- A reforma tributária gera incentivos para a modernização da tributação patrimonial sobre bens imóveis, ao incorporar transações imobiliárias à base de incidência do IBS e da CBS e ampliar a importância de informações territoriais confiáveis.
- Cadastros imobiliários atualizados, interoperáveis e georreferenciados tornam-se ainda mais estratégicos, beneficiando tanto a implementação dos novos tributos sobre o consumo quanto a gestão do IPTU e do ITBI.
- O fortalecimento das capacidades institucionais dos municípios será fundamental para consolidar uma infraestrutura nacional de informações territoriais, aumentar a arrecadação própria e assegurar uma boa implementação dos novos impostos ao consumo.
A reforma tributária sobre o consumo (RTC) pode produzir um legado institucional que vai além da simplificação do sistema tributário: criar condições para um novo salto de qualidade na gestão da tributação imobiliária brasileira.
Aprovada em 2023, a RTC substitui gradualmente o sistema fragmentado de tributação do consumo por um modelo dual de Imposto sobre Valor Adicionado (IVA), composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), administrada pelo Governo Federal, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal.
A criação desses tributos, cuja implementação nacional conta com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), incorpora as operações imobiliárias ao novo modelo de tributação do consumo e incentiva os municípios a modernizar cadastros, integrar informações territoriais e fortalecer capacidades institucionais. Estão abrangidas, entre outras, a compra e venda de imóveis, a locação, a incorporação, a construção civil e a intermediação imobiliária.
Nesse contexto, a RTC oferece uma oportunidade para modernizar a gestão da tributação imobiliária em escala nacional, diante das fortes desigualdades cadastrais, tecnológicas e institucionais entre os municípios brasileiros.
Oportunidade para fortalecer a gestão da tributação imobiliária
Historicamente, a infraestrutura cadastral municipal apoiava sobretudo a administração do IPTU e do ITBI. Com a RTC, passa a ter papel estratégico também na implementação da CBS e do IBS sobre operações imobiliárias. Cadastros atualizados, avaliações consistentes e informações territoriais confiáveis tornam-se, assim, relevantes não apenas para os tributos municipais, mas também para identificar, apurar, controlar e fiscalizar as operações sujeitas aos novos tributos sobre o consumo.
Essa mudança amplia a importância da gestão da tributação imobiliária, em uma área com amplo espaço para avançar. Nos países da OCDE, os tributos sobre a propriedade arrecadam, em média, cerca de 2% do PIB, ante aproximadamente 1,5% no Brasil. A arrecadação do IPTU, de cerca de 0,6% do PIB, corresponde à metade da média da OCDE.
Esses dados não indicam, por si só, a necessidade de elevar alíquotas, mas revelam oportunidades para aprimorar a administração tributária com cadastros atualizados, avaliações consistentes, transformação digital e fortalecimento institucional. A experiência internacional mostra que os melhores resultados dependem menos do aumento da carga tributária e mais da capacidade do Estado de conhecer o território e gerir eficientemente a tributação imobiliária.
O verdadeiro desafio: fortalecer capacidades estatais
Modernizar a tributação imobiliária não depende apenas de mudanças legislativas, da revisão das plantas genéricas de valores ou da atualização cadastral. Essas iniciativas são importantes, mas enfrentam apenas parte do problema. Os maiores avanços dependem do fortalecimento das capacidades estatais necessárias para produzir, integrar, analisar e utilizar continuamente informações territoriais.
Na gestão da tributação imobiliária, isso exige capacidades permanentes para produzir e utilizar informações territoriais confiáveis. Essas capacidades dependem de equipes qualificadas, boa governança, dados de qualidade, transformação digital, segurança jurídica, financiamento adequado e cooperação entre municípios, estados e governo federal.
O financiamento merece destaque, pois a modernização da tributação imobiliária exige investimentos contínuos em geotecnologias, avaliação em massa de imóveis, interoperabilidade, capacitação, atualização das bases de dados e manutenção da infraestrutura tecnológica. Sem recursos estáveis, boas iniciativas tendem a perder continuidade. Esse desafio é especialmente relevante no Brasil, onde 40% dos municípios ainda não possuem estrutura organizacional de tecnologia da informação (IBGE/MUNIC, 2024).
Interoperabilidade não significa apenas conectar sistemas: compartilhar bases inconsistentes ou desatualizadas pode ampliar problemas existentes. Embora cerca de 80% dos municípios tenham cadastros imobiliários informatizados, apenas 21% contam com bases atualizadas e georreferenciadas (CNM, 2022).
Modernizar a tributação imobiliária, portanto, exige mais do que adquirir sistemas ou atualizar cadastros. Requer capacidades permanentes para administrar melhor os tributos e utilizar informações territoriais em políticas públicas mais eficientes.
Da modernização dos cadastros à construção de uma infraestrutura nacional de informações territoriais
A RTC oferece uma oportunidade para aprofundar a modernização dos cadastros imobiliários municipais e sua evolução para modelos territoriais mais integrados e multifinalitários.
O grau de maturidade, porém, varia amplamente: enquanto alguns municípios já dispõem de Cadastros Territoriais Multifinalitários (CTM) atualizados, integrados, georreferenciados e utilizados por diferentes áreas da administração, muitos ainda mantêm cadastros voltados sobretudo ao IPTU e ao ITBI, por vezes incompletos, defasados ou pouco conectados às demais políticas municipais.
