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Creación de resiliencia al cambio climático y reducción de emisiones

El cambio climático plantea riesgos importantes al desarrollo en América Latina y el Caribe (ALC). Cambios en el nivel del mar, de temperatura y sobre los patrones de lluvia, y el número y severidad de fenómenos meteorológicos extremos afectan las economías y hogares a través de la Región.

El cambio climático plantea riesgos importantes al desarrollo en ALC

Entre el 2007-12 han ocurrido 340 fenómenos meteorológicos extremos que han causado casi 8,000 muertes, afectando a más de 37 millones de personas, a un costo de sobre US$32 mil millones a las economías de la Región. Conscientes de estos riesgos, muchos países han empezado a tomar pasos para enfrentar el cambio climático, y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha redoblado su apoyo a las actividades de desarrollo vinculadas a estos esfuerzos.

 

Para definir su respaldo, el BID aprobó en el 2011 la Estrategia Integrada de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático. La estrategia estableció cinco líneas de acción: desarrollar instrumentos para incorporar el cambio climático en las operaciones del BID, fortalecer la base de conocimientos para los clientes y el personal del Banco, ampliar el financiamiento y la asistencia técnica en sectores clave, fortalecer los marcos institucionales y llevar las inversiones a escala, subsanar los déficits de financiamiento y apalancar las inversiones del sector privado.

 

A pesar de representar el 7.8% del PIB mundial y el 8.4% de la población, los 26 países miembros del BID contribuyen el 9.1% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero. La energía (incluyendo el transporte), la agricultura, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura representan la mayoría de las emisiones. Los países de la región están, cada vez más, incluyendo el cambio climático en sus programas nacionales de política. A través de las acciones de política, los países de la región aparentan comprometidos a una matriz energética con bajas emisiones de carbono, reducciones de las emisiones del transporte vial, y la conservación de los bosques y reducciones de la deforestación.

 

El Cambio Climático y el BID: Creación de Resiliencia y Reducción de Emisiones, una evaluación llevada a cabo por la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE), evalúa los esfuerzos del BID y los resultados obtenidos al seguir esta estrategia. La evaluación analiza y revisa el financiamiento y las actividades de conocimientos respaldados por el BID del 2004-2013 en energía, transporte, agricultura y recursos naturales, y gestión del riesgo de desastres para evaluar la medida en que las operaciones o contribuyen a crear resiliencia al clima (adaptación) o reducen las emisiones de gases de efecto invernadero (mitigación).

La cartera del BID relacionada al cambio climático ha ido en aumento en la última década

El BID ha estado disponible para brindar apoyo mientras la Región ha ido aumentando su atención al cambio climático. Como consecuencia, la cartera de proyectos del BID con beneficios explícitos e implícitos conjuntos de mitigación y adaptación al cambio climático, aumentó durante el periodo del 2004-2013, aunque no ha sido así desde que la estrategia fue aprobada en el 2011. El monto total aprobado fue de US$20.7 mil millones durante el periodo para los cuatro sectores específicos. Dicha cantidad fue distribuida entre los préstamos de inversión al sector público, los préstamos al sector privado, los préstamos en apoyo de reformas de política, y las operaciones de cooperación técnica y préstamos de donación. El financiamiento creció rápidamente a partir de 2007, alcanzando un máximo de US$3.5 mil millones en 2011. La cartera se redujo a US$2.1 mil millones en 2013.

 

Préstamos relacionados al cambio climático

Fuente: Cálculos de OVE, basados en la base de datos corporativa del BID.

 

La cartera se ha centrado más en mitigación que en adaptación. La mayor parte de la actividad enfocada en mitigación – un 69% de la cartera total – es en los sectores de energía y transporte. El 19% de la cartera relacionado a adaptación está representado principalmente por la agricultura, el transporte sostenible y la reducción de riesgo de desastres. El 12% restante – en su mayoría préstamos en apoyo de reformas de política – tiene la posibilidad de hacer frente tanto a la adaptación al cambio climático como a la mitigación de sus efectos.

