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¿Protección o libre competencia?

¿Qué tiene en común el video de promoción internacional del portal de licitaciones públicas ChileCompra con las botas de la policía peruana y numerosos contratos del gobierno de la ciudad boliviana de Oruro? Que en todos esos casos de compras públicas participan microempresas que compiten con grandes proveedores tradicionales.

En la mesa de discusión El acceso de micro y pequeñas empresas a mercados públicos del VIII Foro Interamericano de la Microempresa, realizado en Santa Cruz de la Sierra en octubre de 2005, quedó clara la apertura progresiva de los gobiernos hacia los microproveedores de bienes y servicios. Las experiencias de ChileCompra, el sistema Promperú y las Ferias a la Inversa bolivianas son testimonio de este progreso.

Si bien hay consenso sobre la necesidad de democratizar el mercado de las compras y contrataciones públicas, persiste un debate de fondo ¿debe el Estado favorecer a las microempresas o pueden competir con grandes proveedores? ¿Los gobiernos deben tomar la iniciativa o corresponde que la sociedad determine la apertura?

Competencia lisa y llana

En Chile, las compras públicas equivalen a 15% del PIB. Hace unos años, cuando el gobierno comprobó que ese mercado no funcionaba bien, decidió reformarlo para hacerlo más transparente y accesible. Así nació ChileCompra, un portal destinado a mejorar los precios y la gestión de las adquisiciones estatales, así como a favorecer el gobierno electrónico.

“ChileCompra rompió con la estructura del mercado tradicional donde cada participante genera múltiples relaciones con distintos organismos para vender”, dice Tomás Campero, director de Compras y Contrataciones Públicas de ChileCompra. “El portal centraliza todo eso y vincula en un sitio a ambos costados del mostrador, la demanda gubernamental y la oferta empresarial, y eso hace más eficiente el sistema de compras y la gestión privada”.

El elemento clave de ChileCompra es su plataforma electrónica, que vincula a unos 900 organismos y 12.500 funcionarios con más de 120.000 proveedores. El Estado chileno realiza 80.000 adquisiciones mensuales a través del portal, que en 2005 movilizó US$2.500 millones, 31,6% más que el año previo.

En ChileCompra todos los oferentes, desde el más pequeño hasta el más poderoso, compiten para ofrecer el mejor producto y servicio al menor precio. “No nos interesa usar ChileCompra para beneficiar a las microempresas”, dice Campero. “Nuestro negocio es que el mercado electrónico funcione de manera eficiente y transparente”.

Y ha funcionado. Según Campero, aunque las ventas de las MyPE sólo representan 18% del valor generado cada año por la economía chilena, en ChileCompra movilizan 30% de las adquisiciones estatales, medidas por valor.

 La experiencia permitió que las microempresas pudieran incorporar tecnología, asumir una nueva cultura competitiva y aprender estrategias de calidad. “Si esa competencia permitió conseguir mejores precios, la transparencia ayudó al control social del Estado y de los competidores”, sostiene Campero. “Además, las microempresas han ayudado a resolver demandas complejas gracias a que tienen flexibilidad, ubicuidad geográfica, pueden innovar velozmente y aportar nuevos productos que las grandes no contemplan”.

De todas maneras, el gobierno chileno se preocupó por ampliar el acceso al mercado. Eliminó restricciones como no permitir la división de compras o contratos y la exigencia de garantías para adquisiciones menores a US$40.000. Todos los organismos estatales fueron obligados a aceptar cualquier instrumento legal como factura, permitiendo a los proveedores recuperar rápidamente su capital de trabajo.

A través de los gremios empresariales el gobierno difundió información, organizó talleres de capacitación e inscribió a interesados. Desplegó capacitadotes en centros de internet gratuitos y montó una mesa de ayuda telefónica nacional para responder consultas y orientar el proceso de oferta. Un sistema de ejecutivos evacúa temas particulares y las cámaras empresariales disponen de formadores de ChileCompra para hacer cursos semanales de entrenamiento por solicitud.

