Para gobernar las grandes metrópolis, definidas como ciudades que abarcan múltiples gobiernos municipales, es necesario conciliar intereses y dirimir conflictos mucho más complicados de lo que suele haber en centros urbanos de menor escala. En América Latina abundan estas “áreas metropolitanas”, y sus problemas de gestión, política y desarrollo interesan a urbanistas en todo el mundo. Eduardo Rojas, especialista en desarrollo urbano y vivienda del BID, lideró un equipo que editó Gobernar las metrópolis, un compendio que combina las últimas tendencias teóricas con experiencias concretas sobre el buen y mal gobierno de las megaciudades. Rojas dialogó con BIDAmérica sobre algunos de los temas del estudio.

BIDAmérica: Desde una perspectiva demográfica y económica —o desde un satélite— América Latina parecería ser un grupo de grandes ciudades, más que un grupo de países. ¿Podrían las metrópolis llegar a ser más importantes que los gobiernos nacionales?

Rojas: Es cierto que América Latina se está convirtiendo en un grupo de grandes metrópolis. Sólo en Brasil hay más de 30 áreas metropolitanas, es decir, economías urbanas que superan la jurisdicción de un municipio. En Chile y Argentina más de la mitad de la población vive en regiones metropolitanas. También es notable el surgimiento de metrópolis-regiones, ejes metropolitanos como La Plata-Buenos Aires-Rosario en Argentina, donde incluso las áreas rurales intermedias están altamente intervenidas y ocupadas por las actividades económicas urbanas. Algunos de estos ejes atraviesan fronteras, como es el caso de Santiago-Mendoza-Córdoba o Tijuana-San Diego .

Estas metrópolis son cada vez más importantes económicamente. São Paulo, por ejemplo, produce el 60 por ciento del PBN (Producto Nacional Bruto) industrial de Brasil. Y las economías metropolitanas interactúan directamente con economías urbanas en otras partes del mundo. Aunque dudo que lleguen a ser más importantes que las economías nacionales, a los gobiernos cada día les conviene más que esas aglomeraciones urbanas estén compitiendo bien y estén comerciando con sus pares en otros países, por el peso económico que tienen. Pero para competir bien, las metrópolis tienen que estar bien gobernadas, bien administradas, tienen que ofrecer una plataforma sólida y eficiente para la actividad económica. Cómo lograr esa buena gobernabilidad metropolitana en América Latina es el tema de este libro, porque hasta ahora muy pocos estudios se han enfocado en eso.

BIDAmérica: Se habla mucho sobre los procesos de descentralización política y fiscal que se vienen desarrollando en la región. ¿Cuál es el impacto concreto de estos procesos? ¿Cómo ha cambiado la vida de la gente?

Rojas: No cabe duda que el proceso de descentralización ha sido profundo y sigue avanzando. Hoy se calcula que el 19,3 por ciento del gasto publico de la región es gestionado por gobiernos subnacionales, mientras que en 1985 era sólo el 13,1 por ciento. Hay países muy descentralizados, países federales como Argentina y Brasil, algunos países unitarios que están bastante descentralizados como Colombia. También se ha sostenido y aumentado el proceso democrático mediante el cual se eligen los gobiernos locales.

Sin embargo es difícil medir cómo esto ha impactado a la gente. La Universidad de Harvard hizo unos estudios para el BID sobre el efecto de los presupuestos participativos en el sur de Brasil, que es una de las naciones más avanzadas en la democracia local. Por un lado el estudio mostró que el porcentaje del presupuesto que se decide participativamente es muy pequeño. Pero también mostró que el porcentaje del presupuesto destinado a favorecer zonas pobres aumentó después que se empezó a practicar la participación. Esto indica que la gente se está beneficiando del proceso participativo. Hay un cambio en la asignación de recursos, y la transparencia del gasto público mejora al estar más cerca de la autoridad local.

Uno de los problemas que estudiamos es cómo aplicar los presupuestos participativos a la escala de las áreas metropolitanas. Porque en el fondo no hay una identidad política en las áreas metropolitanas, por lo cual es más fácil aumentar la participación a nivel estadual o municipal.

BIDAmérica: En algunos países parece haber gobiernos municipales o provinciales que funcionan mejor que el gobierno nacional. ¿Cómo se explica este fenómeno?

