Colombia 2011-2014 Evaluación de Programa de País

Mayo de 2015

Contexto

Colombia es un país de ingreso medio-alto, tercero en población y con la cuarta economía más grande de América Latina (LAC). Desde el año 2000, Colombia ha experimentado tasas de crecimiento relativamente altas y estables (un promedio de 4,2% anual comparado con un 3,5% para LAC), y tasas de inflación relativamente bajas (promedio anual de 4,8%). Tras una respuesta contracíclica a la crisis económica mundial del 2008-2009, la posición fiscal de Colombia se ha fortalecido en los últimos años: el déficit del sector público combinado disminuyó del 3,3% del PIB en el 2010 al 1% del PIB en el 2013, reflejando el impacto de los altos precios del petróleo, las reformas fiscales y las mejoras en la administración tributaria, y la restricción del gasto. Debido al sólido marco de políticas y la credibilidad generada por una gestión macroeconómica rigurosa del gobierno, en marzo de 2011 Colombia recuperó el "grado de inversión" que había perdido en 1999.

Debido al desempeño económico favorable, la redistribución progresiva del ingreso a través de la reforma fiscal y la introducción de programas de protección social dirigidos a los segmentos de la población de bajos ingresos y desplazados, la tasa de pobreza de Colombia disminuyó notablemente durante la última década. Esta tendencia fue acompañada por importantes logros en la reducción de las tasas de desempleo y la delincuencia y por importantes avances en el mejoramiento del acceso a servicios de salud y educación.

A pesar de estos avances, Colombia enfrenta desafíos estructurales que han resultado en un lento crecimiento de la productividad, con efectos negativos sobre la competitividad, tales como deficiencias en la infraestructura y la calidad de la educación, aunados a la inseguridad que afecta el clima de negocios. Otros retos son las ineficiencias en el sector público a nivel nacional y sub nacional, el gran tamaño de la economía informal y las disparidades regionales. Además, existen debilidades en la capacidad institucional de los gobiernos sub nacionales, así como en su capacidad para usar sus propias fuentes de ingresos (incluyendo ingresos por regalías de energía). También está el desafío de abordar los problemas con el sistema nacional de pensiones. Por otro lado, las negociaciones de paz y el proceso de reconciliación post conflicto probablemente generarán presiones fiscales y crecientes demandas de una presencia regional del Estado, entre otros desafíos. Sin embargo, el proceso de paz también presenta importantes oportunidades para mejorar los beneficios sociales y económicos, especialmente en agricultura, turismo y minería, así como para reducir las disparidades regionales.

En los últimos años Colombia ha alcanzado acceso a fuentes de financiamiento más allá de los bancos multilaterales de desarrollo, incluyendo la colocación de bonos en términos favorables en los mercados financieros internacionales. El plan del Gobierno de Colombia (GCO) para acelerar el crecimiento se centra en mejorar la infraestructura del país (aumentando las alianzas público-privadas) y apoyar el proceso de paz, mientras que su plan para continuar abordando las desigualdades se basa en los programas de gasto social.

El Programa de País del Banco, 2011-2014

En general, el programa del Banco con Colombia fue amplio y oportuno. Aproximadamente dos tercios del programa se concentraron en préstamos basados en políticas (PBLs), acompañados por montos significativos de cooperación técnica. El programa del Banco 2011-2014 con el Gobierno de Colombia, aprobado en el 2012, fue preparado tras las inundaciones causadas por el fenómeno de La Niña, que afectaron a más del 60% del territorio nacional. El programa fue influenciado por el interés del país en aumentar el apoyo del Banco, especialmente a través de préstamos basados en políticas y de rápido desembolso. El GCO utiliza estratégicamente la asistencia financiera y técnica del Banco, aprovechando su capacidad técnica y el acceso del país a los mercados financieros internacionales.

