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Quem manda nas megacidades?

A gestão de uma área metropolitana, definida como uma cidade que abrange múltiplos governos municipais, envolve reconciliar interesses e resolver conflitos que são muito mais complicados do que os que as pequenas cidades enfrentam. Os desafios sociais, políticos e econômicos enfrentados por inúmeras áreas metropolitanas da América Latina estão sendo estudados por especialistas urbanos de todo o mundo. Eduardo Rojas, especialista sênior do BID em habitação e desenvolvimento urbano, encabeçou uma equipe que editou Gobernar las metrópolis, um compêndio das últimas teorias e estudos de caso relativos à boa ou má governança nas grandes cidades da região. Rojas falou à BIDAmérica sobre alguns dos temas do estudo.

BIDAmérica: Numa perspectiva exclusivamente demográfica e econômica – ou vista de um satélite –, a América Latina parece um conjunto de grandes cidades em vez de um grupo de países. As metrópoles podem se tornar maiores do que os governos nacionais?

Rojas: É verdade que a América Latina está se tornando um conjunto de grandes metrópoles. Apenas no Brasil, há mais de 40 áreas metropolitanas, ou seja, economias urbanas que ultrapassam os limites de um município. No Chile e na Argentina, mais da metade da população vive em áreas metropolitanas. Outro processo interessante é a evolução de megalópoles, cadeias de áreas metropolitanas como La Plata-Buenos Aires-Rosario, na Argentina, onde até as áreas rurais que se encontram entre as cidades são fortemente influenciadas e ocupadas pelas atividades econômicas urbanas. Algumas dessas megalópoles cruzam fronteiras nacionais, como Santiago-Mendoza-Córdoba [entre o Chile e a Argentina] ou Tijuana-San Diego [entre o México e os Estados Unidos].

As metrópoles estão se tornando também cada vez mais importantes economicamente. São Paulo, por exemplo, produz 60% do PNB industrial do Brasil. E as economias metropolitanas interagem diretamente com as economias urbanas de outras partes do mundo. Embora eu duvide que elas venham a se tornar maiores do que as economias nacionais, sua importância econômica faz com que os governos tenham um interesse crescente em assegurar que esses conglomerados urbanos sejam competitivos e mantenham comércio com metrópoles de outros países. No entanto, para competir, as metrópoles precisam ser bem governadas, bem administradas; elas precisam oferecer uma plataforma sólida e eficiente para a atividade econômica. De que modo se pode alcançar essa boa governança metropolitana é o tema deste livro muito útil, porque, até o momento, pouquíssimos estudos focalizaram esse aspecto.

BIDAmérica: Fala-se muito da descentralização política e financeira que vem ocorrendo na região. Concretamente, que impacto tiveram esses processos? Como isso mudou a vida das pessoas?

Rojas: O processo de descentralização sem dúvida foi amplo e continua a avançar. Estima-se que 19,3% dos gastos públicos na região sejam administrados por governos subnacionais, enquanto que em 1985 apenas 13,1% o eram. Entre os países fortemente descentralizados estão nações federalistas como a Argentina e o Brasil, mas alguns países unitários, como a Colômbia, também experimentaram uma considerável descentralização. Além disso, o processo democrático pelo qual os governos locais são eleitos tem sido mantido e expandido.

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Mas é difícil medir o impacto disso sobre o povo. A Universidade de Harvard realizou estudos sobre os efeitos do orçamento participativo no sul do Brasil, que é um dos países mais avançados em termos de democracia local. Os estudos mostraram que a porcentagem do orçamento determinada por processos participativos é muito pequena, mas a parte do orçamento alocada para áreas pobres aumentou depois que foi introduzida a participação dos cidadãos. Essa descoberta demonstra que o orçamento participativo de fato tem um impacto positivo sobre a vida das pessoas. Há uma mudança na alocação de recursos e, quanto mais próximos os gastos públicos estiverem do governo local, mais transparentes eles serão.

Um dos problemas que estamos estudando é como usar o orçamento participativo na escala de uma área metropolitana. Em última instância, como não há uma identidade política em áreas metropolitanas, é mais fácil melhorar a participação dos cidadãos no plano estadual ou municipal.

BIDAmérica: Em alguns países, parece haver governos municipais ou estaduais que funcionam melhor do que o governo central. Como é possível explicar esse fenômeno?

Rojas: É verdade que pesquisas como o Latinobarómetro mostram que as autoridades políticas locais têm mais credibilidade do que as nacionais. Num país como o Equador, em que o governo nacional está numa situação de grande instabilidade, o sistema de governos municipais vem funcionando muito bem. A prefeitura de Quito, por exemplo, é bastante estável, está prestando serviços, tem um sistema de empresas governamentais que funciona bem e é, em geral, considerada um caso de boa governança. Guayaquil, que foi muito mal administrada durante anos, tem agora uma prefeitura muito boa, e situações similares podem ser encontradas em vários outros países.

