- El principal desafío para América Latina es lograr que el crecimiento del sector minero se traduzca en un desarrollo sostenible e inclusivo.
- Una buena gestión fiscal del sector minero ayuda a abordar este desafío al crear oportunidades de generar más empleo, mejores servicios públicos y mayores capacidades para las generaciones futuras.
- Nuestro nuevo estudio identifica tres grandes oportunidades para fortalecer la institucionalidad fiscal y aumentar la recaudación de manera eficiente, promoviendo así una minería más competitiva, transparente y alineada con los objetivos de desarrollo sostenible.
La minería es clave en el desarrollo económico mundial, ya que impulsa el avance tecnológico e industrial en sectores como la agricultura, la energía y el transporte. Además, las rentas generadas por el sector, a través de la tributación y las regalías, contribuyen al financiamiento de infraestructura clave para la provisión de servicios públicos.
El principal desafío para América Latina es lograr que el crecimiento del sector minero se traduzca en un desarrollo sostenible e inclusivo en donde no baste sólo con atraer inversión, sino que sea un sector que aporte a las finanzas públicas y contribuya sostenidamente al bienestar de la población.
Un buen manejo fiscal del sector minero permite transformar la riqueza del subsuelo en oportunidades de desarrollo sostenible: más empleo, mejores servicios públicos y mayores capacidades para las generaciones futuras. Esto es precisamente el enfoque del estudio: Ideas para mejorar la tributación de los minerales en América Latina y el Caribe: Oportunidades para un desarrollo sostenible, publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (IGF).
La publicación identifica tres grandes oportunidades para fortalecer la institucionalidad fiscal y aumentar la recaudación de manera eficiente, promoviendo así una minería más competitiva, transparente y alineada con los objetivos de desarrollo sostenible. A continuación, se presentan las principales recomendaciones del estudio, que son parte de una agenda de trabajo para el fortalecimiento institucional que tanto el BID, a través de su División de Gestión Fiscal, como el IGF están promoviendo en la región.
Los incentivos tributarios mineros buscan atraer y fomentar la inversión privada y desarrollar el sector. Para ello, los gobiernos deben llevar a cabo una adecuada gestión de riesgos y evaluar los costos fiscales —incluidos los administrativos— de proveer tales incentivos, de tal manera que los mismos sean eficaces y el balance entre los beneficios de los inversionistas y los de la sociedad sea el adecuado.
Tras realizar una evaluación de la estructura tributaria e incentivos ofrecidos en Argentina, Guyana, México y Perú (Gráfico 2), encontramos que sus efectos en el recaudo tributario son significativos y, por lo tanto, merecen ser analizados en detalle para promover una mayor eficiencia y desarrollo del sector.
La mayoría de los incentivos, tales como reducciones de tasa, arrastre de pérdidas y créditos fiscales, reducen la tributación mas no necesariamente cumplen con su principal objetivo de incentivar nuevas inversiones. Por ello, recomendamos una revisión y valoración periódica de estos incentivos, buscando establecer su costo-eficiencia, ya que su uso excesivo compromete recursos que podrían destinarse a políticas de desarrollo, incluidas aquellas que potencian la innovación, la transición energética y el desarrollo de infraestructura productiva.
La atracción a la inversión se cimienta al establecer las condiciones de participación y competitividad del sector, entre ellas, la asignación de licencias mineras. Existen múltiples métodos de asignación dependiendo del estado de la institucionalidad: el orden de llegada, licitación pública, negociación directa, subasta y asignación administrativa, inter alia (ver Tabla 1).
Tabla 1. Comparación entre el método primero en el tiempo, primero en el derecho y la licitación competitiva respecto de distintos aspectos procedimentales.
Asignación bajo solicitud – Primero en el tiempo, primero en el derecho | Licitación competitiva | |
| ¿Quién da inicio al proceso? | El inversionista | El Estado |
| ¿Quién define los términos mínimos de la inversión? | La propuesta del inversionista | El pliego de condiciones |
| ¿Existe competencia entre inversionistas? | No hay competencia entre oferentes, quien hace la solicitud es el primero en el tiempo. | Hay competencia entre oferentes |
| ¿Quién ostenta la información sobre el área a ser asignada? | Información sujeta a disponibilidad. | Información en manos del Estado y el Inversionista. |
| ¿Con qué sustento se definen los términos del contrato de asignación? | Propuesta del inversionista. | Pliego de condiciones creado por el Estado. |
| ¿Susceptibilidad de renegociación del contrato de asignación? | Aumenta si el inversionista no ha definido el alcance total de la operación minera. | Disminuye cuando el Estado establece condiciones mínimas para todas las fases del proyecto. |
Fuente: Información recogida por los autores dentro del estudio con base en las experiencias de Brasil, Colombia y Surinam.