Rojas: Es cierto que las encuestas como Latinobarómetro indican que las autoridades políticas locales tienen más credibilidad que las nacionales. En un país como Ecuador, si bien el gobierno nacional está en una situación de inestabilidad política muy grande, el régimen municipal está funcionando bastante bien. El municipio de Quito, por ejemplo, es muy estable, entrega servicios, tiene un sistema de empresas públicas que funciona bien y, en general, es un caso de gestión virtuosa. Guayaquil, que enfrentó problemas graves durante años, también hoy es un muy buen municipio, y en varios otros países de la región se ven situaciones similares.

Quizás esto se debe al grado de compromiso de la gente con los asuntos locales, algo que hace que sean más exigentes con sus políticos municipales o provinciales. La clase política local está más escrutinizada y por eso suele ser más seria. Es notable la cantidad de ciudades en América Latina que se ha lanzado al planeamiento estratégico de largo plazo en el cual confluyen los intereses privados y públicos, en contraste con el nivel nacional donde faltan visiones de largo plazo. El elemento común que encuentro en todos estos casos de ciudades exitosas es que se han producido acuerdos intersectoriales muy importantes “entre el empresariado, el municipio y los sindicatos”, acuerdos de largo plazo que le han dado estabilidad al proceso.

BIDAmérica: Sin embargo no deja de haber municipalidades mal administradas, que no parecen haber mejorado gracias a la descentralización….

Rojas: Sin duda. Muchas veces esto se debe a que la descentralización ha sido despareja. Se suele avanzar primero en la autonomía política, dándole más autoridad a los alcaldes y a los consejales frente a sus electores, pero sin entregarles dos herramientas que son muy importantes. Primero, un mandato claro respecto a cuáles son sus responsabilidades; y segundo, una fuente de recursos que sean suficientes para cumplir con esas responsabilidades.

Es decir que la descentralización política no ha sido acompañada por una verdadera autonomía fiscal —una mayor capacidad de decisión sobre las fuentes y el destino de los recursos— y por una clara definición de quién está a cargo de qué cosa.

La falta de definición de las relaciones intergubernamentales es particularmente problemática en las áreas metropolitanas que abarcan varios municipios, por la simple razón que los desafíos de gestión —transporte público, contaminación ambiental, seguridad— requieren soluciones coordinadas. Uno de los grandes temas de este estudio es cómo resolver esos conflictos de gobernabilidad en nuestras áreas metropolitanas, dado que es muy difícil cambiar las estructuras y fronteras municipales.

BIDAmérica: Hablando de transporte público —uno de los problemas emblemáticos de nuestras grandes ciudades— ¿qué tendencias se vislumbran en la región?

Rojas: Hay varias tendencias positivas. Primero hay un creciente consenso en que el tema del transporte es estructural y central para el funcionamiento de la economía urbana pero también para el bienestar de la población. También está cada vez más aceptado que seguir el camino del transporte individual y de la construcción de carreteras no conduce a ninguna parte. El modelo de Los Angeles ya está demostrado como modelo fracasado. Además, yo pienso que cada vez más se entiende que las inversiones en transporte público son una de las más redistributivas que se pueden hacer, por el simple hecho de que las personas de más bajos ingresos suelen hacer el 90 por ciento de sus viajes por transporte público.

La clave es cuando las autoridades deciden que el transporte es un tema público que no puede ser gestionado por el sector privado (aunque sí puede ser operado por empresas privadas bajo supervisión pública). Porque un extremo fue el modelo de “libertad de ruta” adoptado por Chile en los años setenta, donde cualquiera podía entrar al mercado de transporte y decidir cuál era su ruta. ¿A que condujo eso? A que el 80 por ciento de los autobuses pasaran por la Alameda Bernardo O’Higgins por debajo de la cual hay un tren subterráneo, y pasaban vacíos y generaban una contaminación descomunal. Es decir que el mercado no resuelve este tipo de problema porque le falta información.

Entonces la única alternativa es el manejo centralizado. Cuando en Bogotá dijeron “Bueno, tenemos que tener un sistema en el cual haya control”, las cosas empezaron a funcionar. De ahí surgió el TransMilenio . En ese tipo de sistema el mercado de transporte es gestionado por el sector público pero operado por el privado en base a contratos. Estos sistemas de buses articulados producen el 70 por ciento de los beneficios de un tren subterráneo, pero a sólo 30 por ciento del costo. Curitiba (Brasil) lo decidió hacer hace 30 años y, hoy además de Bogotá, han adoptado ese modelo en São Paulo, Quito, Ciudad de México y lo están preparando en varias otras ciudades de la región. Es un cambio muy grande, y los resultados son tan impresionantes que hoy la experiencia latinoamericana con este tipo de sistemas es estudiada por expertos de todas partes del mundo.

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