Para além do comércio: o potencial transformador do Acordo Mercosul-UE

Por que um acordo comercial pode influenciar mais por suas regras do que por sua redução de tarifas? Após 25 anos de negociação, o Acordo de Associação entre o Mercosul e a União Europeia (UE) chegou em um momento decisivo. O mundo atravessa uma reconfiguração das cadeias de valor, tensões geopolíticas e aceleração da transição digital e energética. Nesse contexto, o acordo impulsiona uma integração birregional que vai muito além da circulação de bens e serviços.

Na prática, o acordo tem o potencial de se converter em uma âncora institucional para os países do bloco. Pode fortalecer as regras do jogo, dar maior previsibilidade, ampliar a cooperação política e institucional e gerar melhores condições para modernizar a produção e atrair investimentos de longo prazo.

O desafio é claro: a região precisa elevar sua produtividade e atrair investimento de qualidade. Os marcos regulatórios atuais nem sempre acompanham esse objetivo. O Acordo Mercosul-UE não implica apenas uma desgravação tarifária, mas também tem a capacidade de catalisar as reformas regulatórias e institucionais que a região precisa realizar, com ou sem tratado. Isso implica adotar boas práticas regulatórias internacionais, modernizar marcos normativos e fortalecer a governança  institucional. Essa é, em muitos sentidos, uma das dimensões mais transformadoras do tratado.

Por que este é um acordo diferente?

O Acordo entre o Mercosul e a UE tem um alcance de mais de 700 milhões de pessoas, equivalente a 20% do PIB global, e representa um terço do comércio internacional e um quarto do investimento estrangeiro direto (IED) do mundo.

O traço distintivo do acordo para os países do Mercosul é o alcance das disciplinas que abrange. Não se limita ao acesso a mercados de bens. Também inclui compromissos em comércio de serviços, compras públicas, apoio às pequenas e médias empresas, medidas sanitárias e fitossanitárias, barreiras não tarifárias, regras de origem, propriedade intelectual e desenvolvimento sustentável, entre outros temas.

Estudos recentes apontam que os acordos comerciais "profundos" — aqueles que vão além das tarifas para incluir outras disciplinas — geram maiores benefícios comerciais do que os acordos de preferência tarifária. Adicionalmente, esses outros tópicos podem ter efeitos favoráveis em áreas como a atração de IED e a qualidade ambiental, ainda que tais efeitos sejam heterogêneos e dependam do tipo de previsão e do contexto institucional de cada país.

Além do comércio: governança, previsibilidade e fortalecimento institucional

Em um cenário global marcado pela incerteza, um acordo baseado em regras claras e mecanismos institucionais robustos pode trazer maior previsibilidade para os negócios internacionais. As regras sobre defesa comercial, propriedade intelectual, solução de controvérsias, procedimentos aduaneiros, padrões técnicos e transparência regulatória reduzem a discricionariedade e fortalecem a segurança jurídica. 

Por exemplo, o capítulo sobre transparência exige publicar normas de forma acessível e eficiente, informar com antecedência sobre novos projetos regulatórios e basear as regulações em evidência técnica. Isso não apenas reduz a incerteza para as empresas, como também pode melhorar a qualidade do processo regulatório dos próprios países do Mercosul

A experiência histórica é eloquente. O estoque de IED europeu se multiplicou nos países que assinaram acordos desse tipo com a UE: quase sete vezes no México, quatro vezes no Chile e cerca de dez vezes no Egito e na África do Sul (Figura 1).

Embora esse aumento não possa ser atribuído exclusivamente ao acordo, diversos estudos mostram que os acordos comerciais funcionam como sinais de confiança para os investidores internacionais. Ao assiná-los, os países assumem compromissos cujo descumprimento tem custos políticos, institucionais e reputacionais mais altos do que os dos compromissos domésticos, o que reduz a incerteza e favorece a chegada de capital. 

Como apontam Büthe e Milner (2008), a associação com a União Europeia envia um sinal de estabilidade regulatória e abertura difícil de igualar apenas com reformas internas. Além disso, também pode impulsionar a chegada de investimentos de terceiros países que buscam se integrar a cadeias de valor vinculadas à UE.

O acordo não apenas corrige distorções. Ao estabelecer regras claras e previsíveis, promove uma abertura gradual que incentiva melhorias em produtividade, eficiência e qualidade, tanto na indústria quanto nos serviços.

Essas melhorias em produtividade se materializam por três canais principais. Primeiro, uma maior concorrência pode incentivar a transformação produtiva e a eficiência dos setores menos competitivos. Segundo, o acesso a insumos e bens de capital a menor custo pode facilitar a adoção de tecnologias mais avançadas. E terceiro, o acesso preferencial a um maior número de consumidores permite ampliar a escala de produção e reduzir custos.

