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El fin de la pobreza heredada


 

Hace pocas semanas, a comienzos de julio de 2009, un grupo de funcionarios del gobierno de la India llegó a la sede del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington DC para entrevistarse con el vicepresidente de Sectores y Conocimiento de BID, el mexicano Santiago Levy.

Los visitantes querían preguntarle  acerca de un tipo de programas sociales en los que Levy es experto y en los que el BID ha colocado cerca de US$8.000 millones en los últimos 10 años: los programas de transferencia condicionada de ingreso.

Pocos días antes, durante su primera visita oficial a Brasil, la presidenta de Filipinas, Gloria Macapagal Arroyo, había elogiado al programa brasileño de transferencia condicionada de ingreso, que cubre a casi 12 millones de familias y es el mayor de su tipo en el mundo. La jefa de estado había anunciado su intención de crear en Filipinas un programa similar al brasileño.

Los primeros programas de transferencia condicionada de ingreso del mundo nacieron en México y en Brasil en 1997. Una docena de años más tarde, son un producto latinoamericano de exportación.

Una idea latinoamericana. También conocidos como CCT, por la sigla de su nombre en inglés (conditional cash transfers), los programas de transferencia condicionada de ingreso subsidian directamente a las familias pobres, transfiriéndoles una pequeña suma de dinero mensual a condición de que cumplan ciertas metas en salud y educación, como llevar a los hijos a control médico y enviarlos a la escuela.

Indicadores de nutrición, salud y educación mejoran con los programas de transferencia condicionada.

El programa mexicano, inicialmente llamado Progresa y hoy Oportunidades, mostró tan buenos resultados tan rápido que, a poco andar, muchos quisieron imitarlo. Y los organismos de financiamiento multilateral como el BID quisieron financiar su replicación.

Hoy, la mayoría de los países de América Latina tiene programas de transferencia condicionada de ingresos (ver recuadro), y el modelo se ha exportado a países y sociedades tan heterogéneos como Indonesia y Mozambique, Pakistán y Bangladesh, Malawi, Argelia y Palestina, entre otros. Hasta la ciudad de Nueva York tiene su programa de transferencia condicionada de ingresos, Opportunity NYC, que  se lanzó en 2007  siguiendo el modelo mexicano.
 

Tan buena prensa han tenido los CCT que algunos tienden a minimizar sus dificultades: la focalización e identificación de la población beneficiaria, la efectiva coordinación entre los distintos sectores de gobierno encargados del programa, la calidad de los servicios de educación, salud y nutrición, la estrategia de salida para que los programas no se conviertan en un costo permanente, el monto de dinero óptimo para no crear incentivos perversos. “Nacieron como programas eminentemente rurales y es complicado expandirlos a áreas urbanas”,  agrega la experta en programas sociales del BID Amanda Glassman. “Y tampoco es claro el rol que deben desempeñar en períodos de recesión”.

“Los CCT no resuelven el problema de la calidad de la educación ni mejoran la oferta de servicios de salud”, añade su colega Hugo Florez. “Hay que tener claro su objetivo, que es romper la transmisión intergeneracional de la pobreza”.

Ambos hablan con la cautela de las lecciones aprendidas, pero sin perder el entusiamo. El BID se interesó en las experiencias  mexicana y brasileña desde un comienzo y, al ver los resultados de la primera evaluación de impacto del programa de México, en 1999, los expertos del Banco supieron que estaban frente a una herramienta que podía ayudar a reducir la pobreza en casi todos los países de la región.

Por ello, cuando el Banco concretó sus primeros financiamientos para los programas existentes de transferencia monetaria condicionada, en 2001, decidió hacerlo en grande: colocó US$500 millones en la consolidación del programa de Brasil y, acto seguido, anunció el mayor préstamo de su historia: US$1.000 millones para la ampliación del programa mexicano.

Paralelamente, el Banco ayudaba a lanzar programas similares en Honduras, Nicaragua y Colombia, y en los años siguientes daba apoyo a iniciativas del mismo tipo en otros países de la región.

Ha seguido haciéndolo hasta ahora. Hace un mes, a fines de junio de 2009, aprobó un préstamo de US$850 millones para Argentina, destinado a coordinar los programas de transferencia condicionada que tiene ese país. Un mes antes, en mayo recién pasado, el BID aprobó U$600 millones en financiamiento para fortalecer el programa mexicano.

En 10 años, el Banco ha otorgado más de U$8.000 millones a estos programas en la región.

“La innovación fue de los países”, dice Amanda Glassman. “Luego nos subimos nosotros y después las otras multilaterales”.

Modelo para armar. La delegación india que visitó a Santiago Levy en julio de 2009 no habría podido hallar mejor interlocutor para conversar sobre el programa mexicano de transferencia condicionada de ingres fue el propio Levy quien lo inventó.

La crisis financiera mexicana de 1995,  detonada por una devaluación del peso y conocida como “tequilazo”, causó un enorme desempleo en México, agudizando el problema de la extrema pobreza en el país. Levy era entonces subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda, y el presidente Ernesto Zedillo le encargó que diseñara un programa para enfrentar la situación.

Lo que Levy diseñó tenía dos cosas que nunca antes se habían intentad dar dinero a las familias pobres en vez de darles alimentos, y condicionar la transferencia de dinero al cumplimiento de metas específicas y fáciles de medir de salud y educación tales como que las mujeres embarazadas, las madres lactantes y los bebés acudieran regularmente a controles médicos, que los niños tuvieran todas sus vacunas al día, y que los hijos en edad escolar asistieran efectivamente a la escuela.

