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Reconstruire plutôt que raser
par Peter Bate

Pendant des décennies, les bidonvilles de Rio de Janeiro ont été représentés par des vides sur les plans de la ville. Au mieux, ces favelas, qui concentrent près du cinquième des habitants de la ville – étaient ignorées par les citoyens des quartiers plus aisés et abandonnées par les pouvoirs publics locaux. Au pire, les favelas étaient qualifiées de plaies sociales qui défiguraient l’un des plus beaux paysages urbains du monde, de cicatrices qu’il fallait effacer, en faisant usage de la force au besoin.

Cependant, au lendemain du retour à la démocratie au Brésil au milieu des années 80, une nouvelle attitude à l’égard des favelas de Rio s’ébaucha : elle conciliait les espoirs des citoyens les plus pauvres et les idéaux des architectes, urbanistes, ingénieurs, anthropologues, sociologues, économistes et militants de base. Le tout commença par un programme pilote composé de petits projets de proximité fondés sur l’entraide. À la fin de la décennie, les pouvoirs publics municipaux dessinèrent une stratégie innovante pour les favelas. Au lieu de les raser et d’entasser leurs habitants dans des HLM, la ville chercherait à moderniser les équipements clés et à assurer les services sociaux qui manquaient si cruellement.

En 1995, avec le concours de la BID, Rio de Janeiro lança le programme Favela-Bairro, pour transformer des bidonvilles laissés pour compte – qui abritaient plus d’1 million de personnes – en quartiers dignes de ce nom, et les intégrer dans le tissu de la ville proprement dit.

Malgré d’immenses défis, le programme a connu un succès remarquable. Salué pour son exemplarité dans les pays en voie de développement, il a fait florès à Rio, à tel point que deux hommes politiques de premier rang se sont disputé publiquement la paternité de cette initiative.

« C’est l’un des programmes de modernisation de quartier les plus ambitieux et tournés vers l’avenir qu’une ville ait jamais lancés en faveur des agglomérations sauvages, non seulement en Amérique latine mais dans le monde », affirme Janice E. Perlman, présidente du Projet Méga-cités, un réseau plurinational de spécialistes qui se penchent sur les problèmes urbains.

À ce programme les pouvoirs municipaux et la BID ont affecté plus de 600 millions de dollars, dont l’essentiel sera consacré à des travaux publics dans 120 des 600 favelas de la ville. Il s’agit entre autres d’aménager des rues et des espaces verts, des terrains de jeu et d’autres espaces publics, et d’installer des services essentiels comme l’eau potable, les égouts, l’évacuation des eaux de pluie, le ramassage des ordures et l’éclairage public là où même le courrier n’était pas acheminé.

Le programme propose aussi aux quartiers bénéficiaires une palette de services sociaux qui étaient assurés par des organisations de la société civile. Pendant la première phase du programme Favela-Bairro, qui s’est terminée en 2002, des garderies, indispensables pour les mères qui travaillent, ont été construites. Au cours de la deuxième phase – et pour répondre à la demande des citoyens eux-mêmes – d’autres services ont été ajoutés, par exemple le maintien en milieu scolaire et les programmes d’enracinement, les activités d’apprentissage de la responsabilité chez les jeunes, une assistance médico-sociale concernant la violence conjugale, les abus sexuels, les grossesses d’adolescentes ainsi que la toxicomanie et l’alcoolisme. Un volet insertion prévoyant un enseignement pour adultes et des formations professionnelles a aussi été prévu.

« Nul besoin de chercher midi à quatorze heures pour cerner les besoins. Les gens nous ont dit ce qu’ils voulaient », dit le chef de l’équipe-projet de la BID José Brakarz, urbaniste né à Rio qui travaille au programme Favela-Barrio depuis que des responsables brésiliens l’ont proposé pour la première fois il y a près de dix ans.

La BID a apporté au programme bien davantage que son concours financier, affirment les responsables cariocas.Collaborant étroitement avec ses homologues, l’équipe de la BID a aidé la Ville à organiser une direction des travaux et à mettre au point une méthodologie comportant des indicateurs pour déterminer l’ordre dans lequel les favelas seraient modernisées et un dispositif de maîtrise des dépenses pour respecter les budgets. Des ingénieurs publics qui jadis dirigeaient de petits projets d’amélioration de quartier se sont retrouvés à la tête de programmes visant à moderniser des quartiers tout entiers.

