Panamá 2010-2014 Evaluación de Programa de País

junio de 2015

Contexto

Panamá es un país pequeño de ingreso medio-alto con una economía abierta, cuya ubicación estratégica e integración en la economía mundial lo han puesto en camino a convertirse en un centro logístico regional. El país tiene una población estimada de 3.8 millones de personas, de la cual 65% es urbana. Es la economía de mayor crecimiento en América Latina y el Caribe, con una tasa promedio de crecimiento del PIB de 8,6% entre 2008 y 2013 y un PIB per cápita de US$16.658 en 2013. El Canal de Panamá y un sector de servicios diversificado en materia de comercio y actividades financieras explican el exitoso desempeño de la economía. Además, el país se integró rápidamente en la economía global mediante una serie de Acuerdos de Libre Comercio y la creciente actividad de la Zona Libre de Colón.

Panamá se caracteriza por contar con condiciones macroeconómicas estables ancladas por una dolarización completa, un robusto sistema bancario y la implementación de políticas fiscales sólidas. La deuda pública se redujo de 71,2% del PIB en 2001 a aproximadamente 45,4% en 2008 y a un estimado de 41,1% del PIB en 2013. Este descenso se debió a un fuerte crecimiento, a reformas fiscales y gasto corriente más ajustado (compensado por un aumento considerable en la inversión pública), así como a mayores trasferencias de la Autoridad del Canal de Panamá. El fuerte esfuerzo de ajuste durante la última década creó el espacio fiscal para la implementación de medidas anticíclicas para mitigar el impacto de la crisis global. Además, Panamá formalizó su compromiso con políticas fiscales sólidas mediante la promulgación de la Ley de Responsabilidad Social y Fiscal (LRSF) en 2008 y la creación de un Fondo de Ahorro de Panamá en 2012. La LRSF estableció un límite de 1% del PIB en el déficit global del sector público no financiero, combinado con un límite de 40% del PIB para la deuda pública. El Fondo de Ahorro de Panamá fue un paso importante hacia la gestión adecuada de los recursos públicos a futuro y hacia la limitación del efecto del "Mal Holandés" que podría generarse por el gasto de ingresos derivados de la ampliación del Canal.

A pesar de este progreso, Panamá tiene una estructura económica dual: los sectores dinámicos que impulsan el crecimiento han dejado atrás al resto de la economía. Existen brechas significativas entre los niveles de vida en el Corredor Ciudad de Panamá-Colón y los del resto del país, en particular, los de las comarcas indígenas. El acceso desigual a la infraestructura económica y social dentro de la región metropolitana es también un asunto urgente. En términos más generales, mientras que la combinación de fuerte crecimiento y de los programas directos de gobierno contribuyó a reducir la pobreza, la disminución se produjo a un ritmo más lento de lo esperado dadas las altas tasas de crecimiento. Las desigualdades persisten, con grandes disparidades en cuanto a ingreso, riqueza, geografía y etnicidad.

Si bien en conjunto la política fiscal ha sido fuerte, la capacidad de gestión en la mayoría de las entidades del sector público es débil, lo que ha dificultado el uso eficiente de los recursos públicos. Esta debilidad se evidencia claramente en el área de planificación y ejecución del gasto público. Aunque la LRSF requiere la formulación de un marco fiscal a mediano plazo para aumentar la eficiencia y supervisión del gasto público, Panamá no ha desarrollado un sistema integrado para diseñar, evaluar y supervisar los proyectos de inversión pública, ni un marco presupuestario basado en resultados.

El sector financiero de Panamá –un pilar de fortaleza del país– resistió la crisis financiera global y su supervisión se ha fortalecido, si bien todavía hay espacio para mejorar. La Superintendencia de Bancos ha adoptado una supervisión basada en riesgo y un aprovisionamiento dinámico (con base cíclica). Además, en ausencia de un Banco Central, se está avanzando hacia el establecimiento de una entidad prestamista de último recurso. Sin embargo, existe preocupación en cuanto a la débil supervisión de las instituciones financieras no bancarias, en particular las cooperativas. A pesar de que el periodo que cubre esta evaluación es 2010-2014, es importante destacar que en abril de 2015, Panamá aprobó la Ley 23 que aumenta el número de sectores sujetos a regulación y supervisión y consigna las debilidades en las áreas de lucha contra el lavado de dinero y el combate del terrorismo financiero, previamente identificados por el Fondo Monetario Internacional.