Cuando el plan de Levy se convirtió en programa piloto en 1997, tenía además una tercera innovación: un estudio de evaluación de impacto para medir su efectividad. Los resultados de ese estudio, publicados en 1999, dos  fueron lo que concitó el interés de los encargados latinoamericanos de políticas sociales y las fuentes de financiamiento multilateral.

El BID apoya el programa Bolsa Família en Brasil.

“Nosotros entramos después de ver esa evaluación”, dice Amanda Glassman. El BID tomó la decisión estratégica de apoyar al programa mexicano y también a una iniciativa parecida que surgía en Brasil con la fusión de varios subsidios para los pobres en un solo programa de transferencia condicionada de ingreso que se llamaría Bolsa Familia.

Los resultados de la evaluación de impacto de Progresa-Oportunidades fueron clave también para que el programa continuara y se ampliara durante el gobierno de Vicente Fox. Hoy, el programa cubre  a 5 millones de familias —uno de cada cuatro hogares mexicanos–, y tiene un presupuesto de casi US$4.000 millones anuales.

El caso mostró que un programa de combate a la pobreza extrema puede pasar de un gobierno a otro, e incluso crecer, si se basa en evaluaciones sistemáticas de la evidencia empírica y una operación transparente y apartidista”, dice Santiago Levy en Sin herencia de pobreza – El programa Progresa-Oportunidades de México, el libro que escribió sobre la experiencia mexicana.

Hoy, gracias a Progresa-Oportunidades, el gobierno mexicano puede realizar transferencias de ingreso directas a casi toda la población en condición de pobreza extrema, agrega el economista.

El impacto de la evaluación. Oportunidades es uno de los programas sociales más estudiados y evaluados del mundo, “y es el que tiene los resultados más contundentes”, dice Ferdinando Regalía, experto en programas sociales del BID que dio apoyo a los programas de CCT en El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá y México, y hoy trabaja estrechamente con Santiago Levy en la vicepresidencia de Sectores y Conocimiento del Banco. Esos análisis han ayudado a perfeccionar el programa y le han permitido aumentar su presupuesto, además de facilitar su replicación en otros países y servir de modelo para la incorporación de evaluaciones de impacto en otros programas sociales.

El éxito de las CCT en general se explica en parte por la cantidad de evaluaciones de impacto que han tenido a contar de la primera experiencia con Progresa. Los resultados han sido medidos de varias maneras, por distintas entidades independientes, con resultados sobresalientes en muchas  áreas, incluyendo aumento en las tasas de matrícula y progresión escolar, mejora en el uso de servicios preventivos de salud, mejor alimentación, menor desnutrición y descenso en la morbilidad infantil. Un estudio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) concluye que, al menos en México y Brasil, los programas de CCT han sido claves en reducir la desigualdad de ingreso entre los más ricos y los más pobres en los últimos años.

Los  estudios se hicieron desde un comienzo. El  Banco Mundial publicó en agosto de 2003 su análisis del impacto de los programas de CCT en México, Brasil, Honduras, Jamaica y Nicaragua, concluyendo que ellos son “un medio efectivo para promover la acumulación de capital humano en los hogares pobres”, y que muestran “clara evidencia de éxito en cuanto a aumentar la tasa de inscripción escolar, mejorar la atención de salud preventiva y elevar el consumo en el hogar”.

Un estudio del BID que revisa las evaluaciones de programas sociales en la región concluye que las transferencias condicionadas “pueden ser herramientas muy efectivas para reducir la pobreza y la desigualdad en el largo plazo”.

Las dos caras de un sello. Los CCT incluso ayudan a evitar la corrupción que suele afectar a los programas sociales. La transferencia en dinero no pasa por intermediarios o grandes centrales de compra que podrían negociar precios y volúmenes a cambio de una comisión, como sucede cuando se reparten alimentos, y los mismos beneficiarios son los mejores monitores para asegurar de que el dinero está llegando todos los meses intacto a su destino.

Los resultados de la evaluación de impacto muestra una mejora en el uso de servicios preventivos de salud.

Pero hasta los programas mejor diseñados chocan con la baja calidad de los servicios de salud y educación. Los CCT pueden atacar bien el problema de la pobreza por el lado de la demanda, pero en algunos países, como Argentina, ese aumento de la demanda no ha  sido incentivo suficiente para mejorar la oferta, planatea Hugo Florez del BID.

La actual crisis financiera global reclama una expansión de los programas CCT. Pero no está claro el papel que les corresponde en situaciones de recesión, como explica Amanda Glassman. Algunos analistas temen que la presión por expandir estos programas relaje los mecanismos de identificación de beneficiarios, cuya objetividad y transparencia son fundamentales. tanto para el funcionamiento correcto como para la credibilidad de ellos.

Otro riesgo es que las CCT terminen confundiéndose con programas de emergencia, que por definición deben ser transitorios: nacen con las crisis y deben agotarse con ellas.

“Hay que tener claro el objetivo de un programa social antes de pensar que la solución es la transferencia condicionada de ingreso”, recalca Hugo Florez. Si el programa busca romper el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza, entonces sí tiene sentido un CCT, pero no para programas sociales que tienen otros objetivos.

El propio éxito de los programas de CCT puede convertirse en debilidad. Algunoss gobiernos están recurriendo a ellos como si fueran varitas mágicas, dice Florez, “pero no hagamos un pulpo que después no se va a poder mover”.