El hombre se mostraba agitado. Caminaba de un lado a otro de la carretera polvorienta, recorriendo lo que él consideraba como un derecho de paso público. Se detuvo ante una fila de pedruscos y de palmeras recién plantadas. Aquí, señaló, es dónde comienza mi propiedad.
George Howard, alcalde de Corn Island, una isla a 65 kilómetros de la Costa Atlántica de Nicaragua, agradeció al propietario y siguió con su rutina de trabajo de los sábados por la mañana. Se había desplazado para comprobar el progreso en la construcción de una acera proyectada a lo largo de casi toda la carretera que circunda la isla. Charló con el maestro de obras mientras el resto de la cuadrilla extendía el cemento fresco de un nuevo tramo. Más tarde, entró en una tienda de abarrotes donde agradeció al dueño el que hubiera dejado a los trabajadores conectar con su caño de agua. “Envíe la factura al municipio”, le dijo al salir. De vez en cuando, una camioneta o un Lada decrépito de la era soviética pasaban levantando una nube de polvo.
La acera en construcción iba a convertir en realidad un viejo sueño de los residentes. Significaría que podrían ir a la iglesia en la estación lluviosa sin enlodar su mejor calzado. Sus niños podrían caminar a la escuela a salvo de camiones y coches. Quizás algún día la carretera sería también asfaltada.
Pero este propietario desafiante, emigrado de una distante ciudad norteña, no quería saber nada de estas historias. Explicó a Howard que había llegado a Corn Island atraído por su clima templado pero, sobre todo, buscando paz y tranquilidad. Con este fin, se había construido una casa modesta frente al mar del Caribe.
Hoy se sentía acorralado. Parte de su propiedad se había desmoronado en el mar en 1998, como consecuencia del huracán Mitch. Y ahora venía el municipio local con planes de construir una acera en “su” propiedad. Esto no iba a ocurrir jamás, prometió.
Nuevo cargo, nuevas responsabilidades. Howard se marchó irritado pero inamovible. No era fácil ejercer el papel de primer alcalde electo de Corn Island, un cargo que existe tan solo desde 1996. En el pasado, el gobierno central de Nicaragua nombraba a todos los alcaldes del país, una práctica que se ha dado en la mayor parte de América Latina a lo largo de la historia. Pero hoy, en Nicaragua y en el resto de los países, los gobiernos centrales están soltando las riendas del poder, y los funcionarios electos locales están asumiendo responsabilidad sobre los problemas locales.
Es un cambio histórico que no se produce de manera fácil. En la mayor parte de los casos, las municipalidades de nueva creación están mal equipadas para ejercer su autoridad de manera efectiva. Carecen de los conocimientos básicos sobre administración y finanzas que son la norma para quienes viven en grandes ciudades o en el mundo desarrollado. Tampoco disponen de recursos financieros, sea procedentes de recaudaciones de impuestos locales o de transferencias acreditadas del gobierno central.
Finalmente, los problemas que enfrentan estos municipios suelen ser descomunales: pobreza extrema, desempleo, analfabetismo, mala infraestructura, falta de servicios, un sistema judicial débil y, en algunos casos, violencia descontrolada y malestar ciudadano.
Por este motivo, resulta doblemente increíble que aquí en Corn Island, en la región más pobre de uno de los países más pobres de América Latina, los residentes contemplen a su gobierno municipal con un orgullo justificado.
Una gran parte de la explicación está en el mismo Howard. Nacido en la comunidad de Pearl Lagoon, en el territorio continental de Nicaragua, Howard reúne su natural facilidad de trato con un aire de autoridad que genera respeto. Maneja el gobierno municipal como lo hace con su barco de pesca: con prudencia, eficiencia y un conjunto de objetivos muy claros. Está justificado. Fue elegido para liderar a un grupo que aúna a los alcaldes de toda la Costa Atlántica del país.
Como es natural, hay frustraciones, sobre todo teniendo en cuenta que la alcaldía es un cargo político. En Nicaragua, todo lo relacionado con la política se vive intensamente. Howard tiene sus propios detractores pero su actitud es filosófica, incluso sobre este tópico.
