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Viagens mais confortáveis
Paul Constance

As pessoas que dirigem pelas estradas de El Salvador não se surpreendem mais com o asfalto liso, as novas grades de proteção ou os oportunos sinais de trânsito. A presença de equipes de trabalho de camisas cor de laranja brilhante recolhendo lixo da beira das estradas ou repintando as linhas divisórias da pista também é considerada normal.

Até apenas três anos atrás, porém, os salvadorenhos nem sonhavam com esse tipo de infra-estrutura. Buracos fundos, acostamentos irregulares, falta de grades de proteção e obstruções causadas por deslizamentos de terra eram tão comuns quanto os sacos plásticos que se acumulavam em valas nas margens das estradas. As rodovias do país haviam sido negligenciadas por muitos anos, e as equipes de manutenção eram notáveis por sua ausência. As obras rodoviárias tinham praticamente parado durante a década de guerra civil no país, e muito pouco havia sido feito nos anos após a assinatura dos acordos de paz em 1992. Muitos trechos importantes, entre eles a parte salvadorenha da rodovia Panamericana, não eram recapeados desde 1974.

Trabalhadores do FOVIAL com suas características camisas cor de laranja consertam um túnel de drenagem.

O órgão governamental encarregado da manutenção rodoviária, então conhecido como Dirección General de Caminos, parecia incapaz de cumprir sua função. Embora tivesse mais de 8.000 funcionários, o órgão gastava 80% de seu orçamento com salários e sofria de um atraso crônico em seu cronograma. Propostas de reforma ou modernização das operações emperravam nas negociações com o sindicato dos funcionários, e enquanto isso as estradas só pioravam, causando inúmeros acidentes e aumentando o atraso dos transportes, o que prejudicava a competitividade da economia do país.

Essa situação não era uma exclusividade de El Salvador. A manutenção de estradas tem sido uma dor de cabeça para os governos desde que os romanos começaram a pavimentar os caminhos que ligavam os pontos mais remotos de seu império. Na América Latina, os programas de construção de estradas (incluindo muitos financiados pelo BID) têm concentrado, historicamente, toda a sua energia e recursos na fase de construção. A manutenção tende a ser, na melhor das hipóteses, algo a ser pensado depois. Como resultado, obras de infra-estrutura viária ao custo de bilhões de dólares deterioraram-se mais rapidamente do que se tivessem contado com manutenção periódica, e algumas estradas duraram apenas uma fração do tempo de vida útil que se pretendia.

Um caminho melhor. Mesmo em países em que o governo tentou enfatizar a manutenção das estradas, o trabalho foi complicado por outras prioridades, instituições fracas e corrupção. Os negociadores do orçamento no Congresso com freqüência não conseguem garantir uma previsão de fundos para manutenção de estradas, o que impossibilita o planejamento de obras periódicas. Em países em que um órgão público detém o monopólio do trabalho de manutenção, como acontecia em El Salvador até recentemente, pode ser muito difícil assegurar que os fundos para manutenção sejam usados de maneira rápida e eficiente.

Quando os governos recorrem a empresas privadas, surgem outros problemas. As empresas podem tentar subornar funcionários públicos para ganhar um contrato, ou apresentar propostas de orçamento irrealistamente baixas, que depois resultam em serviços inadequados. Em países nos quais o sistema judiciário é lento, as empreiteiras podem fazer um trabalho de baixa qualidade, sabendo que o governo não conseguirá puni-las eficazmente.

Para superar essas dificuldades, o governo de El Salvador decidiu, em 2000, experimentar uma abordagem totalmente nova para a manutenção das estradas. A idéia tinha dois objetivos principais: criar uma fonte de receita permanente e previsível para a manutenção viária e introduzir um sistema de contratos competitivos que recompensasse o bom desempenho e punisse com rapidez casos de ineficiência ou fraude.

Em 2000, o Congresso de El Salvador criou um novo órgão conhecido como Fondo de Conservación Vial (FOVIAL). O orçamento do FOVIAL, que chegou, em 2005, a US$ 65 milhões, provém inteiramente de um imposto sobre a gasolina de US$ 0,20 por galão. Embora essa receita possa flutuar um pouco, dependendo dos níveis de consumo da gasolina, ela vai diretamente para o FOVIAL e não pode ser utilizada com outros propósitos fiscais.

