina, que, com algumas notáveis exceções, ainda está enfrentando “um relativo fracasso econômico e social”, mesmo com a vivência de duas décadas de democracia.
Instituições fracas. As brigas pelo poder entre o Executivo e o Legislativo são, segundo Hurtado, um problema constante na maior parte dos países da região, e esses conflitos com freqüência são resolvidos por vias inconstitucionais. Embora reconheça que alguns presidentes de fato governam de maneira autoritária e tentam concentrar muito poder, Hurtado espanta-se com a facilidade com que muitos Congressos têm conseguido destituir presidentes.
“Muitos Congressos não evoluíram desde sua criação há duzentos anos”, escreve Hurtado. “Eles não estão preparados para legislar, não conseguem negociar com o governo e não dispõem das instâncias especializadas exigidas para se operar no mundo atual.” O poder Judiciário enfrenta problemas semelhantes.
Acima de tudo, porém, Hurtado destaca a condição deplorável dos partidos políticos da região como principal razão de instabilidade política. Ele afirma que os partidos são “a instituição mais importante, porque tudo depende dela: escolha de candidatos presidenciais, legisladores, governos municipais e estaduais, preparação do programa de governo, definição do sistema constitucional e jurídico, criação de condições para que as políticas públicas possam ser aprovadas e executadas e provisão de funcionários para os mais elevados cargos ministeriais, financeiros e de supervisão”.
Dado o extraordinário poder dos partidos políticos, seria de esperar que eles atraíssem as pessoas mais brilhantes e ambiciosas. No entanto, Hurtado afirma que acontece o contrário. Suas pesquisas a esse respeito levaram-no a concluir que “os melhores e mais honestos” tendem a ir para a iniciativa privada. “Os partidos políticos estão desacreditados, e as pesquisas confirmam isso”, escreve. “Eles são mal vistos pelas entidades empresariais, pela sociedade civil e pelos cidadãos em geral.” E ele se queixa de que os meios de comunicação ajudaram a amplificar as falhas dos partidos. “Os jovens de hoje não se interessam por política, não vêem nela uma relação de custo/benefício. A política está nas mãos das pessoas menos qualificadas.”
Hurtado considera esse fenômeno especialmente perigoso, porque os conflitos ideológicos do passado (comunismo x capitalismo, direita x esquerda etc.) estão agora dando lugar à luta pelo poder motivada por interesses pessoais, regionais e corporativos. Os partidos políticos tradicionais não são adequados para se elevar acima desses interesses paroquiais, já que “muitos partidos nunca chegam a se estabelecer num nível nacional ou popular, porque são efêmeros, nascem e morrem em pouco tempo”, escreve Hurtado. Isso alimenta a desconfiança popular em plataformas eleitorais e “prejudica o estabelecimento de relações duradouras, ou a possibilidade de prever políticas públicas, ou a confiabilidade do futuro econômico e político de uma sociedade”.
Novas reformas. Desde a fundação das repúblicas latino-americanas, foram realizadas “inúmeras, contínuas e variadas” reformas constitucionais na esperança de aperfeiçoar o sistema. No entanto, apesar dessas mudanças, afirma Hurtado, “em sua essência a política não mudou, ou mudou pouco”. Na verdade, elas tiveram o efeito oposto. “Quanto mais reformas foram feitas, mais aumentou a instabilidade.”
Hoje, a maior ênfase recai em reformas jurídicas destinadas a criar ou melhorar os sistemas partidários e a tornar os sistemas eleitorais mais representativos. Mas desenvolver um sistema político é um processo demorado. Hurtado destaca duas deficiências culturais que a América Latina precisa superar e que ainda não receberam atenção suficiente. Uma é a falta generalizada de respeito pelo Estado de direito. A segunda é a persistência de práticas políticas autoritárias que levam mais ao confronto do que ao equilíbrio, à precedência do interesse pessoal sobre o interesse público e à ênfase nas relações pessoais em detrimento das instituições.
Diante desses múltiplos desafios, Hurtado sugere que os países da região concentrem-se em simplificar os sistemas partidários a fim de tornar os partidos representativos e competentes. Ele defende o uso de financiamento público para as campanhas políticas como meio de promover a transparência e dar aos políticos mais liberdade. Sugere também a redução do número de partidos quando eles forem em número exagerado e o estabelecimento de sistemas majoritários que substituam os que se basearem na representação proporcional. Instituições como o BID devem oferecer apoio para a capacitação técnica dos líderes partidários. “Muitos partidos assumem posições que não se baseiam em sua postura ideológica, mas sim na sua falta de conhecimento técnico das finanças públicas”, diz ele. Esse problema se repete quando legisladores não qualificados ocupam assento no Congresso.
Hurtado afirma que muitas das crises econômicas da América Latina nasceram da desordem nas finanças públicas causada originalmente por uma tendência ao populismo fiscal nas decisões congressuais. Um sistema político com partidos fortes proporciona maioria parlamentar para a organização política do presidente, o que facilita uma relação construtiva e cooperação entre os poderes Executivo e Legislativo.
Outra reforma importante sugerida por Hurtado é a proteção da presidência em si, com definição e restrição das bases em que um Congresso pode destituir um presidente. “A estabilidade política e econômica está com freqüência associada ao tempo de permanência do presidente no cargo”, diz ele. O relatório de Hurtado enfatiza a importância de criar condições políticas que favoreçam, e não perturbem, a boa gestão econômica. Outras sugestões com esse mesmo objetivo são um Banco Central independente e a possibilidade de o presidente fazer uso de decretos de aplicação mais rápida em casos excepcionais.
É evidente que tudo isso não será alcançado do dia para a noite. Hurtado acredita que demandará várias gerações.