Essa situação talvez possa ser explicada pelo fato de que as pessoas se envolvem muito mais em questões locais, o que as leva a ser mais exigentes com seus políticos municipais ou estaduais. Os políticos locais são supervisionados mais de perto, por isso costumam ser mais sérios. Um grande número de cidades da América Latina adotou planejamento estratégico de longo prazo com uma convergência de interesses públicos e privados, contrastando com o planejamento em nível nacional, em que há falta de uma visão de longo alcance. O elemento comum em todos esses casos de cidades bem-sucedidas foi a realização de importantes acordos de longo prazo entre as partes interessadas – empresas, trabalhadores e governos locais. Isso conferiu estabilidade ao processo.

BIDAmérica: No entanto, ainda há prefeituras mal administradas que não parecem ter melhorado, apesar da descentralização…

Rojas: Sim, sem dúvida. Com freqüência isso acontece porque a descentralização foi incompleta. O processo geralmente começa com autonomia política, dando mais autoridade aos prefeitos e câmaras municipais nas questões ligadas diretamente a seus eleitores, porém sem lhes fornecer as ferramentas essenciais. Eles precisam, em primeiro lugar, de uma definição clara de quais são suas responsabilidades e, em segundo, de uma fonte de financiamento que seja suficiente para cumprir os compromissos. Em outras palavras, a descentralização política nem sempre foi apoiada por uma verdadeira autonomia financeira – maior autoridade na tomada de decisões sobre a fonte e aplicação dos fundos – e por uma definição clara de quem está encarregado do quê.

Um delineamento pouco claro das responsabilidades dos diferentes níveis de governo é especialmente problemático em áreas metropolitanas que incluem várias prefeituras, pela simples razão de que as questões mais difíceis de administrar – transporte público, controle da poluição e segurança pública – requerem soluções coordenadas. Um dos principais temas examinados no livro é de que maneira esses conflitos de governança em áreas metropolitanas da América Latina podem ser resolvidos, levando-se em conta que é muito difícil mudar estruturas e fronteiras municipais.

BIDAmérica: Em relação a transporte público, um dos problemas centrais de nossas grandes cidades, que tendências é possível perceber na região?

Rojas: Há várias tendências promissoras. Em primeiro lugar, há um consenso crescente de que o problema do transporte é estrutural e fundamental não só para o funcionamento de uma economia urbana, mas também para o bem-estar da população. Além disso, é cada vez mais aceito que o foco em transporte individual e construção de rodovias não nos levará a lugar nenhum. Hoje está claro que o modelo de Los Angeles não deu certo. E acho que as pessoas estão percebendo que investimentos em transporte público estão entre os mais redistributivos que se podem fazer, devido ao simples fato de que grupos de baixa renda fazem cerca de 90% de seus deslocamentos usando transporte público.

A dificuldade é quando as autoridades decidem que o transporte é uma questão pública que não pode ser administrada pelo setor privado (embora possa ser operado por empresas privadas com supervisão do governo). Um dos extremos foi o modelo de “liberdade de rota” adotado pelo Chile na década de 1970, pelo qual qualquer pessoa podia entrar no mercado de transportes e decidir que rota iria fazer. A que isso levou? A que 80% dos ônibus ficassem transitando ociosamente pela Alameda Bernardo O’Higgins [no centro de Santiago]; como já havia uma linha de metrô correndo pelo subsolo, os ônibus, além de rodar vazios, ainda produziam uma intensa poluição. Em outras palavras, o mercado não pode resolver esse tipo de problema, porque não tem informação suficiente.

Portanto, a única solução é a administração centralizada. Quando em Bogotá, na Colômbia, as autoridades chegaram à conclusão de que “sim, precisamos de um sistema com algum controle”, as coisas começaram a funcionar e levaram ao TransMilenio [um sistema de ônibus articulados com linhas BRT (“bus rapid transit”), ou corredores de ônibus]. Nesse tipo de sistema, a área de transportes é administrada pelo setor público, mas operada pelo setor privado com base em contratos. Sistemas de ônibus articulados proporcionam 70% dos benefícios de uma linha de metrô, por apenas 30% do custo. A prefeitura de Curitiba, no Brasil, decidiu adotar esse modelo 30 anos atrás. Agora, além de Bogotá, os municípios de São Paulo, Quito e Cidade do México já implantaram sistemas semelhantes, e várias outras cidades têm planos de fazer o mesmo. Essa é uma enorme mudança, e os resultados são tão impressionantes que as experiências latino-americanas com esses sistemas estão sendo estudadas por especialistas do mundo inteiro.

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