Además, un observatorio MyPE sigue el comportamiento de rubros donde no hay gran participación de pequeños oferentes, mientras que una agencia de cooperación técnica identifica nuevos nichos de operación. Se espera que renglones como las compras de alimentos e insumos hospitalarios, que aún están en manos de grandes proveedores, sean loteados en breve.

ChileCompra ahora está incorporando aplicaciones financieras. En 2005 inició un programa piloto para utilizar garantías bancarias electrónicas y emitir facturas electrónicas con sistemas de certificación de impuestos internos. La gasificación de la transferencia electrónica de pagos estaba prevista para el 2006. Y está en camino un sistema de pedidos (ordering) que permitirá a la banca certificar las órdenes de compra emitidas para utilizarlas como garantías de crédito.

Ferias a la boliviana

En 2002 la ONG boliviana Procal ganó un concurso de innovaciones del Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con un proyecto para crear un sistema de compras públicas más transparente, las “ferias a la inversa”.

El BID financió la capacitación para preparar las negociaciones con las entidades, los municipios, las fuerzas armadas y la policía. “Fue un largo trabajo de convencimiento”, cuenta Dieter Wittkowski, especialista principal de la División de Micro, Pequeña y Mediana Empresa del BID. “Se trata de abrir todo el proceso de adquisición a las micro y pequeñas empresas, un asunto nada fácil”.

La asimetría en el acceso a información entre grandes y pequeños oferentes era un problema mayúsculo. Y las dificultades de los microemprendedores para abrise paso en los mercados de compras públicas agravaba las desventajas. “Ahora, con este instrumento hacemos cosas a la inversa de lo que nos llevó a la pobreza”, dice Flavia Giménez Turba, coordinadota de Ferias a la Inversa en Procal y ex oficial mayor del gobierno de El Alto.

Las Ferias a la Inversa funcionan precisamente al revés de un mercado tradicional, donde el vendedor expone sus productos. Bajo este sistema los diversos estamentos del gobierno boliviano exhiben, físicamente o en una base de datos, qué quieren comprar.

Las adjudicaciones se hacen en ferias públicas pero hay también un sistema informático de cruzamiento de oferta y demanda para identificar inmediatamente quién solicita qué y en qué volumen.

Procal y el BID han trabajado informando a los oferentes sobre la existencia de las Ferias. Asimismo se han involucrado en capacitación y apoyo técnico —desde cómo realizar trámites hasta cómo usar las herramientas de facturación— para ayudar a los pequeños proveedores a presentar ofertas. También se organizaron ruedas de negocios para vincular a grupos de productores con las áreas de los gobiernos que requerían sus bienes y servicios.

“Ya después de la primera feria, el proyecto fue un logro, porque las compras públicas se han caracterizado por ser poco transparentes, contaminadas con corrupción y favoritismos, y atadas a empresas que ya tenían sus canales de información”, dice Wittkowski.

En la actualidad, Ferias a la Inversa trabaja con 20 instituciones y empresas públicas que abrieron sus presupuestos e informan sus compras anuales, cuyo monto ascendió a unos US$100 millones entre 2004 y 2005. El Ministerio de Defensa adjudicó más de 100.000 productos y abrió todo su presupuesto a las microempresas.

El proyecto ha permitido mejorar el acceso a información más precisa y oportuna sobre los requerimientos de las grandes empresas públicas. El precio de los pliegos de las licitaciones se ha reducido de US$50 a US$1.

Wittkowski destaca la aceptación que han logrado las ferias a la inversa. “En visitas a Bolivia para ver otros proyectos, notaba en la prensa y la TV a diferentes entidades públicas hablando de lo buenas que eran las Ferias”, dice. “Parte del éxito radica en que el proyecto pudo avanzar porque Procal contrató un equipo con mucha experiencia en el tema y mucha dedicación, que cree en lo que hace y está convencido de que es positivo para el país”.

Acceso garantizado en Perú

Nacido en 1997, el Centro de Promoción de la Pequeña y Mediana Empresa (Prompyme) de Perú debió esperar hasta 2003 para que una ley de promoción de micro y pequeños productores le diera potestad para facilitarles el acceso a las compras y contrataciones estatales, que suman unos US$4.800 millones anuales.

