En 1993, Nueva Orleans se encontraba en una situación familiar para quienes viven en Ciudad de México, Buenos Aires o Río de Janeiro.
El delito había estado en aumento durante años. El índice de homicidios era el más alto de la nación y le ganó a Nueva Orleans la dudosa distinción periodística de ser “la capital del asesinato en Estados Unidos”. Esa pésima imagen afectaba al turismo y desalentaba la inversión.
Lo peor es que la policía parecía ser parte del problema. Una sucesión de escándalos habían revelado una corrupción generalizada dentro de la policía, incluyendo una complicidad activa en tráfico de drogas. Muy pocos delitos se esclarecían y las denuncias de brutalidad policial eran nota habitual en la prensa estadounidense. El público desconfiaba de la policía y dudaba de su capacidad o de la voluntad de los políticos para hacer algo acerca del problema. Nueva Orleans parecía atrapada en un círculo vicioso que muchos observadores consideraban irreversible.
Pero las cosas cambiaron. A partir de 1994, Nueva Orleans emprendió un singular experimento de reforma que ahora es estudiado por políticos y criminólogos de todo el mundo. Entre 1994 y 1999 el número de homicidios bajó 64 por ciento, los asaltos a mano armada decrecieron 49 por ciento y las denuncias de agresiones disminuyeron en 60 por ciento. El número de arrestos y condenas aumentó considerablemente. Los casos de corrupción y brutalidad policial casi desaparecieron. Lo más significativo es que las encuestas de opinión pública muestran que los residentes de la ciudad se sienten más seguros que en ningún otro momento desde 1986 y que 48 por ciento de encuestados en 1999 opinaron que la policía era uno de los mejores servicios municipales.
¿Qué ocurrió? Es más, ¿ qué pueden aprender de Nueva Orleans las ciudades latinoamericanas? El abogado Graymond Martin cree que hay algunas lecciones. Este profesor adjunto de la Universidad de Nueva Orleans, quien prestó 13 años de servicio en la policía local, habló recientemente en un seminario realizado en la sede del BID que examinó paralelos entre Nueva Orleans y Buenos Aires, otra ciudad en busca de reducir la delincuencia y restaurar la confianza pública en la policía. El año pasado, junto al abogado y politólogo argentino Ignacio Garibaldi, Martin preparó un diagnóstico de desafíos policiales en Buenos Aires como parte de un programa auspiciado por Naciones Unidas.
Depende de usted. “Las ciudades tienen el tipo de policía que se merecen”, afirmó Martin al iniciar su presentación. Eso posiblemente sorprenderá a quienes suponen que los políticos y la policía tienen toda la culpa por los problemas que surgen con la aplicación de la fuerza de la ley. Si bien Martin cree que son parte del problema, insiste en que la solución “debe comenzar por el público”.
Martin sostiene que la ciudadanía debe tomar la iniciativa de dos formas. Primero, debe forzar a las autoridades electas a dar prioridad a la aplicación de la ley haciéndola tema central en más de un ciclo electoral. Los políticos preferirían no tener que confrontar a la policía, cree Martin, porque saben que esos choques siempre tienen un alto costo político. Como resultado, los políticos deben ser forzados a llegar a la conclusión de que el costo de ignorar los problemas en la aplicación de la ley, medido en votos, será más elevado que el costo de confrontarlos. “Los políticos tienen que ver el lucro que hay en reformar la policía”, explicó Martin, y ese lucro debe ser medido en algún tipo de “moneda” como los votos que ellos puedan aprovechar.
Segundo, los ciudadanos deben ir más allá de una posición puramente reactiva y crítica. En lugar de meramente condenar los abusos policiales, las organizaciones cívicas deben estar dispuestas a aprender los desafíos que presenta hacer cumplir la ley, trabajar en estrecha cooperación con los cuerpos policiales en la formulación de soluciones y finalmente apoyar los aumentos de gasto público en la tarea policial.
En Nueva Orleans los ciudadanos dieron el primer paso en 1993, cuando eligieron alcalde a Marc Morial tras una campaña electoral en la que hizo del cumplimiento de la ley un tema central. Sin embargo, según Martin, quien asesoró a Morial en sus iniciativas en materia policial, el alcalde de inmediato comprendió que la frustración generalizada de la ciudadanía en torno al problema criminal no necesariamente se traduciría en la voluntad de gastar más en la fuerza del orden. “La gente pensaba que todos los policías eran delincuentes”, recordó Martin. “Ciertamente no querían gastar más dinero en ellos”.
Pero Morial sabía que sería imposible reformar la policía sin un aumento de presupuesto. Los salarios eran tan bajos que muchos agentes lo suplementaban con hasta 40 horas semanales de trabajo como guardias de empresas privadas o como escoltas de personas. No había suficientes autos de patrulla y los pocos disponibles estaban en mal estado. Los uniformes no habían cambiado en 30 años y el equipo en general era deficiente. El entrenamiento era escaso y el ánimo de la fuerza no podía ser peor.