Dès le début, le programme Favela-Bairro a fui les solutions uniques. « Les différentes favelas ont des besoins différents pour lesquels il faut des solutions différentes », dit le chef du programme, Marcia Garrido. Au cours de la première phase, la Ville a organisé des concours de design pour les propositions visant à moderniser des favelas comportant de 500 à 2 500 foyers. Des propositions inventives ont émané de cabinets d’architectes ainsi que de jeunes professionnels impatients de changer le cours des choses. Lors des phases ultérieures, les concours ont cédé la place à des appels publics à la concurrence.

Engagement associatif. La formule participative du programme veut que les propositions soient examinées dans le détail par les citoyens concernés, qui décident l’emplacement des équipements matériels et les services à assurer, en tenant compte du plafond des dépenses par famille bénéficiaire. L’engagement associatif aide à prendre sans heurts des décisions difficiles, par exemple le relogement de familles en raison de l’élargissement des rues ou l’évacuation des zones à risque.

Les résultats des projets d’équipement ont même créé la surprise chez les bénéficiaires. « Notre qualité de vie s’est beaucoup améliorée », dit Sandra Nogueira, présidente de l’association de quartier de Grota, qui regroupe 3 500 personnes sur le Morro da Serrinha. « Nous ne marchons plus dans la boue parce que nos rues sont asphaltées. L’eau que nous buvons n’est plus polluée parce que nous avons notre propre réservoir d’eau. Et lorsque les gens voient leur quartier s’améliorer, ils se mettent à prendre soin de leur propre logement. »

Il en va de même dans d’autres favelas à la périphérie de la ville, où l’on aperçoit des tas de sable et de briques à l’extérieur des pavillons individuels. À Ana Gonzaga, district à revenus modestes qui compte 3 700 habitants dans la zone occidentale de Rio de Janeiro, le programme Favela-Bairro a aidé à redresser un quartier qui n’avait ni adductions d’eau, ni rues asphaltées, ni éclairage public, ni égouts. En apportant ces équipements omis par les premiers aménageurs, le programme permettra aux habitants d’Ana Gonzaga de demander l’octroi d’un titre de propriété.

Jaciara Padilha dos Santos, présidente de l’association de quartier, fait remarquer qu’Ana Gonzaga a désormais cinq places publiques et une rue piétonne qui sert aussi de terrain de jeux, un enlèvement des ordures qui se fait trois fois par semaine, une garderie qui accueille 150 bébés et bambins, un programme parascolaire pour les enfants et les adolescents de 7 à 17 ans et un suivi médico-social pour les cas de violence conjugale. « À vrai dire, avant le démarrage du projet, la plupart des gens ne croyaient pas que ces choses allaient véritablement se matérialiser », ajoute-t-elle.

Le programme a également eu des effets tangibles sur l’immobilier. Le prix des logements a doublé dans les quartiers qui ont bénéficié de Favela-Bairro, contre 20 % environ dans les zones voisines, selon Aderbal José Curbelo, coordonnateur technique au Secrétariat au logement de Rio de Janeiro. Selon un sondage réalisé dans 34 favelas visées par le programme, les commerces ont proliféré aussi, leur nombre ayant presque doublé pour passer à 2 250.

Les défis s’amplifient. À mesure que le programme Favela-Bairro monte en puissance, les défis prennent de l’ampleur. Le programme a commencé là où il était le plus susceptible de réussir, histoire d’être rodé et de prendre son essor. Or chaque quartier nouveau présente des problèmes plus complexes qu’auparavant. Sans compter qu’il faut assurer l’entretien des quartiers qui ont été modernisés. Car les équipements matériels peuvent se détériorer, les programmes de proximité piétiner, les zones à risque se repeupler. Et puis il y a la délinquance, qui est une préoccupation majeure, de plus en plus grande chez tous les Cariocas.

Les bandes qui trafiquent de la drogue dans certaines grandes favelas sont communément appelées o poder paralelo (le pouvoir parallèle). Ce sont des forces de l’ombre qui défient l’État. Les responsables de la Ville savent depuis longtemps que la délinquance sévit là où la puissance publique est absente. Mais il est difficile de faire régner l’ordre et la sécurité et les forces de police ne relèvent pas des municipalités au Brésil mais plutôt de l’État ou des autorités fédérales. Résultat, la Ville doit se servir d’outils comme le programme Favela-Bairro pour lutter contre les conditions qui font naître la violence.