Para tirar o máximo de ganho desses fundos, o FOVIAL realiza todas as atividades de manutenção de estradas por meio de operadores privados. De fato, o FOVIAL tem apenas 47 funcionários trabalhando em período integral, que são encarregados do planejamento de programas de manutenção, formulação de solicitação de propostas, concessão de contratos e monitoração de sua execução. Cerca de 98% do orçamento do órgão são, portanto, destinados ao trabalho de manutenção.

Nos três anos seguintes ao início das operações do FOVIAL, as rodovias e estradas rurais de El Salvador passaram por uma notável transformação (o FOVIAL não faz a manutenção de vias urbanas, que são de responsabilidade dos governos municipais). Praticamente todas as principais rodovias foram recapeadas, o enorme atraso das obras de reparos adicionais foi recuperado, e os operadores hoje proporcionam manutenção de rotina para 3.181 km de estradas pavimentadas e 3.188 km de estradas de cascalho, além de manter centenas de pontes, viadutos, túneis de drenagem, paredes de retenção, sinais rodoviários e infra-estrutura viária. As empresas encarregam-se também de podar o mato e limpar o lixo das margens das estradas.

O impacto sobre os custos do transporte foi marcante. A viagem de San Salvador a San Miguel, as principais cidades do país, costumava levar cerca de três horas, devido às terríveis condições das estradas. Hoje, a mesma viagem é feita em cerca de 1h45 minutos. O tempo de viagem entre San Miguel e La Unión, outra rota crucial, foi igualmente reduzido à metade.

O FOVIAL contribuiu também para a geração de empregos. Mais de 80 empresas diferentes assinaram contratos com o FOVIAL no ano passado, empregando em torno de 8.000 trabalhadores diretamente e muitos outros por meio de subcontratos e fornecedores. (Ver artigo, “Como desarmar uma reforma explosiva”, para obter informações sobre o que aconteceu com os empregados da Dirección General de Caminos.) Por fim, pesquisas de opinião mostraram que, para o público, as condições das estradas tiveram uma melhora significativa desde a criação do FOVIAL.

Equipes de limpeza nas estradas são hoje uma presença habitual.

Sem margem para interferências. O aspecto mais notável do FOVIAL, porém, tem menos a ver com estradas do que com dinheiro e política. Ao contrário de muitos outros órgãos governamentais envolvidos na concessão de contratos, o FOVIAL não se envolveu, até o momento, em acusações de corrupção, ineficiência e favorecimento.

De acordo com Carlos Roberto Morán, diretor-geral do FOVIAL, isso não é uma coincidência. Ao estabelecer o FOVIAL, o Congresso salvadorenho adotou uma série de medidas para assegurar que o novo órgão fosse transparente, autônomo e aberto ao escrutínio público. A diretoria do FOVIAL, por exemplo, é formada pelo ministro de Obras Públicas, um membro designado pelo Ministério da Economia, três representantes indicados pela Associação Nacional de Empresas Privadas de El Salvador e dois representantes da sociedade civil indicados pelo presidente da República.

“As contas do FOVIAL estão sob exame constante”, disse Morán. O órgão passa por uma auditoria anual feita por uma firma de auditoria privada externa contratada em um processo de concorrência aberta. Passa também por uma auditoria interna de seus procedimentos administrativos a cada dois anos e por exames periódicos feitos pelo órgão auditor do governo. Além disso, o FOVIAL submeteu-se voluntariamente ao escrutínio de organizações não-governamentais (ver abaixo) e mantém um site na web que inclui atualizações mensais de suas finanças e informações abrangentes sobre concessões e execução de contratos.

Para impedir que qualquer empresa contratada acumule uma influência excessiva, o FOVIAL divide deliberadamente o trabalho de manutenção em cinco regiões geográficas e quatro categorias diferentes (ver detalhes no link para o site do FOVIAL). As empresas são pré-classificadas por meio de um processo que proíbe qualquer empresa de ser favorecida com mais de dois contratos de manutenção de rotina para estradas pavimentadas e dois para estradas não pavimentadas. Isso também assegura que empresas pequenas e médias tenham chance de competir com empresas maiores.

O FOVIAL adota várias medidas para garantir a transparência do processo de licitação e concessão de contratos. As solicitações de propostas são amplamente divulgadas, e as propostas só são aceitas em reuniões públicas realizadas num pavilhão ao ar livre, atrás do prédio que abriga o órgão. Numa reunião recente para receber propostas para um contrato regional de manutenção de rotina, havia cerca de 40 pessoas presentes, entre repórteres de jornais locais e representantes de 11 empresas que participavam da licitação.