Además del importante financiamiento, el GGO aprecia otros aspectos de su relación con el Banco. En particular, el gobierno valora: (i) el papel del Banco como fuente de financiamiento contracíclico en tiempos de crisis; (ii) la asistencia técnica y la transferencia de conocimiento que el Banco ofrece a través de operaciones de préstamo y asistencia técnica, así como a través de interacciones con sus especialistas; (iii) el poder de convocatoria del Banco, especialmente en temas asociados a PBLs; (iv) la continuidad que el apoyo del Banco da a los proyectos de reforma en medio de cambios institucionales; (v) el conocimiento del Banco de la Región y la economía política de Colombia, además de su disposición a abordar los desafíos prioritarios de desarrollo, que también tienen raíces políticas; y (vi) los altos estándares fiduciarios, sociales y de medio ambiente que el nombre del Banco otorga a los proyectos.

La Estrategia del Banco con el País (EP) estuvo alineada con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el programa del Banco respondió a la demanda del país. La Estrategia de País se centró en 11 sectores en los que se aprobaron nuevas operaciones. Las reformas de políticas se concentraron en cinco áreas: salud, mercados laborales, capacidad institucional del Estado, transporte, y gestión de riesgo y cambio climático. Además, se hicieron desembolsos importantes a través de préstamos de inversión en las áreas de transporte, capacidad institucional del Estado, acceso a servicios financieros, protección social y vivienda. En la EP, el Banco utilizó una gran parte de la misma matriz de resultados correspondiente al PND. Si bien el uso en gran parte de la misma matriz para la EP trajo beneficios en cuanto a eficiencia y consistencia en términos de medición, los indicadores de evaluación de varios sectores se redujeron a medidas demasiado generales, para la cartera de intervenciones específicas del Banco lo que dificultó su evaluación.

Si bien el programa del Banco se ajustó rápidamente a cambios en las prioridades y necesidades del gobierno, la efectividad en sus intervenciones se vió afectada en algunas áreas. Debido a que sólo dos de las seis series programáticas se completaron como estaba previsto, varias de las reformas de política de mediano plazo quedaron pendientes, disminuyendo la efectividad de las intervenciones y el valor agregado del Banco como socio de desarrollo. De siete préstamos de inversión programados con un costo de preparación de US$1,279 millones, seis no fueron aprobados, y uno fue cancelado inmediatamente después de su aprobación. Debido a cambios en las necesidades de financiamiento, y en algunos casos, al efecto de sustitución, los montos originalmente programados para préstamos también fluctuaron significativamente, especialmente en materia de PBLs: un PBL de salud originalmente previsto por US$100 millones terminó siendo aprobado por US$250 millones, mientras en paralelo, el préstamo de inversión en este sector, no fue aprobado. Lo mismo sucedió en materia de mercados laborales: un PBL originalmente previsto por US$100 millones terminó siendo aprobado por US$400 millones, mientras el préstamo de inversión de US$100 millones no fue aprobado después de haber sido preparado.

Durante el periodo bajo evaluación, Colombia fue el país que recibió el mayor número de CTs (82), de las cuales alrededor del 70% fueron ejecutadas por el Banco. En términos de montos de financiamiento de CT, Colombia ocupa el tercer lugar (después de Brasil y Perú). Si bien la ejecución de CTs por parte del Banco puede resultar en un mayor grado de eficiencia, a su vez genera altos costos administrativos y fiduciarios para el Banco, y reduce el impacto del programa en el desarrollo de la capacidad institucional del país. Alrededor del 40% del monto total de CTs estuvo ligado a la cartera de PBLs, proporcionando importantes insumos técnicos e institucionales para las reformas de políticas, apoyo directo a las condiciones de política de los PBLs, y apoyo sectorial en las cinco áreas de intervención.

El Banco cuenta con opciones limitadas para trabajar directamente con los departamentos y los municipios del país ya que los préstamos a gobiernos subnacionales requieren la garantía del Estado, que no siempre está disponible. El Banco utilizó como alternativa la aprobación de una línea de crédito condicional (CCLIP) para el Fortalecimiento Fiscal y Gasto en Inversión Pública en Entidades Territoriales (COX1018) por US$600 millones. FINDETER (Financiera de Desarrollo Territorial), un banco de segundo piso estatal que goza de la garantía soberana, canaliza los recursos a través de la banca de primer piso. Este instrumento representa ciertamente una fuente de financiamiento para gobiernos subnacionales. Sin embargo, los requisitos de elegibilidad del programa excluyen a los municipios más necesitados, que son aquellos con una baja capacidad institucional.