Marcia Garrido, qui administre le programme, évoque le cas de Vigidal, une favela dans la zone sud de Rio de Janeiro. Un espace public comportant un terrain de jeux, une crèche et des kiosques a été aménagé directement en face d’une maison dont une bande se sert pour revendre de la drogue. « Aujourd’hui, il y a 120 enfants à la crèche, 100 dans les programmes parascolaires, il y a sans cesse des matchs de foot, des leçons de danse. Les revendeurs ne se sont pas attardés ici, ils ont déménagé », dit-elle. D’autres quartiers, cependant, n’ont pas eu cette veine.

Les responsables de Favela-Bairro fondent de grands espoirs sur le volet insertion qui vise à accroître la productivité et à créer des débouchés économiques pour les pauvres. Il y a certes une majorité d’adultes qui travaille dans ces quartiers, mais leurs revenus sont inférieurs à ceux des quartiers mieux lotis. Selon les données du recensement de 2000 au Brésil, le revenu mensuel moyen d’un chef de famille à Barra da Tijuca, l’un des quartiers aisés de Rio de Janeiro, s’élevait à 5 175 réaux, contre seulement 382 réaux dans la favela voisine d’Angu Duro. Par contraste, les bandes paieront les jeunes environ 600 réaux par mois pour faire le guet à leurs points de vente. Dans le cadre du programme Favela-Bairro, un  système de chèques a été conçu pour aider les travailleurs autonomes et les chefs de très petite entreprise à bénéficier de formations professionnelles et de concours techniques pour former des coopératives. Une école du soir a été mise sur pied pour lutter contre l’illettrisme relativement élevé chez les habitants plus âgés des favelas. André Urani, économiste qui était secrétaire à la main-d’œuvre à la mairie lorsque le volet insertion a été conçu, souligne que l’intégration doit aller au-delà des équipements matériels et des services publics. « Les adductions d’eau et l’éclairage public, c’est très bien, mais si les gens restent illettrés et sans emploi, ils n’auront pas d’argent pour payer ces services », affirme-t-il.

Généraliser le développement. Conscientes de ce défi, les autorités cariocas font le bilan des réalisations de Favela-Bairro et de ce qui se profile à l’horizon. Les responsables de la Ville parlent d’un projet-pilote qui viserait à assurer à un quartier l’ensemble des services au lieu de limiter les choix. Le Secrétariat au logement mène de nombreuses initiatives pour faire face à d’autres problèmes urbains : Bairrinho, un programme de modernisation des petites favelas ; Morar Legal, un programme d’octroi de titres de propriété et de régularisation immobilière dans les subdivisions sans caractère officiel et Novas Alternativas, un programme de renouvellement urbain qui favorise le réaménagement des vieux bâtiments pour faire revenir les commerçants et créer des logements à prix modique.

La Ville s’est aussi attelée aux problèmes de certaines grandes favelas. À Jacarezinho, qui compte près de 60 000 habitants, l’ancienne administratrice du programme Favela-Bairro Maria Lúcia Petersen travaille au projet Célula Urbana (cellule urbaine) avec la fondation allemande Bauhaus Dessau. Il s’agit d’ouvrir des espaces publics ou « cellules » au sein de la favela congestionnée afin d’aménager des lieux récréatifs, éducatifs et commerciaux, tout en modernisant les équipements matériels et les services sociaux du quartier. « L’idée, c’est que la cellule urbaine généralisera le développement à d’autres parties de la favela », affirme Petersen.

Du programme Favela-Bairro ont été tirées de nombreuses leçons qui seront mises à profit à des endroits comme Jacarezinho, ajoute-t-elle. La plus importante, selon Petersen, c’est qu’il faut assurer la continuité de ces programmes, surtout sur le plan budgétaire – ce qui représente un défi majeur lorsque les activités sont complexes et font intervenir de nombreuses agences. Mais la leçon la plus fondamentale, dit-elle, c’est qu’il est possible de redresser la situation des bidonvilles et de faire fructifier les investissements faits par leurs habitants. Au lieu de déraciner des gens, de leur enlever le lieu de vie qu’ils connaissent, Rio de Janeiro apporte à un problème centenaire des solutions qui coûtent beaucoup moins cher que de construire des quartiers neufs. « Lorsque nous sommes arrivés avec cette idée, tout le monde pensait que nous étions cinglés, affirme Petersen. Mais cela a marché. »