El Programa de País del Banco para 2010-2014

Desde 2010, el Banco enfocó su programa de país con Panamá en la profundización de las reformas económicas, el fortalecimiento de la infraestructura económica y social, y en abordar las necesidades para la entrega de servicios básicos en sectores clave, en particular los de agua y saneamiento, educación y salud. Según sus diagnósticos, el Banco estructuró su Estrategia de País (EP) 2010-2014 (GN-2596) alrededor de tres retos fundamentales de desarrollo: "(i) fortalecer las finanzas públicas, aumentar los ingresos, y hacer más eficiente el gasto en sectores fundamentales bajo un marco de sostenibilidad fiscal a mediano plazo; (ii) desarrollar infraestructura básica, con un enfoque en las provincias fuera del Corredor Ciudad de Panamá-Colón, ampliando así las oportunidades económicas y sociales para reducir los altos niveles de pobreza; y (iii) facilitar el acceso a servicios de calidad en educación, salud y nutrición, particularmente en los territorios indígenas y en las comunidades rurales." La EP también comprometió al Banco a intentar fortalecer los sistemas nacionales en las áreas de gestión financiera, contratación pública y medio ambiente. En general, la estrategia del Bancol fue consistente con los desafíos de desarrollo de Panamá y con la orientación del Plan Estratégico de Gobierno 2010-2014.

Esta evaluación encontró una falta de coherencia entre la planificación estratégica y los ejercicios de programación del Banco por un lado, y la cartera operativa de facto, por el otro. Esta discrepancia refleja una debilidad inherente en los lineamientos del Banco para la elaboración de la estrategia y de la programación, que no requieren que el Banco incluya los sectores en los cuales ya tiene una cartera activa, independientemente del tamaño o relevancia de dicha cartera. Asimismo, el vínculo de la programación con la EP fue débil. Se aprobaron operaciones en casi el doble del número de sectores incluidos en la EP y el porcentaje de préstamos eliminados anualmente del plan de trabajo fue significativo.

Entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2014, el Banco aprobó aproximadamente US$2.100 millones en nuevas operaciones financieras –un incremento del 60% frente a la anterior EP y un volumen sustancialmente mayor al previsto en la EP. Esta cantidad comprende 16 préstamos con Garantía Soberana (GS) por un total de US$1.754 millones, 12 préstamos Sin Garantía Soberana (SGS) por US$193 millones, y 47 cooperaciones técnicas y donaciones por cerca de US$56 millones adicionales. La cartera heredada incluyó 35 préstamos activos (27 GS y 8 SGS) en 13 sectores, los cuales fueron aprobados antes del actual período de evaluación y se encontraban activos a principios de 2010, con un saldo no desembolsado cercano a US$955 millones.

La cartera de préstamos estuvo basada en gran medida en instrumentos de apoyo presupuestario de rápido desembolso. De los préstamos con GS a Panamá, 72% (US$1.250 millones) fueron préstamos de rápido desembolso: cinco préstamos basados en políticas (PBP) para fortalecer las finanzas públicas y la supervisión del sector financiero y para desarrollar los marcos de política para la gestión integrada del riesgo de desastres y una garantía de PBP para fortalecer la gestión macro financiera y fiscal. Este apoyo presupuestario fue instrumental en asistir los esfuerzos de Panamá para desarrollar un sólido marco de políticas macroeconómicas para el crecimiento. El Ministerio de Economía y Finanzas cuenta con que el Banco continúe proporcionando asesoramiento sobre políticas públicas y recursos de rápido desembolso que se han convertido en una fuente importante y confiable de financiamiento público. Sin embargo, cambios sucesivos en el enfoque de los préstamos programáticos truncaron tres de las cuatro series programáticas aprobadas para Panamá, lo que significó que no se materializaran 5 de los 11 PBLs con condiciones de profundidad estructural significativa, disminuyendo, por lo tanto, la relevancia de las series de préstamos propuestas.

Aunque el compromiso del BID giraba alrededor del apoyo presupuestario, el Banco también prestó un apoyo más limitado a otros sectores mediante los préstamos de inversión. Panamá solicitó apoyo del Banco para fortalecer la infraestructura económica y social y para enfrentar fallas críticas de mercado en el sector social. En este contexto, se aprobaron ocho préstamos de inversión por un total de US$ 384 millones. Estas operaciones ofrecieron la oportunidad de concentrar los recursos financieros y técnicos en áreas fuera del Corredor Ciudad de Panamá-Colón, incluyendo las comarcas, y para asegurar que los programas y procesos importantes de carácter social, que toman tiempo para desarrollarse¬, siguieran adelante. En general, la cartera de proyectos de inversión demostró la capacidad del Banco para trabajar con los funcionarios del gobierno en la búsqueda de soluciones a algunos de los problemas más difíciles del país.