Pero tiene una espina clavada en la persona de Lorrain Bodden, activista y directora indomable de la primera publicación periódica de la isla. Ella misma admite haber dicho “cosas feas sobre el municipio”. Pero el punto de vista de Howard es que más vale tener una publicación con la que algunas veces discrepa que no tenerla. Para reforzar esta opinión, adjudica 3.000 córdobas mensuales del presupuesto municipal para ayudar a cubrir gastos de impresión de la publicación. (La distribución del boletín se efectúa por medio de un acto de buena voluntad similar. Un verdulero entrega las copias junto con los tomates, las yucas y los plátanos. En la columna de la derecha verán una muestra del boletín).
Los impuestos marcan la diferencia. El mandato de Howard finalizaba en noviembre del 2000 y aún le quedaba mucho por hacer. Su siguiente visita aquella mañana era a otra obra en construcción, en este caso una nueva escuela. Mientras su camioneta trataba de remontar una colina, Howard explicó que los terrenos de la nueva escuela habían sido adquiridos por el municipio con el dinero recaudado por los impuestos.
Corn Island es uno de los pocos municipios de la costa atlántica que invierte recursos recaudados localmente, en este caso un 1 por ciento de la actividad comercial. Las cantidades recaudadas provienen principalmente de la pesca, y casi exclusivamente de los pescadores de langosta a pequeña escala. Las grandes compañías no están dispuestas a pagar, según Howard, y se ha iniciado un recurso legal contra ellas.
El dinero recaudado por los impuestos, algunos fondos de los gobiernos centrales y regionales y donaciones —como por ejemplo de la ciudad holandesa de Gouda, hermanada con Corn Island— totalizan un presupuesto municipal cerca de $560.000 dólares al año. Con estos fondos, Corn Island ha adquirido maquinaria para el mantenimiento de carreteras, así como otros tipos de equipamiento.
En la escuela que visitaba Howard se empleará profesorado pagado con los impuestos locales. La mayoría de ellos vendrá del continente, sea de la cercana ciudad de Bluefields o de la distante Managua. Su lugar de alojamiento correrá también por cuenta del municipio.
Al llegar a la obra en construcción, Howard presentó a su acompañante al encargado, originario de Managua. De hecho, todos los trabajadores eran mestizos de la región del Pacífico de Nicaragua, y no criollos locales, que siendo de orígen africano se identifican con la cultura caribeña.
Este era otro de los rasgos culturales de la vida de la isla, según Howard. Hubiera preferido ver a la gente local hacer el trabajo, pero los habitantes de la isla tienen otras ideas en su cabeza; por ejemplo, la pesca. Por unos días pueden dedicarse a este tipo de trabajo, pero pronto se marchan en busca de langostas. “Incluso en la temporada baja”, añadió, “pueden pensar ‘hoy podría ser mi día’”. Como a la gente local tampoco le atraen los negocios, las tiendas son también propiedad de gente extranjera. Los locales siguen mostrando resentimiento hacia esta realidad, pero siguen prefiriendo pescar que llevar el negocio ellos mismos.
Cuando la mañana estaba a punto de terminar, Howard se detuvo delante de una chabola de la playa que se utiliza para el acopio de langosta, es decir, una estación receptora. Allí se quedó por una hora charlando y jugando al dominó con los pescadores. Con el dale que dale de las fichas azules de plástico sobre la mesa, las patas se pusieron a temblar.
La compleja historia de una región ignorada por mucho tiempo. Para entender los problemas del alcalde Howard y de Corn Island es útil conocer algo sobre la compleja historia de la región. Aunque es conocida como Costa Atlántica de Nicaragua, en realidad comprende una buena mitad del territorio del país, desde las playas y los estuarios serpenteantes, a través de las áridas tierras bajas, hasta los pies de las colinas que llevan al corazón de la zona más poblada del país en la región Pacífica.
Pero algo más que la geografía diferencia a la Costa Atlántica del resto del país. Cuando los residentes se refieren a las gentes “del Pacífico”, o españoles, implican que son personas de una mezcla cultural y racial diferente a la propia. La parte del país que recae en el Pacífico es de herencia española y ascendencia mestiza. Sus encantadoras ciudades coloniales, Granada y León, recuerdan el período lejano de dominio español. Tras la independencia de España y durante un breve período, el país formó parte del Imperio Mexicano, y más tarde pasó a ser miembro de una federación de provincias independientes de América Central. Siguió un período en el que fue república independiente marcado por intensas rivalidades políticas, y luego un breve interludio en el que un intruso norteamericano ocupó la presidencia por poco tiempo.