A atualização contínua dos cadastros imobiliários municipais e das Plantas Genéricas de Valores (PGV) é essencial para modernizar a tributação imobiliária. Sua evolução para modelos integrados, georreferenciados e multifinalitários pode ampliar o uso dessas informações no planejamento urbano, na regularização fundiária, na gestão ambiental, na infraestrutura e em outras políticas públicas locais
Para apoiar a administração do IPTU e do ITBI e a implementação da CBS e do IBS sobre operações imobiliárias, essas informações precisam ser padronizadas, interoperáveis, atualizadas continuamente e compartilhadas com segurança entre as instituições envolvidas.
Arquitetura integrada de informações territoriais
Nesse contexto, a RTC fortalece uma arquitetura integrada de informações territoriais, na qual os cadastros de origem, o Cadastro Imobiliário Brasileiro (CIB) e o Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (SINTER) exercem funções complementares:
Os cadastros imobiliários municipais são uma das principais fontes de informações sobre localização, características, uso e ocupação dos imóveis urbanos, além de apoiarem a administração do IPTU e do ITBI. Nos municípios com modelos territoriais multifinalitários, esses dados também podem ser compartilhados e utilizados por diferentes áreas da administração e políticas públicas locais.
O SINTER, administrado pela Receita Federal, oferece a infraestrutura nacional para integrar, consultar e compartilhar informações territoriais, cadastrais, fiscais e registrais de diferentes instituições. Sua implantação é progressiva, conforme o cronograma de integração dos cadastros municipais e das demais fontes de informação.
O CIB, incorporado pela RTC à infraestrutura cadastral do IBS e da CBS, é o cadastro nacional dos imóveis urbanos e rurais e atribui a cada unidade imobiliária um identificador único. Como componente central do SINTER, permite relacionar informações provenientes de diferentes cadastros e registros.
Nessa arquitetura, os cadastros de origem produzem e mantêm as informações; o CIB consolida os dados cadastrais e fornece uma chave nacional para identificar os imóveis; e o SINTER oferece o ambiente para integrá-las, relacioná-las, consultá-las e compartilhá-las.
Ao ampliar a padronização e a interoperabilidade dessas bases, a reforma fortalece a administração do IPTU e do ITBI e apoia a identificação, a apuração, o controle e a fiscalização das operações imobiliárias sujeitas à CBS e ao IBS.
Cria-se, assim, uma relação de benefício mútuo: os municípios qualificam a infraestrutura nacional de informações territoriais, que, por sua vez, amplia sua capacidade de gerir a tributação imobiliária e apoiar outras políticas públicas.
Os municípios no centro da modernização da tributação imobiliária
Essa arquitetura reforça o protagonismo municipal. Como a qualidade das informações utilizadas na tributação das operações imobiliárias dependerá, em grande medida, dos dados produzidos localmente, os municípios tornam-se atores centrais nessa dimensão da RTC.
A experiência municipal na administração do IPTU e do ITBI, na gestão cadastral e no acompanhamento do mercado imobiliário será essencial para qualificar as informações utilizadas na implementação da CBS e do IBS. Ao mesmo tempo, o aprimoramento dessas bases poderá fortalecer a arrecadação própria, reduzir distorções e promover maior justiça fiscal.
Mais do que inovação tecnológica, essa agenda fortalece o federalismo cooperativo ao compartilhar entre União, estados e municípios a responsabilidade por informações confiáveis e interoperáveis, úteis tanto à implementação dos novos tributos sobre o consumo quanto à modernização da tributação imobiliária municipal.
Legado duradouro de reforma tributária ao consumo
A RTC cria uma oportunidade inédita para fortalecer a gestão da tributação imobiliária. Ao incluir as operações imobiliárias na CBS e no IBS, incentiva os municípios a atualizar cadastros, revisar Plantas Genéricas de Valores, integrar informações territoriais e fortalecer capacidades institucionais.
Esse movimento beneficia a implementação dos novos tributos sobre o consumo ao melhorar a qualidade, a confiabilidade e a interoperabilidade das informações usadas na identificação, apuração, controle e fiscalização das operações sujeitas à CBS e ao IBS. Ao mesmo tempo, gera ganhos permanentes para os municípios ao fortalecer a administração do IPTU e do ITBI, ampliar a arrecadação própria, promover maior justiça fiscal e reforçar a autonomia financeira.
Nas últimas décadas, o Brasil tornou-se referência internacional em infraestruturas digitais para a administração tributária. A RTC oferece a oportunidade de aproveitar essa experiência para consolidar uma infraestrutura nacional de informações territoriais que fortaleça tanto a tributação sobre o consumo quanto a imobiliária.
Essa agenda também se alinha à experiência do BID na modernização da gestão fiscal brasileira. Há mais de duas décadas, o Banco observa que os melhores resultados combinam financiamento, fortalecimento institucional, transformação digital e produção de conhecimento.
Na tributação imobiliária, essa combinação será essencial para apoiar a modernização cadastral, disseminar boas práticas internacionais e fortalecer as capacidades institucionais necessárias a uma gestão mais moderna, justa e eficiente.
Paradoxalmente, um dos legados mais duradouros de uma reforma voltada à tributação sobre o consumo pode ser o fortalecimento da tributação imobiliária brasileira. Ao melhorar a qualidade das informações territoriais, a RTC cria condições para que a implementação da CBS e do IBS avance junto com a arrecadação própria e a autonomia fiscal dos municípios.