Cada uno de estos métodos requiere de distintos niveles de transparencia, información y competencia. El método más común (y menos demandante de recursos) es conocido como “primero en el tiempo, primero en el derecho”. A través de este método, el Estado recibe la solicitud del inversionista para explorar y explotar determinada área, para lo cual presenta los documentos sobre el tipo de inversión que está en capacidad de realizar, generalmente en terrenos delimitados por el gobierno a través de un instituto geológico o del ministerio de minas.
Con este enfoque, el Estado también puede recaudar otros ingresos, como derechos de participación, derechos de adjudicación o licencias, remesas por adquisición de pliegos, o componentes financieros dentro de la licitación como compensaciones económicas adicionales. Estas opciones requieren que el Estado elabore el pliego de condiciones para las áreas de inversión, lo que implica conocer de antemano qué productos pueden extraerse y la calidad, con base en la información geológica disponible. Nuestra investigación analiza los avances en legislación minera de Brasil, Colombia, y Surinam, países que han incorporado la licitación competitiva como mecanismo para asignar licencias de uno o más minerales. En esos tres países, la licitación competitiva no sólo es un paso natural hacia una mejor gestión y desarrollo del sector, sino que también contribuye al aumento de los ingresos gubernamentales. Eso se logra mediante la selección de los proyectos más costo-eficientes y la generación de recursos adicionales a través del establecimiento de derechos y contribuciones económicas complementarias a las regalías mineras, cuyo valor puede definirse como condiciones para la participación en las rondas de licitación.
En América Latina y el Caribe, y la mayoría de los países a nivel mundial, las regalías mineras se calculan como un porcentaje fijo de la valoración de la producción o de las ventas (i.e., volumen o ad valorem). En un número reducido de países y de minerales, como son el cobre en Chile y Perú, las regalías se calculan de mediante un porcentaje variable y progresivo sobre el margen operativo de los proyectos mineros.
La progresividad es una característica importante de los esquemas de recaudación tributaria, pues promueve su equidad tributaria. En un esquema tradicional de tasa fija sobre el valor bruto de las ventas, la participación estatal de las rentas distorsiona las decisiones de producción y de inversión, sin distinción del estado del ciclo de negocios, los precios de los minerales o de los insumos de producción.
Los esquemas progresivos de regalías permiten capturar estos eventos y mantener así el equilibrio entre los intereses de los inversionistas y los beneficios sociales. Esto es particularmente importante en los súper-ciclos, o sea, en momentos en que el ciclo es positivo debido a un aumento significativo de los precios. Un ejemplo de ello es el Litio en Chile, donde la recaudación tributaria alcanzó a superar el 1.9% del PIB en 2022, cuando no superaba el 0.7% del PIB anual en años anteriores.
En este sentido, es relevante considerar migrar hacia esquemas progresivos para fomentar la competitividad de la actividad de minería, la promoción y protección de la inversión y para la generación de recursos adicionales que contribuyan a la financiación de nuevas tecnologías y de políticas públicas para la atención de necesidades sociales y ambientales.
La región enfrenta desafíos para aprovechar de manera sostenible las oportunidades que ofrece la minería. Avanzar hacia una institucionalidad fiscal moderna implica ir más allá del diseño tributario: requiere fortalecer la capacidad del Estado para planificar, supervisar y administrar los ingresos mineros con una visión estratégica y de largo plazo.
Las tres oportunidades destacadas son pasos concretos hacia un modelo más equitativo y eficiente, donde la riqueza mineral se transforma en mejores escuelas, hospitales, infraestructura y empleos de calidad, con políticas públicas que perduren más allá de los ciclos de precios.
En definitiva, fortalecer la gobernanza y la capacidad fiscal del sector minero no solo mejora la recaudación: también impulsa la competitividad, la transparencia y la posibilidad de construir un futuro más próspero e inclusivo para toda la región.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a través de su División de Gestión Fiscal, y el Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (IGF), continúan apoyando a los países de la región en el fortalecimiento de su institucionalidad fiscal, promoviendo un desarrollo económico más equitativo, sostenible y orientado al bienestar de sus ciudadanos.