Pero, mientras que la región Pacífica atravesó años tumultuosos de adolescencia en su camino hacia la independencia, la Costa Atlántica siguió siendo protectorado británico. A lo largo de 300 años, estas comunidades desarrollaron una mezcla particular de raza, idioma y cultura que se conserva hasta nuestros días.
Fue recién en 1894 cuando la región de la Costa Atlántica se incorporó a Nicaragua. Y hasta 1987, la totalidad de esta área se administraba desde la capital, Managua, como un departamento único de grandes dimensiones.
Como producto de su geografía e historia, la población de la Costa Atlántica es muy diferente de la del resto del país. En el sur, y hasta la frontera con Costa Rica, vive un gran número de criollos de ascendencia africana, llegados del Caribe años atrás. Hablan un idioma muy peculiar, prácticamente ininteligible para un forastero, así como inglés y, en muchos casos, también español. Los miembros de las notables comunidades Garifuna hablan un idioma totalmente diferente.
La parte norte de la Costa Atlántica es un bastión de la cultura india miskito que se extiende más allá del río Coco y penetra en Honduras. El hecho de que los miskitos mantengan su idioma, sus creencias e instituciones políticas hace posible que este pueblo continúe manteniendo el derecho a su identidad y a su relación histórica con la tierra.
El pueblo Mayangna (también conocido como Sumu, que en idioma miskito significa “no miskito”) vive en zonas aisladas del norte. En el sur, los Ranas completan la diversidad étnica y cultural de la región. Todos ellos están también decididos a conservar sus tradiciones lingüísticas y culturales.
En la Costa Atlántica vive actualmente menos del 15 por ciento de los cinco millones de habitantes de Nicaragua. Pero su población crece con rapidez ya que mestizos del resto del país están llegando en busca de oportunidades económicas, ampliando las fronteras agrícolas a un ritmo veloz. En muchos casos, el resultado es un aumento de las tensiones entre la población y los recién llegados, así como una presión creciente sobre los recursos naturales disponibles.
De la dependencia a la autonomía. Durante casi 300 años, la Costa Atlántica fue administrada como protectorado por gentes de fuera, primero los británicos y más tarde los funcionarios de la lejana capital de Managua. Se hicieron cosas por y para la gente local. Pero nunca preguntaron a los nativos lo que querían o lo que necesitaban. Las gentes de fuera veían a la región como una fuente de recursos naturales —madera, minerales, pesca—para beneficio de consumidores lejanos.
Pero hoy esa historia de paternalismo está terminando. Como parte de los acuerdos que pusieron fin a una década de guerra civil en Nicaragua a finales de los años ochenta, el gobierno central prometió conceder autonomía regional a la Costa Atlántica.
En 1987, el gobierno adoptó el Estatuto de Autonomía y creó la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) y la Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS). Estos gobiernos regionales, y sus consejos regionales electos, tenían como fin dar a la población local una participación importante en los programas de desarrollo, así como una mayor voz en el manejo de los recursos naturales. Desde aquel momento, la relación entre la capital y la Costa Atlántica sería negociada, no impuesta.
El plan era ambicioso y estaba fundamentalmente equivocado. Por un lado, no se especificaron las funciones ni las relaciones entre Managua y los gobiernos regionales. Por otro, los gobiernos regionales carecían de los conocimientos gerenciales básicos —incluyendo el manejo de las finanzas— necesarios para el ejercicio de la autonomía de forma real.
Los gobiernos regionales carecían también de contactos efectivos con los gobiernos municipales, algunos de los cuales sólo existían de nombre. Los municipios podían ofrecer muy poco a las comunidades locales. Solamente algunas de las jurisdicciones de mayores dimensiones tenían experiencia en el abastecimiento de agua potable, servicios sanitarios y recolección de basura, y esto sólo en los centros urbanos.
Tanto los gobiernos regionales como los municipales están continuamente faltos de recursos. Tanto RAAN como RAAS reciben transferencias desde Managua, y ambas, así como los municipios, tienen derecho a una parte de los ingresos de las concesiones mineras, de la industria maderera y de las licencias de pesca. Pero los montos son pequeños y los envíos esporádicos. Además, los gobiernos regionales terminan gastando más de la mitad de las transferencias de fondos que reciben del gobierno central en sueldos y no en proyectos que mejoren las vidas de los ciudadanos.