Conforme cada proposta ia sendo aberta, um funcionário do FOVIAL lia os principais detalhes em voz alta, enquanto outro digitava essas informações num banco de dados, que se tornavam imediatamente disponíveis ao público no site do órgão, de forma que os procedimentos também podiam ser monitorados por qualquer pessoa com acesso à internet.

Incentivos. Morán comentou que, quando o FOVIAL começou a operar, a qualidade dos serviços de manutenção fornecidos pelas empresas contratadas era muito desigual. Para solucionar esse problema, o FOVIAL desenvolveu uma matriz de “Avaliação do Desempenho do Operador”, que avalia periodicamente as empresas, atribuindo a cada uma delas um conceito alfabético. O conceito “A” é o melhor, “B” é aceitável, “C” significa que a empresa fica impedida de apresentar propostas por um ano, e “D” resulta em cancelamento imediato do contrato.

O FOVIAL também usa multas como incentivo ao bom desempenho. Quando o FOVIAL recebe informação de um buraco numa determinada rodovia, a empresa responsável pela manutenção dessa rodovia tem um prazo de 24 horas para consertá-la, a partir do momento em que é notificada. Para cada dia adicional que o buraco permanecer na estrada, a empresa é multada em US$ 200. Multas similares são aplicadas a empresas que não removem detritos, mato ou lixo das margens das estradas e que não usam cones de segurança, sinalização, uniformes e barreiras adequados enquanto realizam os trabalhos de manutenção.

“As multas permitem que as empresas contratadas sejam pressionadas para que apresentem bons resultados, de uma maneira que nunca poderíamos fazer com o setor público”, disse Morán.

Previsivelmente, as empresas contratadas não gostam do sistema de penalidades. “Achamos que ele pode levar a abusos por parte de inspetores excessivamente rigorosos”, disse Ángel Antonio Díaz, presidente da DISA Constructora, uma empresa que ganhou cerca de US$ 8 milhões no ano passado com contratos de engenharia e manutenção de estradas com o FOVIAL e outros clientes. “Estamos trabalhando com o FOVIAL para chegar a um modo mais construtivo de assegurar bom desempenho.”

Mesmo assim, Díaz comentou que o FOVIAL conta com um forte apoio entre as empresas da área e o setor privado em geral. “É uma organização pequena, eficiente e não-burocrática”, disse ele. “Eles têm regras claras e consistentes e não estão sempre mudando os critérios de desempenho e avaliação dos contratos, como acontecia no passado.”

Funcionários do FOVIAL, à direita, recebem propostas seladas para um novo contrato de manutenção, numa reunião pública realizada em fevereiro de 2006.

Isso levou a um ambiente mais estável e previsível para as empresas operadoras e a menos conflitos entre o governo e os perdedores das licitações, de acordo com Díaz. “Sei de apenas um caso em que uma empresa que perdeu uma licitação fez acusações de corrupção”, disse Díaz. “O FOVIAL convidou representantes da empresa a comparecer a seus escritórios, onde funcionários revisaram os critérios com eles, mostraram-lhes exatamente os motivos da escolha feita e, com isso, resolveram a questão.”

Essa abertura ao diálogo, combinada com uma divulgação abrangente de informações financeiras e administrativas relacionadas a cada contrato, deu ao FOVIAL uma credibilidade sem precedentes no setor privado, assegura Díaz. “Percebemos o FOVIAL como a instituição pública mais transparente de El Salvador”, disse ele.

Carlos José Guerrero, vice-ministro de Obras Públicas de El Salvador, comentou que a experiência do FOVIAL está tendo um impacto que vai além do setor de infra-estrutura de transportes. “O FOVIAL tornou-se um exemplo de como um órgão público autônomo deve funcionar”, disse. “Nossos cidadãos vêem que o imposto de US$ 0,20 que pagam sobre cada galão de gasolina é bem gasto – eles podem perceber os resultados nas ruas.”

Agora, outros setores do governo estão estudando maneiras de usar o modelo do FOVIAL para financiar outros serviços vitais. Um dos primeiros exemplos é o FOSALUD, um programa financiado por um imposto especial sobre cigarros e bebidas alcoólicas que tem sido usado para converter 24 clínicas de regiões periféricas em centros de atendimento médico abertos 24 horas por dia.