Préstamos y cooperaciones técnicas de adaptación y mitigación por sector y área (montos originales aprobados)

Fuente: Cálculos de OVE, basados en la base de datos corporativa del BID.

 

El BID ha logrado avances en la consecución de los objetivos de la estrategia, sin embargo queda trabajo por delante

Aun cuando las estrategias a nivel corporativo, sectorial y de país han comenzado a enfrentar los asuntos del cambio climático, los esfuerzos han sido inconsistentes y rara vez establecen una visión clara y de profundidad. La organización del BID ha ido evolucionando y se ha ido ajustando a fin de avanzar la incorporación de cambio climático, el desarrollo de conocimiento técnico y la generación de productos de conocimiento. Mientras el financiamiento y apoyo técnico relacionado al cambio climático ha aumentado, el BID sigue sin un sistema efectivo para el monitoreo de las actividades mencionadas. Recientemente han aumentado las intervenciones del sector privado, así como los esfuerzos encaminados a ayudar a los gobiernos a fortalecer sus estructuras institucionales.

La reducción de emisiones de gases de efecto invernadero fue más significativa en el sector de energía

El sector de energía representa un 70% de las intervenciones de cambio climático, de las cuales la mayoría incluyen esfuerzos de mitigación para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Se han logrado resultados importantes a través de inversiones en centrales hidroeléctricas y la rehabilitación de plantas existentes en Bolivia, Colombia, Costa Rica, y Venezuela, por ejemplo. Además el BID ha financiado 11 proyectos de energía eólica y proyectos de energía solar y geotérmica, en particular a través de inversiones del sector privado. OVE estima que las inversiones directas del BID en energía renovable podrían mitigar el equivalente a aproximadamente el 2% de las emisiones totales del sector de la electricidad en la Región. Las operaciones del sector privado respaldando los parques eólicos enfrentaron problemas sociales y ambientales, comprometiendo así su valor agregado.

 

Financiamiento de energía en el BID por área de intervención, 2004-2013 (Total: US$11.74 mil millones, 132 préstamos)

Fuente: Cálculos de OVE, basados en la base de datos corporativa del BID.

Las actividades del Banco en el sector de transporte también han contribuido a los esfuerzos de mitigación. De los 125 proyectos aprobados durante el periodo 2004-2013, 41 tienen objetivos explícitos o implícitos relativos al cambio climático. Estos proyectos promueven soluciones sostenibles de bajas emisiones de carbono y algunos proyectos – sistemas de transito rápido por autobús, líneas de metro, y logística – han logrado reducciones considerables en las emisiones de gases de efecto invernadero. En Cali, por ejemplo, el sistema de transito rápido por autobús ha reducido las emisiones sobre un 40%. A corto plazo, los proyectos viales también han contribuido a reducir emisiones, pero esto puede cambiar a lo largo del tiempo si la demanda aumenta. Estas inversiones en si no son suficientes, sin embargo, y algunos proyectos no han alcanzado su pleno potencial debido a las deficiencias en las medidas de política complementarias.

 

La cartera de mitigación del cambio climático en los sectores de la agricultura y los recursos naturales – incluyendo el cambio de uso de la tierra y la silvicultura – es pequeña (1% del total de la cartera) en relación a la importante contribución de estos sectores a las emisiones de gases de efecto invernadero (50% del total de la Región). Aunque el BID ha incrementado su enfoque en la mitigación a través de la agricultura de bajo uso del carbono, su respaldo a la protección y ordenación de los bosques y la ganadería ha sido relativamente bajo. Prestar mayor atención a estas fuentes de emisiones se justifica y ello podría ocurrir como consecuencia de la ejecución del Programa de Inversión Forestal y la adopción de un enfoque más sistemático para integrar el cambio climático.