En Perú este mercado siempre ha sido muy centralizado. Mientras que Lima concentra 60% del presupuesto estatal, satisface 68% de la demanda gubernamental de bienes y servicios. Históricamente sólo las grandes compañías han tendido puentes para hacer buenos negocios con el sector público.

Prompyme se propuso cambiar la situación. Iván Mifflin, director ejecutivo del Centro, cabildeó hasta conseguir que las instituciones públicas le informaran cuáles serían sus presupuestos anuales de compras a inicios de cada año. Insistió hasta lograr que dividieran sus compras en lotes pequeños adecuados para las microempresas.

Pero no cantó victoria hasta tanto se aprobó una ley que establece que el Estado debe encargar no menos de 40% de sus compras a pequeñas empresas. Así, la participación de estos productores y oferentes en las compras públicas peruanas pasó de 23% en 2001 a más de 44% para septiembre de 2005.

Gracias a esa legislación y al trabajo de Prompyme, en 2002 un grupo de 42 pequeños productores logró la mitad del presupuesto destinado a la compra de uniformes para la Policía Nacional. Una decena de consorcios de textileras medianas y pequeñas ganaron una licitación para confeccionar 285.000 camisetas publicitarias para la Oficina Nacional de Procesos Electorales, operación que generó unos 400 empleos temporales.

Prompyme capacitó a las compañías y dio seguimiento a las licitaciones. En la actualidad trabaja con los gerentes de compras estatales para eliminar barreras de acceso y ampliar la transparencia. En la actualidad unos 12.000 proveedores están aprendiendo a venderle al Estado mediante un curso virtual disponible en el sitio de Prompyme.

El modelo peruano es joven. Uno de sus principales desafíos es descentralizar las compras a través de un plan piloto de regionalización. Si funciona, asegura Mifflin, mejorará la eficiencia del gasto público. “Hoy, el seguro social, que tiene una estructura nacional, compra todo en Lima”, dice, “y por eso debe cargar los costos de fletes para enviar los insumos al interior cuando podría ahorrarlos comprando al proveedor local”.

Prompyme además está trabajando para superar barreras técnicas y financieras, estandarizando especificaciones técnicas de productos y sustituyendo las garantías retenidas a los proveedores (actualmente 10% del monto de las ventas) por sumas más pequeñas a pagar en cuotas. Mifflin también busca que las órdenes de compra del Estado sirvan como instrumentos de garantía o para solicitar créditos en los bancos.

Sistema abierto

Los tres modelos tienen potencial para incorporar a los proveedores más pequeños a los mercados de compras estatales pero se diferencian en cómo se concreta ese acceso. Campero, de ChileCompra, considera que el sistema de cuotas distorsiona el mercado. Mifflin, de Prompyme, lo defiende. “Uno de esos costos [eliminados] es la corrupción, pues al ampliar el número de participantes hay más controles por una mayor transparencia”, afirma el peruano. “La cuota no necesariamente va contra la libre competencia sino que te dice que hay otras empresas más que las que habitualmente participan”.

Campero no concuerda. “Hay mucha mitología en cuanto a que las micro no pueden acceder a la tecnología o participar en licitaciones de alta tecnología o mucha complejidad”, dice. Con su sistema abierto, Chile ha conseguido que US$3 de cada US$10 de las compras del Estado vayan al bolsillo de pequeños productores.

Sin embargo, el modelo de cuotas de Perú ha puesto US$4,4 de cada US$10 en la caja de los proveedores chicos. Claramente, las MyPE peruanas obtienen mayor acceso en términos absolutos. ¿Pero son más competitivas al tener sus compras garantizadas?

Sin piso de participación, en el sistema de compras públicas chileno la porción correspondiente a las microempresas supera su participación efectiva en la economía real. Por otro lado, los mecanismos protectores no suelen ser contraproducentes cuando se trata de estimular la competitividad. Incluso pueden distorsionar el mercad “Esa lógica puede empujar malas decisiones de un municipio a la hora de ejecutar el gasto público, pues podría comprar un producto malo porque debe cumplir la cuota”, señala Campero. “Y, por otro lado, cuando el empresario tiene el instinto de tal, se las arregla per se”.