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Al cambio sí, a la ‘reforma’ no

En contraste con la mayoría de los latinoamericanos, a los uruguayos no les gusta criticar al Estado. En 1993, cuando los gobiernos de toda América Latina se aplicaban con fervor a reducir la plantilla de sus funcionarios y a transferir servicios públicos al sector privado, Uruguay celebró un referendum para decidir si debía seguir ese camino. El 70 por ciento de los uruguayos dio un rotundo "no". Los uruguayos suelen citar esta votación como símbolo del singular sentir de la nación hacia su sector público.

Existen razones históricas que explican esa actitud. Los uruguayos disfrutan de un nivel de vida entre los más altos fuera del mundo industrializado, y muchos de ellos creen que el estado benefactor es la principal causa de ese logro. "La sociedad uruguaya es profundamente estatista", afirma Eduardo Cobas, titular del Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado, dentro de la Presidencia de la República. "Los uruguayos creen en el Estado y creen que el Estado puede hacer bien las cosas".

Sin embargo, si se escucha la opinión de Héctor Morales, un directivo de la federación de sindicatos que representa a los trabajadores gubernamentales uruguayos, queda claro que las cosas no están del todo bien en el sector público. En una valoración franca, Morales aclara que, a pesar de sus logros, el estado uruguayo tiene problemas similares a los de la mayoría de otras naciones latinoamericanas. "Los funcionarios entendemos desde hace varios años que el estado uruguayo necesita reformarse y modernizarse", afirma Morales durante una entrevista en la sede de la federación en Montevideo. "Es un estado vetusto, cuyos funcionarios ingresaron durante decenas de años a través de los mecanismos de clientelismo político", explica. "Si yo trabajaba con un partido y conseguía determinada cantidad de votos, yo tenia la posibilidad de ingresar al estado". Morales explica que esta práctica viola la constitución uruguaya, la cual estipula que todos los cargos públicos se deben asignar por medio de concursos abiertos y en base al mérito, sin obedecer a influencias políticas. Asimismo, esta situación de irregularidad fomentó la creación continua de nuevos organismos públicos sin tener en cuenta costos o beneficios.

Dado que la constitución del Uruguay hace extremadamente difícil despedir a un empleado público, el aparato estatal tendió a crecer con cada nuevo gobierno hasta tornarse "sobredimensionado", según Morales. En la actualidad, unos 230.000 uruguayos, o sea casi uno de cada cuatro adultos en edad laboral, es funcionario del estado, lo que representa uno de porcentajes más altos del mundo. Al mismo tiempo, la distribución del funcionariado sufre un gran desequilibrio. Según Morales, las fuerzas armadas y el personal diplomático de Uruguay son proporcionalmente de mayor volúmen que en muchos países industrializados, mientras que el número de policías o de enfermeras es insuficiente para cubrir las necesidades.

Resulta irónico que, dentro del sector público, el personal no especializado tenga una remuneración razonable y en cambio los salarios de los profesionales sean ridiculamente bajos. Para los profesionales especializados, la diferencia de ingresos entre los sectores público y privado es tal que, con el fin de retener a su personal calificado, la mayoría de los ministerios permite a estos empleados un horario a tiempo parcial que les permita complementar sus ingresos con un segundo empleo en el sector privado. La capacitación del personal es penosamente inadecuada, asegura Morales, y la inversión en tecnología de informática está muy por detrás de la del sector privado. Como resultado, sostiene, muchos trámites oficiales llevan demasiado tiempo y el servicio al consumidor tiende a ser malo.

Morales es especialmente crítico hacia el sector gerencial. "En el 99 por ciento de los casos, gerentes y directores de instituciones públicas no tienen un conocimiento adecuado de las áreas que se les encarga dirigir", afirma. En lugar de adjudicar los puestos de gerencia a empleados públicos eficientes con años de experiencia en un determinado sector, el sistema, según Morales, ha venido otorgando estos cargos en calidad de premios de consolación a "candidatos políticos fracasados" sin tener en cuenta sus calificaciones.

Mal pagados, profesionalmente mal preparados e ignorados por sus jefes, muchos empleados públicos se sienten en acorralados, afirma Morales. No sorprende que se opongan a cualquier político que amenace con poner en peligro su precaria situación en nombre de la modernización o de la reforma.

¿Qué clase de reforma? El análisis del sector público que ofrece Morales lo comparten funcionarios de gobierno, ejecutivos del sector privado, intelectuales y periodistas de Uruguay. Aunque se manifiestan orgullosos ante los logros del país, a todos ellos les preocupa que la ineficiencia del sector público esté frenando el progreso y socavando la competitividad. Gualberto Rocco, presidente de la Cámara de Industrias del Uruguay, declara que, en la década pasada, el sector empresarial del país hizo un enorme esfuerzo por reducir costos y aumentar la productividad, aprovechando la abolición de numerosas barreras comerciales cuando el gobierno llevó a cabo la unión arancelaria de Mercosur. Pero Rocco sostiene que pese a notables mejoras en áreas como aduanas, puertos y telecomunicaciones, el estado no ha logrado reducir el lastre burocrático que sigue abrumando al sector empresarial. "En lugar de tener a uno de nuestros empleados dos días fuera de la oficina para efectuar un trámite oficial, deberíamos poder hacer ésto en dos horas", dijo. "Todo esto encarece nuestros productos". 