Construir un gobierno local de abajo hacia arriba. Por supuesto que el mero hecho de conceder la autonomía no garantizaba por sí mismo beneficios a los gobiernos locales. Los gobiernos regionales y municipales precisaban de los conocimientos, organización e instituciones necesarias para proceder con su propio desarrollo y también para exigir lo que legítimamente les corresponde de parte de la autoridad nacional. Además, existe la necesidad urgente de poner en práctica los Estatutos de Autonomía de 1987.
Este es el objetivo de un plan financiado por el BID cuyo fin será fortalecer las instituciones de gobierno de la Costa Atlántica. Tomando como punto de partida los Estatutos de Autonomía de 1987, un préstamo del BID por un total de ocho millones de dólares financiará actividades que contribuyan a desarrollar profesionalidad en las instituciones de gobierno local, así como a suprimir las barreras que existen entre el gobierno, las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales. El programa se ejecutará en estrecha colaboración con otras instituciones internacionales de donantes, en especial Sida y DANIDA, organismos de asistencia para el desarrollo, de Suecia y Dinamarca respectivamente.
El foco del programa será una definición clara del papel de los gobiernos regionales junto con su capacidad administrativa y técnica para representar sus intereses. Los programas estarán financiados y ejecutados por dos unidades técnicas, una por cada uno de los gobiernos regionales. Ya se han puesto en marcha planes para contratar a expertos en planificación, finanzas, administración, desarrollo de proyectos y otras áreas de especialización. Estos especialistas asesorarán a sus contrapartidas en los gobiernos y establecerán las bases para estructurar las instituciones con un sistema de relaciones humanas basado en una relación profesional. Estas unidades de gobierno regional trabajarán posteriormente con municipios seleccionados con el fin de fortalecer sus competencias y la gerencia de sus finanzas, la planificación y ejecución de sus proyectos de desarrollo, y trabajar con líderes locales a nivel de comunidad.
En un principio, los fondos del BID cubrirán los costos del personal de la unidad técnica. En los años siguientes, sin embargo, los gobiernos regionales irán asumiendo gradualmente su propia responsabilidad financiera.
Entretanto, se efectuarán estudios sobre la manera óptima de transferir a los gobiernos locales los ingresos procedentes de concesiones y licencias. Otros estudios se centrarán en la manera cómo los gobiernos locales puedan tener mayor voz sobre la gerencia de los recursos naturales de sus propias jurisdicciones.
El programa está basado en un compromiso de planificación comunitaria. Funcionarios municipales visitarán las comunidades para conocer sus prioridades y pondrán en marcha campañas de información pública para asegurar el éxito del proyecto. La creación de mesas redondas reunirá a los líderes locales con representantes de organizaciones de la sociedad civil para evitar la duplicación de esfuerzos y asegurar unos objetivos comunes.
Sin embargo, ¿Qué ocurriría si las comunidades ignoran esta llamada a la participación y al establecimiento de prioridades, y el dinero para el proyecto no llega? Esta perspectiva desmoralizadora ocurre con demasiada frecuencia en proyectos de desarrollo que fueron bien formulados.
Dentro del programa del BID, 1,6 millones de dólares están comprometidos para inversiones locales, tales como la reparación de escuelas y centros de salud y la compra de equipos, agua potable, guarderías infantiles, electricidad, centros comunitarios, áreas de recreo y planes para la prevención de desastres naturales, entre otras cosas. Los beneficiarios del proyecto y gobiernos locales contribuirán al menos un 10 por ciento del costo de cada proyecto, en dinero o con donaciones de tierras o trabajo.
Finalmente, el programa reserva más de tres millones de dólares para gastos de mejoras en los servicios de salud y educación. Entre ellos, se cuentan iniciativas prioritarias identificadas en una reunión, celebrada en 1999 en Estocolmo, en la que participaron organizaciones internacionales de donantes que están ayudando a financiar la reconstrucción de Nicaragua tras el huracán Mitch. Uno de estos proyectos introducirá tecnologías de telemedicina para mejorar la calidad de los servicios de salud de las comunidades aisladas. Otro entrenará a los administradores locales a mejorar la calidad en la educación por medio de un servicio permanente de capacitación al profesorado. Además de su valor intrínseco, los proyectos contribuirán al avance de los objetivos más amplios del programa ya que sentarán las bases de un proceso por el que el gobierno central deberá tener presente, de manera automática, las necesidades de la Costa Atlántica.