Pero para lograr que el Concejo Municipal aprobara más recursos para remediar esas carencias, el alcalde necesitaba convencer a los ciudadanos de que no estaba proponiendo mantener las cosas como estaban. Morial comenzó formando un comité de ciudadanos para seleccionar un nuevo jefe de policía. Los 26 miembros del comité acordaron asistir a seminarios de cuatro horas de duración sobre teoría y práctica policial seis sábados consecutivos. Finalmente, el comité entrevistó a 40 candidatos para el puesto y en base a las recomendaciones que hizo Morial seleccionó a Richard Pennington, un veterano de la policía de Washington, D.C. “Eso fue crucial”, apuntó Martin, “porque en el proceso de entrevistar a todos esos candidatos, los miembros del comité se convirtieron en verdaderos expertos en asuntos policiales y trabajaron en convencer a los medios de difusión y a otros ciudadanos que necesitabamos recursos para hacer las cosas de forma diferente”.
Una de las primeras medidas que tomó Pennington fue declarar una política de “cero tolerancia” en materia de corrupción interna. Con ayuda de especialistas en corrupción de la Oficina Federal de Investigaciones (FBI), los colaboradores de Pennington investigaron sistemáticamente y encausaron a miembros de la fuerza sospechosos de ilícitos. En los siguientes 14 meses, 126 policías fueron suspendidos, 29 fueron dados de baja y 21 renunciaron mientras eran investigados.
La purga tuvo un impacto decisivo e inmediato en la opinión pública. “Teníamos que convencer al público de que estábamos resueltos a mejorar la policía, no tan sólo a contratar más”, recordó Martin. “Cuando demostramos cero tolerancia hacia la corrupción, creamos la confianza que nos permitió pedir fondos adicionales”.
El gobierno de Morial movilizó apoyo adicional para la reforma dialogando con empresarios, líderes religiosos y grupos cívicos para pedirles que definieran objetivos específicos. “La comunidad empresaria hizo un trato con nosotros”, apuntó Martin. “Nos dijeron que si nosotros podíamos reducir el delito hasta el punto que ellos pudieran atraer más clientes e inversores, apoyarían un aumento de presupuesto para el departamento de policía”. Entendimientos similares fueron forjados con grupos comunitarios que clamaban contra los abusos policiales.
Hacia el fin de su primer año, el gobierno de Morial había amalgamado un consenso político sin precedentes para una profunda reforma. “Al fin pudimos ir al Concejo Municipal y decirles que este es un plan de la comunidad: desean aumentar los ingresos para hacer un cambio substancial y duradero en la fuerza policial”, dijo Martin. Ese consenso, apuntalado por el hecho de que la ciudadanía ahora sentía que era parte interesada en el éxito de la reforma, permitió al gobierno implementar una cantidad de medidas que de otra forma hubieran sido imposibles.
La municipalidad impuso un toque de queda para adolescentes que exigía a los menores de 17 años de edad estar en sus casas a las 8 de la noche durante el año escolar y a las 9 de la noche en verano. Durante los fines de semana el toque de queda empezaba a las 11 de la noche. La burocracia policial fue reformada y descentralizada con el objetivo de asignar el mayor número posible de agentes en patrullaje vecinal, en lugar de estar sentados en oficinas o escoltando políticos, como ocurría en el pasado. Se instalaron centros policiales comunitarios en aquellos edificios de vivienda pública donde ocurrían la mayoría de los homicidios, lo cual redujo de inmediato el número de asesinatos. La municipalidad puso en efecto además un amplio programa de entrenamiento para agentes policiales y aumentó el número de detectives asignados a investigar homicidios. Asimismo, se establecieron nuevas pautas para reclutamiento y promoción para elevar las calificaciones de los miembros del cuerpo y se compraron nuevos uniformes y cientos de autos patrulleros.
La reacción pública a estas reformas, implementadas durante 1995 y 1996, fue tan positiva que en 1997 el gobierno de Morial decidió iniciar un programa de cambios aún más ambicioso. Primero, logró aprobación del Concejo Municipal para aumentar los salarios de los policías entre 12 y 62 por ciento, dependiendo del rango. Además obtuvo los fondos necesarios para reclutar y entrenar a 200 nuevos agentes. Con el fin de incrementar la efectividad de la fuerza se estableció un banco de datos que compilaba el lugar preciso donde un delito había ocurrido. Los jefes de distrito debían demostrar subsecuentemente progresos en las áreas a su cargo.
Esa combinación de incentivos y presiones para demostrar resultados produjo un ciclo virtuoso, sostiene Martin. Con mejores sueldos, entrenamiento y equipos, además de encuestas de opinión que evidenciaban un nuevo respeto público hacia la policía, se logró una fuerza más motivada y profesional. El nuevo énfasis en resultados concretos aseguró que los miembros de la fuerza concentrarían su atención en brindar el servicio que los ciudadanos esperaban.
¿Puede repetirse esta experiencia en Buenos Aires y en otras ciudades latinoamericanas? Martin se muestra cautelosamente optimista. Cree que muchas de las condiciones necesarias para los cambios profundos ya existen en Buenos Aires, comenzando por un electorado que ha hecho del delito una prioridad política. Ahora la clave es asegurar que las entidades cívicas tengan un papel central en la formulación de cualquier programa de reformas. “Si se hace eso, esas agrupaciones se convierten en inversores en el resultado”, explicó Martin. “En lugar de ser detractores y críticos de las reformas, se tornan defensores y promotores del esfuerzo”.