O que as experiências do Brasil e dos países vizinhos nos ensinam sobre PPPs na área de transporte

Análise Econômica

Após a pandemia, as Parcerias Público-Privadas (PPPs) serão ainda mais cruciais para o financiamento sustentável de projetos de transporte.

Jun 23, 2020

Embora a América Latina e o Caribe tenham realizado investimentos importantes em infraestrutura nos últimos anos, o setor, chave para o crescimento econômico, ainda é marcado pela necessidade de melhorias quanto a disponibilidade, qualidade e competitividade da infraestrutura que impedem o crescimento da região. Em um contexto econômico agravado pela pandemia da COVID-19, mecanismos como as Parcerias Público-Privadas (PPPs) serão ainda mais cruciais para o financiamento sustentável desses projetos de maneira a dar, no médio e no longo prazo, maior eficiência para o gasto público, assim como gerar valor para os usuários dos serviços. O mecanismo de PPP oferece algumas vantagens em relação aos modelos de financiamento tradicionais: gera mais valor para o dinheiro investido e atrai investidores de longo prazo que aportam mais eficiência e inovação. Para que isso ocorra, um elemento-chave na hora de planejar uma PPP é a alocação de riscos entre os entes público e privado. É preciso que as responsabilidades sejam atribuídas para quem tem as melhores condições de lidar com determinado risco. Isso é importante para fortalecer a estabilidade contratual e estimular uma estrutura de incentivos mais eficiente para o projeto, contribuindo para um retorno socioeconômico para o empreendimento, com vantagens para a sociedade, para os investidores e para o governo. Além disso, é preciso um ambiente normativo e institucional apropriado que crie estabilidade e garanta uma gestão adequada dos projetos. O BID apoia os países da América Latina e Caribe em várias etapas das PPPs: da priorização de projetos, passando por estudos de viabilidade e estruturação, até o apoio a licitação, gestão do contrato e financiamento dos projetos. Além disso, o BID disponibiliza uma série de publicações abordando melhores práticas.

As PPPs brasileiras para o transporte

Uma das experiências de destaque na América Latina é o programa de concessões do Governo Brasileiro no setor de infraestrutura de transporte desde os anos 1990. Nesta publicação, os autores exploram temas relacionados a: marcos legais para fortalecer a segurança jurídica, como a lei 8.987/1995, que regulamenta os regimes de concessão e permissão previstos na Constituição e oferece a base para a estruturação de projetos, e a 11.079/2004, que estabelece normas gerais para licitações e contratações de PPPs. O documento também aborda marcos institucionais, como a criação da Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) e da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), que regulam e fiscalizam a gestão de contratos de concessão, entre outros, e da Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos (SPPI), criada em 2016. A publicação também traz um histórico das PPPs no setor do transporte:

Setor rodoviário: foram concedidos mais de 10 mil quilômetros de vias – algumas das quais já em segunda concessão.
O setor ferroviário: o transporte de longa distância de cargas, com mais de 28 mil quilômetros, está quase totalmente sob PPPs e já tem alguns contratos em processo de renovação.
O setor aéreo: os principais aeroportos do país, como o de Brasília, Campinas (SP), Porto Alegre, Galeão (RJ), Salvador e Guarulhos (SP) foram concedidos à iniciativa privada em diferentes rodadas de licitação a partir de 2011.
O setor aquaviário: reformas na década de 2010 permitiram o movimento de cargas de terceiros em terminais de uso privativo e abriram caminho para a iniciativa privada obter permissões em áreas de portos públicos, atraindo investimento e eficiência para o setor.

Ponte Rio-Niterói – Concessão federal gerida pela Ecoponte. Crédito: Alexandre Macieira/Riotur

O exemplo colombiano

Não é só no Brasil onde o modelo de PPPs vem sendo aplicado. Na Colômbia, o desafio é enfrentado há mais de duas décadas, e o país consolida bases para a associação do capital privado em iniciativas públicas por meio de iniciativas como:

Modernização do marco regulatório de PPPs com a edição da Lei 1508 de 2012
Fortalecimento institucional, destacando-se a criação da Agência Nacional de Infraestrutura, especializada na estruturação e regulação de PPPs no setor de transporte, e a Financeira de Desenvolvimento Nacional, uma sociedade de economia mista que atua no apoio à estruturação de projetos e também no financiamento de PPPs;
Ferramentas diversas como o guia de boas práticas para execução de projetos de PPPs (em espanhol) ou a metodologia de valoração das obrigações contingentes;

Fonte: Porto de Santa Marta. Colômbia O BID acompanha a Colômbia desde o fim dos anos 1990 com o Programa de Apoio à Participação Privada e Concessão em Infraestrutura (PPCI) em três fases (1996-2013) e com o Programa de Apoio à Participação Privada (PAPP), em andamento. Além disso, em 2016, foi aprovado o Programa de Parcerias Público Privadas, com US$ 456 milhões de investimentos e US$ 3 milhões em cooperação técnica e capacitação. O BIDInvest também aportou um financiamento de US$917 milhões, além de recursos adicionais e co empréstimos de aproximadamente US$1,4 bilhão para projetos aeroportuários, portuários, viários e geração elétricas. Essa evolução, experiência e lições aprendidas, incluindo os desafios referentes a um amplo programa de concessão de rodovias na Colômbia, podem ser encontradas nesta publicação. O que essas experiências no ensinam A atuação do Banco na região permitiu identificar algumas lições que permitem o sucesso de programas de PPPs:

É preciso escolher e priorizar os projetos certos. Ou seja, PPPs não são uma solução para resolver todos os problemas de projetos de infraestrutura e só funcionam se os projetos apresentarem benefícios líquidos positivos para a sociedade, inclusive em termos dos custos sociais e ambientais. Além disso, projetos devem ser parte de planos setoriais ou geográficos integrados, o que aumenta o seu impacto positivo.
O governo deve estar preocupado em equilibrar riscos e retorno para o setor privado. Ou seja, transferir risco para o setor privado deve ser acompanhado de mecanismo para oferecer o retorno adequado para as empresas. Em contratos bem desenhados, o equilíbrio entre riscos e rentabilidade dos investimentos é feito de forma que o grande ganhador seja o governo e os usuários. Sem um equilíbrio entre riscos e retorno, governos não são capazes de atrair bons investidores, e projetos têm grande risco de falhar.
Transparência é um fator determinante. Em contratos bem desenhados, PPPS podem elevar o patamar das práticas de transparência e compliance na comparação com obras tradicionais. Uma das razões para isso é que o foco nos resultados, típico em PPPs e concessões, permite uma comunicação pelo governo de todos os custos do projeto e, mais importante, de todos os resultados do projeto.
Se PPPs forem preparadas a partir de projetos adequados, com equilíbrio entre riscos e rentabilidade, baseadas em padrões de transparência, elas podem ser uma ferramenta muito útil para que governos possam enfrentar os desafios de desenvolvimento e assim melhorar vidas das pessoas na América Latina e no Caribe.