Implementación y resultados

El Banco apoyó varios sectores pertinente dados los desafíos de desarrollo del país. Este apoyo incluyó préstamos de inversión y PBLs, así como asistencia técnica, y generó beneficios de desarrollo, particularmente en los sectores de transporte, gestión fiscal y municipal, salud y protección social, que además son sectores que se caracterizan por el compromiso de largo plazo del Banco con el GCO. En otras áreas los resultados fueron más limitados: mercados laborales, educación, acceso a servicios financieros, vivienda, agua y saneamiento. En materia de comercio y ciencia y tecnología, los préstamos tenían un bajo nivel de ejecución por lo que no fue posible evaluar sus resultados.

El apoyo del Banco para el sector transporte fue muy pertinente. Se centró en impulsar los procesos de modernización y de fortalecimiento de la capacidad institucional, la promoción de esquemas de asociación público-privada y la implementación de las políticas públicas de logística nacional, transporte urbano y seguridad vial. Este nuevo enfoque en políticas públicas, fortalecimiento institucional y asociaciones innovadoras de financiamiento significó un cambio importante con respecto a las estrategias de país anteriores –constituyó un novedoso conjunto de intervenciones coordinadas cuyo énfasis fue más allá del enfoque tradicional de financiamiento de inversiones para las redes de transporte. A pesar de estos avances, la serie programática de PBLs no se completó después de finalizado el primer préstamo. No obstante, el GCO ha avanzado en algunas de las reformas pendientes. Por otro lado, aunque hubo logros en las áreas de infraestructura, fortalecimiento institucional, finanzas y políticas sectoriales, la cartera de transporte urbano experimentó retrasos de implementación significativos debido a varias razones, los cuales limitaron los resultados obtenidos en esta área hasta la fecha.

El apoyo del Banco estuvo dirigido a mejorar la eficiencia de la gobernanza, centrándose en la defensa del Estado a demandas, la transparencia y la rendición de cuentas del sistema de regalías, y el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos sub nacionales mediante la creación de estabilidad fiscal. La serie PBP contribuyó a la estabilidad fiscal a través de la consolidación de la responsabilidad fiscal territorial mediante mayor eficiencia de los recursos transferidos a los gobiernos sub nacionales, mejor calidad de la información fiscal de estos gobiernos y un aumento en la recaudación tributaria sub nacional. Las dos CTs de apoyo ayudaron a producir insumos importantes para la labor técnica y política de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda. Los préstamos de inversión en CIE enfrentaron problemas de ejecución debido a diversos factores que incluyeron problemas en la asignación de fondos presupuestarios. El nuevo PBL programático fiscal (CO-L1142) aprobado en diciembre 2014 todavía no se ha desembolsado.

El apoyo del Banco para la reforma del sector salud se dio bajo la forma de una serie PBP de dos préstamos que se completó y cuatro operaciones de cooperación técnica vinculadas, bajo una visión que hizo énfasis en la atención preventiva. Un préstamo de inversión paralelo fue cancelado antes de su aprobación. Las cuatro CTs han producido aportes técnicos estratégicos de alta calidad para el diseño y la implementación de la reforma de salud. Las condiciones de la matriz de políticas de la serie PBP reflejan una selección pertinente y apropiada de las políticas necesarias para avanzar en la reforma del sector. Sin embargo, una de las condiciones de política de la matriz de la primera operación (presentación ante el Congreso del proyecto de Ley 210) no tuvo seguimiento en la matriz de la segunda operación (no se aprobó la ley).

El apoyo del Banco al sistema de capacitación de la fuerza laboral se centró en una reforma para crear un sistema nacional de formación de capital humano, junto con una estrategia para su gestión. Incluyó un PPB por US$500 millones que fue desembolsado; sin embargo, su preparación y ejecución demostró ser difícil y los resultados a la fecha son muy limitados. La serie PBP de tres operaciones fue cancelada después del segundo programa debido a problemas institucionales y de coordinación. La matriz de condiciones de la segunda operación, que originalmente contenía medidas de política importantes, sufrió cambios que redujeron la profundidad de dichas condiciones debido a la falta de progreso en la ejecución. La reforma del GCO se basa en un modelo de Inglaterra cuyos aspectos de capacidad institucional no parecen haber sido plenamente considerados en el diseño local. Además, un préstamo de inversión paralelo para apoyar al SENA (organismo gubernamental responsable de la formación técnica y profesional) a aumentar la efectividad de sus servicios fue cancelado poco antes de su aprobación debido a la falta de compromiso político. Mientras que la serie PBP tuvo resultados limitados y el préstamo de inversión se canceló antes de ir al Directorio, la CT paralela (US$600.000) produjo varios insumos importantes para el proceso de reforma, incluido un piloto de competencias laborales y un módulo sobre formación de capital humano para la encuesta nacional de hogares.

