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Oportunidades para una vida mejor

Por Peter Bate, Tlicalco, Veracruz, México

En una fresca y soleada mañana de octubre, Ignacia Pérez y cientos de mujeres indígenas forman fila frente a una tienda de abastecimiento rural del gobierno mexicano en Tlicalco, una aldea en las alturas de la Sierra de Zongolica, estado de Veracruz. Agrupadas por comunidades y en orden alfabético, las mujeres avanzan lentamente hacia una mesa a medida que dos funcionarios exclaman sus nombres. Dos policías montan guardia, apoyados contra la pared encalada. Tres mujeres elegidas como vocales vigilan atentamente la operación, asegurándose de que cada quién está en el lugar correcto cuando le corresponde.

Cuando le llega el turno, Pérez entrega una tarjeta de identidad y su “holograma”, un folio con etiquetas oficiales a prueba de falsificaciones. Uno de los funcionarios despega una etiqueta y la adhiere a un recibo unido a un sobre de plástico que contiene unos cuantos cientos de pesos. Pérez firma el recibo y retira el dinero del sobre. Esta plata ayudará a su familia a sobrellevar las épocas de vacas flacas.

Esta es una de esas épocas. Unas lluvias torrenciales arruinaron la cosecha de maíz por estos pagos. Como el camino está intransitable, los camiones no han podido llegar hasta la comunidad de Pérez. Sin transporte, su marido no puede vender su producción de carbón de leña. Como resultado, está literalmente sin trabajo. Durante las próximas semanas, el dinero que recibió Pérez del gobierno será la única fuente de ingresos de su familia y evitará que los tres niños del matrimonio pasen hambre.

Pérez y su familia se cuentan entre los 25 millones de mexicanos que participan en Oportunidades, un programa de transferencias monetarias condicionadas que está transformando la vida de la gente más pobre de México. Desde su lanzamiento en 1997, el programa ha brindado apoyo a las familias más necesitadas para que puedan mejorar su nutrición y mantener a sus hijos sanos y en la escuela. Los resultados rápidos y alentadores que registró programa llevaron al BID a concederle un préstamo de 1.000 millones de dólares, que en su momento fue el préstamo más grande de la historia de la institución.

Programa modelo. Oportunidades ha merecido también amplio reconocimiento en círculos internacionales. En mayo del 2004, este programa mexicano fue una de dos iniciativas latinoamericanas que el Banco Mundial destacó en una conferencia en Shanghai sobre iniciativas capaces de romper el círculo vicioso de la pobreza en países en vías de desarrollo. La otra iniciativa presentada, y también apoyada por el BID, fue el programa Favela–Bairro de Río de Janeiro, que ha logrado transformar barrios marginales en vecindarios habitables.

El programa mexicano ha crecido de 300.000 familias en 1997 a 5 millones en el 2004, alcanzando a casi toda la población en pobreza alimentaria. Esta iniciativa, monitoreada y evaluada meticulosamente, ha impulsado mejoras notables en el consumo de alimentos de las familias beneficiarias, en el crecimiento en peso y altura de sus niños, en su uso de los servicios de medicina preventiva, cuidados prenatales y contraceptivos, inscripción y retención escolar y en reducción de la incidencia del trabajo infantil.

Y lo que resulta más sorprendente, la rápida expansión de Oportunidades ayudó a que México lograra reducir sus niveles de pobreza incluso durante un bache económico entre 2000 y 2002. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), durante ese lapso la extrema pobreza descendió del 15,2 por ciento al 12,6 por ciento de la población, un resultado contrario a las presunciones convencionales sobre las consecuencias sociales de las crisis económicas en países en vías de desarrollo.

Más allá de las estadísticas, Oportunidades está teniendo un impacto en la sociedad mexicana con alcances difíciles de predecir, aunque algunos de estos cambios pueden entreverse en las conversaciones con las mujeres que participan en el programa. En una sociedad marcada por el machismo, Oportunidades ha dado poder de decisión a millones de mujeres al confiarles la administración del dinero para sus familias. A través del programa, madres que nunca fueron a la escuela están hoy matriculadas en cursos de educación para adultos. Cerca de un millón de familias reciben sus apoyos bimensuales en cuentas bancarias creadas por Oportunidades. Algunas de estas familias hasta han empezado a ahorrar en sus cuentas, guardando modestas sumas que en el pasado hubieran gastado o guardado bajo el colchón.

Una beneficiaria de Oportunidades con su hijo en Tlicalco, Veracruz.