Un componente separado del programa se ocupará del problema creciente de las drogas en la Costa Atlántica. La región está situada en la ruta marítima principal de los envíos de cocaína desde el sur al norte del continente americano, y la gente del lugar suele encontrarse con paquetes de droga abandonada, lo que les facilita una entrada al narcotráfico local. Por otra parte, el consumo local de mariguana y cocaína va en aumento habiendo llegado a convertirse en causa de problemas de salud y sociales, incluyendo una escalada en los niveles de violencia y crimen.
Una subvención de 330.000 dólares del BID se utilizará para financiar un programa de prevención e información sobre drogas a nivel comunitario. Este incluirá la capacitación de personal de los Ministerios de Salud y Educación, organizaciones locales y no gubernamentales, así como actividades para ofrecer a los jóvenes alternativas al consumo de drogas, tales como deportes, música y teatro.
La economía de la descentralización. A pesar de que todas las municipalidades de la Costa Atlántica enfrentan problemas similares, su capacidad para manejarlos varía enormemente. Corn Island es quizá la comunidad con una mejor estructura, tanto financiera como técnica. En otros casos, la falta de capacidad para ofrecer servicios básicos, como la recolección de basura y el agua potable, es prácticamente total. Según Howard, la descentralización es esencial para que estas comunidades puedan cumplir con sus obligaciones.
“Si conseguimos descentralizar nuestros gobiernos, muchos municipios serán independientes financieramente”, aseguró Howard. “Podrían así utilizar sus recursos para atender sus problemas, en lugar de depender de la ayuda del gobierno central”.
“También tendrán la posibilidad de preparar leyes que defiendan sus intereses para ser sometidas a la Asamblea Nacional”, explicó.
La clave de todo esto, según expresaron Howard y otros líderes de la Costa Atlántica, es lograr el control sobre los recursos naturales de la región. Históricamente, las decisiones sobre la explotación de la minería, madera y pesca se tomaban en Managua. Se otorgaban concesiones a compañías de fuera del lugar —y del país— y la mayor parte del dinero se quedaba en la capital.
“Tenemos que unirnos y proponer al gobierno central leyes que protejan nuestros recursos y aseguren que nuestras riquezas se quedan aquí”, dijo Howard. “En la Costa Atlántica se encuentra un 70 por ciento de los recursos naturales de Nicaragua. Pero Managua toma las decisiones. Dicen ‘vamos a sacar tanta madera, tal cantidad de langostas’ sin considerar si esto puede tener continuidad. Al fin, si entregan un cinco por ciento de los beneficios a la Costa Atlántica les parece que es suficiente. Hemos de oponernos a esto”.
Hoy se habla de petróleo. Parece que esta región, la más pobre de Nicaragua y probablemente la más pobre de Centroamérica, se asienta sobre depósitos de petróleo que podrían ser explotados durante 20 años. ¿De qué manera podrá beneficiarse de esto la población de la Costa Atlántica?
En la economía global, es esencial el acceso a mercados de exportación. En este sentido, Howard asegura que la Costa Atlántica de Nicaragua no debería confiar en las empresas del Pacífico para la venta de los productos regionales en el exterior. Si los locales tuvieran un mayor control de sus industrias, no sólo obtendrían un beneficio económico directo sino que, aún más importante, aprenderían así los conocimientos esenciales y acumularían experiencia.
Pero una economía de exportación necesita infraestructura, en especial carreteras y muelles. De nuevo, Howard se queja de que las empresas de fuera de la región se están llevando contratos que debieran ser para las empresas locales. “Los beneficios de una empresa de Managua se invierten en Managua, no aquí. Creen que están resolviendo nuestros problemas. Pero sus soluciones están creando más problemas. Queremos que las empresas de la Costa Atlántica ganen dinero aquí y lo inviertan aquí”.
Pero para que las empresas locales obtengan contratos, deberían competir en igualdad de condiciones. “Cuando este tipo de trabajo surge, las empresas del Pacífico se enteran antes que nosotros. Tienen contactos”, afirmó, “así que se los llevan. Yo diría que tienen la ‘suerte’ de llevárselo”.
El problema va más allá de las circunstancias históricas, o de la falta de experiencia, según Howard. La discriminación es también un factor, aseguró, aunque se oculte la mayor parte de las veces. “Somos miskitos, negros”, afirmó. “Somos protestantes, no católicos”.
Ante ese panorama, Howard siente que el nuevo programa del BID permitirá que un proceso de cambio comience. Cuando ya no esté marginada por la geografía y la debilidad política, esta región podrá reafirmarse y tomar el control de su futuro.