Si tanto líderes sindicales como dirigentes de la industria están de acuerdo en la necesidad de que haya reformas, ¿por qué no se han solucionado estos problemas? Según Juan Manuel Rodríguez, experto en relaciones laborales y profesor de gestión gerencial en la Universidad Católica del Uruguay, la cuestión se reduce a un tema de empleos. Cualquier plan para agilizar y racionalizar el sector público exigiría despidos, dice Rodríguez, y en un país donde casi todas las familias tienen un miembro que trabaja para el gobierno esa prespectiva hace que cunda el pánico. "Los empleados públicos tienen pocos incentivos (para superarse) pero tienen el incentivo de no perder su empleo", explica. Sondeos de opinión efectuados por el gobierno uruguayo en 1995 indicaron que el público apoyaba la reforma del sector público, siempre y cuando no generara despidos o conflictos sociales.

De esta manera, cuando el flamante gobierno de Julio María Sanguinetti emprendió una reforma del sector público en 1995 se optó por una estrategia en dos etapas, basada en incentivos y participación voluntaria en lugar de recortes de empleos. En resumen, el gobierno invitó a los organismos que integraban los servicios administrativos centrales de la nación a efectuar un ejercicio voluntario de evaluación del trabajo propio. A cada organismo se le pidió que definiera sus "áreas centrales de responsabilidad" o los servicios que cumplía de manera exclusiva e indispensable. Se les pidió, también, identificar las actividades que pudieran ser eliminadas, transferidas a otros organismos más competentes en la materia o encargadas a contratistas privados. Una vez que se definieron las actividades principales de cada organismo, el paso siguiente fue identificar los puestos irrelevantes entre su plantilla laboral. Toda esta "reestructuración" se sometía entónces para su aprobación a los expertos de la Comisión Ejecutiva para la Reforma del Estado (CEPRE). Este programa fue financiado en gran parte con préstamos del BID por un monto de 115 millones de dólares.

Hagamos un trato.  Los organismos cuyas propuestas de reestructuración fueron aceptadas recibieron una singular oferta como recompensa. Primero, se les brindó acceso a fondos especiales para cubrir gastos de despido, retiro anticipado o costo de transferencia de los empleados cuyos puestos fueron declarados irrelevantes. Esas partidas contemplaban también apoyo técnico, capacitación empresarial y la concesión de pequeños préstamos a empleados públicos que optaran por emprender un negocio propio en el sector privado. Más significativo aún, cada organismo fue autorizado a retener los ahorros generados por la reestructuración. Estos fondos podían ser usados para incrementar los sueldos del resto del personal, invertir en capacitación y nuevos equipos y costear un sistema de remuneración por mérito al trabajo de los empleados, un esquema de imposible de aplicar en el pasado.

Los resultados fueron notables. De los 108 organismos que participaron en el programa, 82 (con una plantilla total de unos 80.000 empleados públicos) reestructuraron sus operaciones con éxito. En muchos casos, este ejercicio implicó eliminar departamentos o fusionar otros que duplicaban funciones, de manera que cuando el proceso terminó el número de organismos oficiales se vio reducido en un 46 por ciento. A lo largo de esta reforma se identificaron un total de 9.221 puestos innecesarios. Más de un tercio de los empleados que los ocupaban recibieron capacitación y asistencia para encontrar empleo en el sector privado y otros se retiraron u ocuparon vacantes en otras áreas del gobierno. Gran parte de los antiguos funcionarios trabajan hoy para el gobierno contratados como consultores privados, a un costo menor. (ver artículo en la página siguiente). En total, la reforma emprendida ahorra a los contribuyentes uruguayos 56 millones de dólares al año. 25 millones los engrosa el Tesoro nacional y el resto es devuelto a los organismos remodelados para sus programas de incentivos descritos anteriormente.

Hay que destacar que todo el proceso de reestructuración se completó en menos de tres años, sin huelgas ni protestas. Una razón clave, según el director de CEPRE, Eduardo Cobas, fue que el programa tuvo el apoyo de los directivos de los organismos, los cuales, en el pasado, nunca tuvieron autoridad en el uso de fondos para la contratación o recompensa de su personal. "Lo vieron como una gran chance", recuerda Cobas. La reforma les ofreció la oportunidad de contratar al personal de alta cualificación que venían necesitando desde hace años y también para aumentar los salarios de empleados tentados por los incentivos del sector privado. Como resultado se han creado equipos laborales más dinámicos, más motivados y mejor cualificados cuyo trabajo se traduce en ahorros netos para el gobierno.

Otra razón para el éxito de esta reforma fue que el componente financiero del programa fue parte del presupuesto nacional aprobado en el primer año del gobierno de Sanguinetti. Cobas asegura que esto dio inmediata credibilidad política al programa y garantizó que el resto del mandato del gobierno se invirtiera en implementar las reformas en lugar de dedicarse a polemizar sobre la asignación de fondos.

Ahora Uruguay ha emprendido una segunda fase del programa de reformas que se centra en la ejecución y rendimiento de los servicios públicos. Comenzando con el presupuesto federal que debe ser aprobado hacia fines de este año, todos los organismos públicos deben definir sus cometidos y servicios y establecer indicadores de sus resultados y metas específicas de su trabajo. "Queremos cambiar la forma en que formulamos y ejecutamos el presupuesto nacional", explica Cobas. "Queremos diferenciar los servicios que lo están haciendo bien de los que no funcionan, y asignar los recursos públicos de acuerdo con esta clasificación".

A solicitud del gobierno uruguayo, el BID prepara ahora un nuevo préstamo para ayudar a financiar la continuidad del programa de modernización. Además de las actividades enumeradas por Cobas, el nuevo programa financiará un proceso de desregularización que beneficie el ambiente empresarial, un sistema de adjudicaciones gubernamentales basado en el Internet y la creación de centros multiservicios donde los ciudadanos puedan efectuar distintos trámites oficiales.

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