Por sector, la gestión del sector público (reforma y modernización del Estado) y los mercados financieros recibieron la mayor concentración de financiamiento con préstamos (62%), seguidos por el medio ambiente y desastres naturales (17%), que no fue identificado como un sector prioritario en la EP. El 21% restante del financiamiento total del Banco se dividió entre los sectores prioritarios que abordaron más directamente el reto de una economía dual: infraestructura (agua y saneamiento, trasporte y energía), representó aproximadamente el 10% del volumen total de préstamos aprobados; el sector social (incluyendo educación y salud), el 8%; y el sector privado el 3%.

El Banco respondió a las necesidades cambiantes del gobierno en sectores que no fueron parte explícita de la EP para 2010-2014. En el área de desastres naturales y cambio climático, el Banco aprobó un programa de emergencia para abordar los daños graves por inundaciones y deslizamientos de tierras (PN-L1071). También aprobó una línea de crédito contingente ex ante que es inmediatamente accesible para gastos de emergencia en casos de desastres naturales catastróficos. Y aunque el Banco escogió no priorizar el sector financiero en su EP para el período, hubo un número significativo de operaciones sin garantía soberana de apoyo a bancos individuales.

Ejecución, efectividad y sostenibilidad

Durante el período bajo evaluación, la distribución de los préstamos entre sectores estuvo sesgada hacia los PBL en áreas que no estaban directamente relacionadas con responder a la naturaleza dual de la economía panameña. Este sesgo se tradujo en un programa con un componente de inversión enfocado en los pobres, pero a una escala inadecuada frente a las disparidades sociales y económicas de una economía dual. De acuerdo al Sistema de Actualización de Operaciones (OPUS), solo 7 de los préstamos GS aprobados durante el período bajo revisión se enfocaban en pobreza, equidad social o indicadores prioritarios establecidos en el GCI-9. En términos de volumen, sólo el 16% de los US$ 1.754 millones aprobados para préstamos SG se enfocaban en la pobreza o la equidad social.

La cartera de inversión del Banco añadió valor, a pesar de retrasos en la ejecución. En su mayor parte, los préstamos de inversión se centraron en la infraestructura social y económica en provincias fuera del Corredor Ciudad de Panamá-Colón. Sin embargo, muchas de estas operaciones han sufrido retrasos significativos de ejecución, reflejo de diferentes grados de capacidad institucional en los ministerios ejecutores a nivel central y regional, las restricciones fiscales derivadas de la LRSF y los sistemas nacionales ineficientes. Problemas más específicos de implementación encontrados durante la evaluación incluyen la falta de apropiación por parte de actores clave (PBL fiscales); problemas con contratistas (sector de transporte); falta de voluntad política (agua y saneamiento así como competitividad); problemas de contratación (sector energía); complejidad del diseño, alta rotación de personal y fondos insuficientes para seguir adelante (sectores de educación y salud); y requisitos excesivos para la ejecución de las actividades (respuesta a emergencias por desastres naturales). La baja coordinación interinstitucional y sistemas de país ineficientes afectaron múltiples sectores.

Recomendaciones

1. Trabajar con el cliente para estructurar la nueva EP y el trabajo analítico relacionado con ésta a partir de temas trasversales clave como dualidad, pobreza, productividad e inequidad, y no a partir de sectores específicos.
    
2. Considerando el alto grado de desigualdad en el país y la lenta reducción de la pobreza, buscar alternativas para redoblar los esfuerzos del BID en apoyo al gobierno para el desarrollo de una agenda enfocada en la pobreza, tanto en materia de apoyo presupuestario con temas importantes para la reducción de la pobreza, como en sus préstamos de inversión, mediante mayor focalización en beneficiarios pobres.
    
3. En el contexto del fortalecimiento general de los sistemas nacionales y de la capacidad de gestión de proyectos, continuar el apoyo al cliente mediante componentes institucionales fuertes. El apoyo al cliente también debe incluir el fortalecimiento de las instituciones municipales y regionales, así como su capacidad para prestar servicios básicos con mayor eficiencia y eficacia.
    
4. Fortalecer el diseño, seguimiento y cumplimiento de futuras series programáticas basadas en políticas para evitar interrupciones en el apoyo integral del Banco a sectores prioritarios y asegurar el logro de reformas de política duraderas. En casos en que se interrumpa una serie PBP, se recomienda que el resto de operaciones sean eliminadas del inventario de proyectos y se prepare un informe de cierre del proyecto para la serie truncada
    
5. Fortalecer el análisis de riesgo durante el diseño de los proyectos y periódicamente reevaluar y ajustar la prioridad del programa de préstamos basado en el diálogo entre el Banco y el Gobierno de Panamá, con el fin de reducir el costo de preparación de proyectos que no llegan a ser aprobados o que son cancelados. Desviaciones importantes en el alcance o enfoque del programa de país con respecto a la EP deben ser justificados e informados al Directorio.