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Atender a la mayoría: pasos prometedores y acciones futuras

En el peor de los casos, el diseño de los programas sociales no ha dado importancia a la falta de documentación formal. En otros casos, se han inventado soluciones que no resuelven cabalmente el problema (tales como crear un código de identificación nuevo para cada familia en cada proyecto). Hay, sin embargo, algunas tendencias prometedoras en la región, en la medida en que entidades privadas, públicas e internacionales dan pasos para atender a aquellos que han sido invisibles para el sistema.

Uno de esos proyectos gubernamentales que han incorporado la identidad entre sus objetivos es el Programa Puente, una importante intervención que forma parte de un programa mayor llamado Chile Solidario. La identidad es uno de los pilares fundamentales del programa, junto con la salud, educación, dinámica familiar, vivienda, trabajo e ingreso.  Los beneficiarios deben adquirir ciertos documentos de inscripción (según su edad), como parte de las responsabilidades compartidas que requiere la participación en el programa. Es fundamental que esas condiciones sean complementadas con servicios destinados a facilitar el cumplimiento de los requisitos. El Programa Puente presta apoyo personalizado para ayudar a las familias a resolver problemas de inscripción en el registro civil.

Hay también proyectos patrocinados por el BID que están asumiendo una actitud más activa con respecto a la falta de inscripción en el registro civil. En el caso del PAININ, un proyecto destinado a brindar atención integral a niños pequeños en Nicaragua mediante una mejor salud y nutrición, se calcula que una cuarta parte de los niños atendidos carecen de partida de nacimiento. Una nueva etapa del proyecto, que actualmente se halla en su fase de diseño, proporcionará asistencia legal a las familias, para que los niños que no hayan sido inscritos a su debido tiempo o que requieran de otros servicios legales puedan obtener partidas de nacimiento.

El Plan Familia, aprobado recientemente, es un programa de transferencia condicional de efectivo de Argentina que se concentra en eliminar los impedimentos al alcance del potencial de desarrollo humano de sus beneficiarios, y como tal ha incorporado procedimientos para que sus beneficiarios y sus familias obtengan documentos nacionales de identidad. Aunque la identificación puede no ser el objetivo central de esos programas, la concepción de éstos reconoce el papel crítico que desempeña la identificación en el logro de los objetivos de productividad y bienestar.

También se han dado pasos importantes para determinar con precisión el alcance del problema de falta de inscripción en el registro civil en América Latina y el Caribe. Además de las encuestas DHS, las encuestas de indicadores múltiples (MICS) de la UNICEF incluyen preguntas sobre la inscripción de nacimientos. En cuanto a la enorme brecha de conocimiento con respecto a los adultos, la encuesta DHS de Nicaragua de 2001 incluyó una pregunta sobre tarjetas de identidad. Aproximadamente 17% de las personas de más de 15 años de edad informaron que carecían de tarjeta nacional de identidad. En el censo de 2001 en Bolivia también se incluyó la pregunta de si los adultos estaban o no inscritos en el registro civil.

Sin embargo, la brecha de datos básicos sobre la falta de documentación sigue siendo tremendamente amplia. En 2000, la iniciativa Todos Contamos fue puesta en práctica con los institutos de estadísticas de la región, con el propósito de mejorar la medición de raza y etnia en los censos. Con esta iniciativa se procura combinar el aporte de la sociedad civil y de especialistas en sondeos, para formular preguntas mejores. Se podría emprender una iniciativa parecida para cuantificar con más precisión el alcance del problema de la falta de documentación en la región.

¿Qué medidas se están tomando para alcanzar la cobertura universal de natalidad en la región? Se han puesto en práctica iniciativas prometedoras, a menudo con la colaboración de organizaciones no gubernamentales (ONG), agencias bilaterales donadoras o la UNICEF, las cuales buscan superar algunos de los impedimentos económicos, geográficos y culturales a la inscripción en el registro civil. En términos de obstáculos económicos, varios países han reducido o eliminado las tarifas de inscripción, entre ellos, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Honduras, Nicaragua y Perú. Las campañas itinerantes de inscripción son cada vez más frecuentes y han llevado el proceso de inscripción en el registro civil a zonas geográficamente aisladas. La UNICEF y otras organizaciones han patrocinado campañas de concienciación con las que se procura dar a conocer a las familias los beneficios que lleva aparejada la inscripción en el registro civil, con la intención de reducir los impedimentos sociales y culturales a la inscripción de nacimientos.

Aunque las iniciativas de inscripción tardía pueden lograr su cometido, es mucho más ventajoso inscribir los nacimientos y expedir las formas de identificación correspondientes en su debida oportunidad. Políticas eficaces desde el comienzo pueden contribuir a disminuir el tamaño de la población vulnerable a manipulaciones en elecciones, cuando las campañas proselitistas suelen distribuir documentos nacionales de identificación o inscripciones en los registros electorales. La tentación de dar una edad falsa para poder obtener una pensión es mayor si uno se inscribe por primera vez a los 55 años de edad que al cumplir un mes.

Aunque muchas de esas iniciativas han cumplido su cometido en el corto plazo en zonas limitadas, muchas de ellas no han podido ser institucionalizadas de una manera que permita acometer y resolver adecuadamente los problemas estructurales de la inscripción en el registro civil. Las lecciones aprendidas con iniciativas emprendidas como consecuencia de desastres naturales o guerras civiles no han sido incorporadas en estrategias de más largo plazo.

Chile es una excepción importante. Según el Servicio de Registro Civil e Identificación, 99% de los nacimientos se inscriben en el registro civil. Incluso en las zonas más aisladas del país, cerca de Magallanes, las familias no tienen que esperar años enteros hasta que un nuevo gobierno o alguna ONG emprenda una campaña itinerante de inscripción en el registro civil. Esas regiones reciben visitas regulares de funcionarios del registro civil que se desplazan en botes de remos o furgonetas equipadas con computadoras conectadas por satélite a la sede central del registro nacional.

Chile ha demostrado que sí se puede alcanzar un elevado nivel de cobertura si se adopta un enfoque integral de la inscripción, complementado con la interconexión y la institucionalización. A fin de cuentas, el fortalecimiento de las instituciones a cargo del registro civil en toda la región es un requisito para resolver la crisis de identificación que viven millones de latinoamericanos.

Este artículo ha sido publicado por la revista IDEA del departamento de investigación del BID en febrero de 2006.