A evidência também respalda esses efeitos. Diversos estudos mostram que, em países emergentes, a abertura comercial costuma impulsionar a produtividade e a inovação das empresas. Boa parte dessa evidência vem dos processos de abertura no Chile, Brasil, Argentina e México durante as décadas de 1980 e 1990. Na mesma linha, Melitz e Redding (2023) argumentam que o comércio internacional também pode produzir melhorias dinâmicas de produtividade que, no longo prazo, resultam ainda mais importantes.

Por último, os benefícios não se projetam apenas para fora. A associação com a UE também pode promover uma maior integração dentro do Mercosul. À medida que os países do bloco adaptem suas normas e políticas às disciplinas do Acordo, também tenderão a convergir entre si. 

Essa harmonização regulatória pode gerar efeitos positivos sobre o comércio intrarregional. O acordo cria mecanismos de cooperação que requerem maior coordenação entre os sócios, o que pode fortalecer a governança e a aliança regional, e consolidar a capacidade negociadora do Mercosul frente a terceiros

O desafio da implementação

Desde 1º de maio de 2026, com a entrada em vigor provisória do Acordo Interino de Comércio (iTA), o foco passou à implementação. O iTA tornou-se vigente após a aprovação dos quatro parlamentos do Mercosul e a decisão do Conselho da União Europeia de autorizar sua aplicação provisória.

A ratificação simultânea nos quatro países do bloco permite que os benefícios tarifários e as novas disciplinas entrem em vigor ao mesmo tempo, o que favorece uma implementação coordenada e o aproveitamento de sinergias entre os sócios.

No entanto, na fase de implementação surgem quatro principais desafios: harmonizar as normas nacionais com as novas disciplinas; definir a gestão e distribuição interna das cotas concedidas pela UE; impulsionar uma estratégia de difusão e capacitação para o setor privado; e estabelecer sistemas de monitoramento dos impactos setoriais e regionais.

Essas prioridades revelam que a implementação não é um assunto menor nem meramente técnico-burocrático. É a etapa em que se definirá quanto dos benefícios potenciais poderá se transformar em resultados concretos para empresas, trabalhadores e cidadãos. Ao mesmo tempo, como em todo processo de abertura, haverá setores que enfrentarão maior pressão competitiva, o que torna o monitoramento dos impactos distributivos parte indispensável de uma implementação responsável.

Nesse sentido, a implementação do acordo requer que os países do Mercosul empreendam uma agenda de reforma regulatória, que oferece uma oportunidade de modernização para marcos normativos que, em muitos casos, não são atualizados há décadas. 

Por exemplo, nas medidas sanitárias e fitossanitárias a adoção de procedimentos modernos de análise de risco e notificação não apenas pode reduzir rejeições na fronteira e facilitar o acesso ao mercado europeu, como também pode melhorar a qualidade da regulação doméstica. Em compras públicas, a digitalização e padronização das licitações fortalece a governança do gasto público e promove maior concorrência entre fornecedores.

Por outro lado, a experiência demonstra que a desgravação tarifária é condição necessária, mas não suficiente, para aproveitar as oportunidades do acordo. A capacidade exportadora depende de que as empresas e os sistemas regulatórios dos países do Mercosul possam cumprir com os padrões de rotulagem, rastreabilidade, avaliação de conformidade e padrões sanitários exigidos pelo mercado europeu. A isso se somam as certificações privadas exigidas por compradores e cadeias varejistas europeias, que, na prática, funcionam como requisitos de acesso ao mercado.

Rodrik (2018) enfatiza que, à medida que os acordos comerciais avançam no terreno regulatório, normativo e de processos, tornaram-se mais complexos de analisar com a teoria econômica tradicional, dado que seus impactos são multidimensionais e altamente dependentes da capacidade institucional dos países que os implementam. Justamente por isso, a assistência técnica e o fortalecimento de capacidades institucionais são componentes indispensáveis do processo.

Apoio do BID e série de posts

No Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), temos sido um parceiro estratégico do Mercosul e continuaremos acompanhando os países, não apenas com financiamento, mas também por meio da geração de conhecimento, da assistência técnica e do apoio à implementação e ao aproveitamento do acordo.

Este artigo inaugura uma série de posts relacionados ao acordo, orientados a traduzir o conteúdo técnico do tratado em políticas públicas concretas, como, por exemplo: O que devem fazer as aduanas do Mercosul para se equiparar aos padrões europeus? Como as empresas podem cumprir com as regras de origem e aproveitar o acesso preferencial? Que oportunidades o acordo abre para as empresas de serviços digitais? Como garantir que a transição seja ordenada?

A desgravação tarifária é a dimensão mais visível do acordo, mas não necessariamente a mais transformadora. As disciplinas regulatórias, os compromissos de modernização institucional e o impulso à governança constituem seu núcleo como instrumento de desenvolvimento. A magnitude dos benefícios potenciais não dependerá apenas da assinatura do acordo, mas também da qualidade de sua implementação. O desafio — e também a oportunidade — começa agora.

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