 

Aunque varios proyectos están diseñados para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, el BID no ha creado guías claras para la medición de estas emisiones. Incluso en proyectos con objetivos explícitos de cambio climático, el diseño de los proyectos ofrece información escasa sobre los niveles de referencia de las emisiones o las estrategias de adaptación al clima. Los sistemas de monitoreo rara vez reportan sobre las contribuciones de los proyectos para hacer frente al cambio climático.

Hacer frente al riesgo climático y la creación de resiliencia constituye retos para el BID

El BID y los países de la Región recién comienzan a plantearse los temas que involucran la adaptación climática. Recién se está empezando a prestar atención a la adaptación al clima en los sectores de energía y transporte. El enfoque estratégico del BID en la gestión de riesgo de desastres y la agricultura y los recursos naturales es sumamente pertinente para la adaptación al clima. Aproximadamente el 40% del trabajo está orientado a las intervenciones para aumentar el ingreso y la adaptabilidad de los pobres que viven en zonas rurales; un 37% se centra en fortalecer el seguimiento hidrológico y la pronosticación meteorológica para mejorar la gestión de recursos. Sin embargo, dicho trabajo es relativamente nuevo y pocos resultados han sido reportados. El financiamiento del BID para la gestión del riesgo de desastres esta generalmente alineado con los niveles de vulnerabilidad de los países, sin embargo el respaldo a la evaluación del riesgo climático – factor clave en la adaptación al clima – ha sido muy limitado.

 

Préstamos y cooperaciones técnicas de adaptación por sector y área (montos originales aprobados)

Fuente: Cálculos de OVE, basados en la base de datos corporativa del BID.

OVE destaca una serie de áreas en que el BID puede aprovechar los avances logrados hasta la fecha

En primer lugar, si bien la estrategia de 2011 ha ayudado a establecer prioridades, el BID aún no define ventajas comparativas claras en el ámbito del cambio climático. Segundo, hay margen para mejorar la integración de instrumentos, por ejemplo, mediante el mayor desarrollo y aplicación de las herramientas de detección del riesgo climático, la elaboración de evaluaciones del riesgo climático y la ampliación de los esfuerzos destinados a medir las emisiones de gases de efecto invernadero en las actividades de infraestructura. Tercero, los mecanismos organizacionales del BID deben ser objeto de continua atención para asegurar una colaboración sólida entre sectores y el intercambio de conocimientos. Cuarto, aún no se cuenta con sistemas para priorizar o evaluar la eficacia de las actividades de generación de conocimientos o identificar y realizar el seguimiento de las necesidades de financiamiento en el ámbito del cambio climático. Quinto, pese a que los préstamos en apoyo de reformas de política pueden utilizarse para fortalecer a las instituciones en la tarea de hacer frente a las consideraciones del cambio climático, muchos de estos préstamos no parecen haber reflejado el compromiso a largo plazo de los gobiernos o promovido reformas de política de gran alcance. Por último, el apalancamiento del sector privado es aún limitado, y los esfuerzos continuos destinados a movilizar recursos externos e incrementar la escala de las iniciativas exitosas serán factores importantes.

La evaluación de OVE ofrece cuatro recomendaciones que amplían las intervenciones actuales:

Fortalecer la integración en el BID en las iniciativas de cambio climático mediante el mantenimiento de un grupo de cambio climático altamente calificado, que tenga como mandato e incentivos proporcionar conocimientos técnicos de vanguardia y respaldo a las divisiones de las tres vicepresidencias operativas.

Profundizar las intervenciones del BID en el diálogo de políticas y el apoyo operacional para hacer frente a la vulnerabilidad climática mediante un aumento en la atención a la adaptación al clima en los sectores pertinentes.

Fortalecer la coordinación entre las ventanillas del sector público y del sector privado del BID, e intensificar los esfuerzos para movilizar recursos externos adicionales.

Mejorar la capacidad y los incentivos del BID para llevar a cabo el seguimiento de sus actividades y de los resultados vinculados a la mitigación y adaptación al cambio climático.