El apoyo del Banco al sector de medio ambiente se centró en dos series programáticas de PBLs –uno en 2009 y otro en 2011– para gestión del riesgo de desastres y cambio climático. A la fecha, tanto la serie PBL sobre cambio climático como la serie PBL sobre gestión del riesgo de desastres han sido interrumpidas luego de la aprobación de los primeros préstamos, limitando de esta manera el impacto del programa completo de reformas. Como respuesta inmediata a la emergencia provocada por las graves inundaciones en varias partes del país en 2010-2011, el Banco aprobó la segunda serie de PBLs para fortalecimiento institucional con el fin de responder a la crisis, así como actividades de mitigación en línea con estándares internacionales. Además de las dos series PBL, el Banco aprobó seis operaciones no reembolsables vinculadas (cinco CTs y un proyecto GEF) por un total de US$5,65 millones. Si bien ambas series de PBLs incluyeron condiciones de política relacionadas con el fortalecimiento de la coordinación y la transferencia de conocimientos entre el gobierno central y los gobiernos locales, esta política en particular ha demostrado ser difícil y hay poca evidencia de que se hayan producido contribuciones significativas en materia de cambio climático y desastres naturales a nivel sub nacional. No obstante, los productos de las CTs contribuyeron a mantener el diálogo sectorial y proporcionaron cierta continuidad a los programas de reforma.

Conclusiones y recomendaciones

Si bien Colombia ha logrado avances significativos en diversas áreas, el país enfrenta retos y oportunidades de desarrollo que requerirán soluciones diversas e innovadoras, tanto a nivel del gobierno nacional como de los gobiernos sub nacionales. Pese a que Colombia tiene acceso a mercados internacionales de capital, el Gobierno valora su relación con el Banco, en particular, la oportunidad de combinarel financiamiento con asistencia técnica.

Con el fin de fortalecer la efectividad del apoyo del Banco como socio para el desarrollo de Colombia, OVE ofrece las siguientes recomendaciones:

1. Fortalecer el diseño, seguimiento, y culminación de las series de PBLs con el fin de evitar interrumpir el apoyo integral del Banco a los sectores prioritarios y asegurar que se cumplan de forma sostenible los objetivos de desarrollo. En los casos en que las series de PBL se interrumpan, se recomienda retirarlas del programa de préstamos y preparar un informe de cierre de proyecto de la serie truncada.
    
2. Fortalecer el análisis de riesgo durante el diseño de proyectos, y periódicamente reevaluar y reordenar el orden de prioridad del programa de préstamos, a partir del dialogo Banco-GCO, con el fin de reducir el costo de préstamos que habiendo sido preparados, no llegan a ser aprobados o son cancelados.
    
3. A fines de reducir el costo para el Banco del programa de CTs, dar prioridad a las que están vinculadas a la estrategia y al programa de préstamos del Banco, e incrementar el porcentaje de nuevas CTs que son ejecutados por el cliente. Para proporcionar asistencia técnica, instrumentos “pago por servicios” podrían ser de utilidad para cumplir con las demandas del cliente que no pueden ser cumplidas con las CTs no reembolsables.
    
4. Reforzar el diálogo con el país y continuar explorando maneras de involucrarse operativamente con entidades sub nacionales, buscando opciones novedosas que utilicen instrumentos con garantía soberana, sin garantía soberana, de cooperación técnica, y de pago por servicios.
5. Considerar ampliar la participación del Banco en materia de desarrollo rural, tomando en cuenta la persistencia de las disparidades regionales y la apertura de nuevas áreas de trabajo que se espera como resultado del proceso de paz.