Primero las mujeres. ¿Cuál es la fórmula para el éxito del programa? Su coordinador nacional, Rogelio Gómez Hermosillo Marín, destaca la participación de las mujeres en Oportunidades. “La fuerza de las mujeres es la clave en todo esto. Cuando la mujer se apropia del programa, todo empieza a suceder”, comenta.

La participación de las mujeres, es con seguridad, uno de los sellos distintivos del programa. Pero en el trasfondo hay un sistema bien diseñado, evaluado con rigor y puesto a punto con una regularidad que no ha dejado de mejorar desde su lanzamiento hace siete años bajo el nombre de PROGRESA ( Programa de Educación Salud y Alimentación). En una región donde los programas sociales difícilmente sobreviven de una administración a la siguiente, uno de los logros más notables de Oportunidades es su continuidad. PROGRESA comenzó durante la presidencia de Ernesto Zedillo, del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que gobernó México durante siete décadas hasta el año 2000. El sucesor de Zedillo fue Vicente Fox, líder del Partido de Acción Nacional (PAN).

En lugar de desmantelar el programa iniciado bajo el PRI, la administración Fox decidió ampliarlo con un nombre nuevo. PROGRESA se había focalizado en las áreas rurales, donde se concentra la pobreza extrema en México. En la nueva etapa como Oportunidades, el programa comenzó a dar cobertura a personas en extrema pobreza en zonas urbanas y semiurbanas, además de ampliar los subsidios de educación hasta la preparatoria (del 9º al 12º grado). Como un incentivo adicional para que los estudiantes egresen de la preparatoria, el programa ahora les ofrece una contribución en cuentas de ahorro que permiten a los jóvenes beneficiarios acumular algunos ahorros para costear su educación superior, o iniciar un pequeño negocio o hacer el primer pago en un plan de vivienda.

Oportunidades tiene algunas características que lo distingue de iniciativas de reducción de pobreza que lo precedieron. Los apoyos se entregan en dinero efectivo en lugar de productos subsidiados, y se entrega directamente a la jefa de hogar. Los pagos continúan siempre y cuando los beneficiarios cumplan con una serie de requisitos conocidos como “corresponsabilidades”: mantener a los hijos en la escuela, llevarlos a consultas médicas con regularidad y administrarles las vacunas, y acudir a las “pláticas” de Oportunidades, reuniones periódicas en donde se tratan temas como salud, nutrición, higiene, violencia doméstica y planificación familiar. Además, las mujeres embarazadas y las madres lactantes deben consumir una papilla fortificada que evita la desnutrición en el útero y durante la infancia.

Los estipendios de Oportunidades son un complemento, no un sustituto de los ingresos por trabajo. Una familia con niños de corta edad recibirá el equivalente a unos 15 dólares al mes. Hay mayores incentivos para mantener a los niños en la escuela a partir del 4º grado, incluyendo ayuda para útiles y uniformes. Las asignaciones aumentan a medida que los alumnos pasan de grado. Los pagos para niñas son superiores a los de los niños, un aliciente pensado para cerrar la brecha de escolaridad entre ambos géneros.

Las familias pueden permanecer en el programa durante tres años, siempre que cumplan con sus responsabilidades. Los que fracasan pueden verse suspendidos o borrados de la lista. Después de tres años, las familias pueden volver a inscribirse siempre que se mantengan dentro de los criterios del programa.

Prohibida la política. Uno de los problemas que enfrentan los programas de asistencia social es la percepción de que son meros mecanismos para juntar votos. Este fue un punto que los arquitectos de PROGRESA encararon sin rodeos. En lugar de entregarle recursos a dirigentes partidarios, una práctica que ha llevado a la corrupción en muchos programas sociales, establecieron un sistema de transferencias directas diseñadas para evitar las influencias y las manipulaciones políticas. Si bien es el Congreso mexicano el que establece el presupuesto del programa y aprueba el número de personas que pueden enrolarse cada año, Oportunidades opera con reglas transparentes y se guía por criterios objetivos.

En su comienzo, el programa utilizó datos censales y de encuestas de hogares para identificar las áreas rurales con los niveles más altos de indigencia y peores condiciones de vida. Una vez identificadas las comunidades prioritarias, se efectuaron encuestas puerta a puerta para averiguar cuáles familias debían recibir ayuda primero. Para ello crearon un sistema de puntaje basado en factores concretos como ingresos y niveles de educación, ocupación, estado de vivienda, propiedad de tierras y ganado, acceso a servicios de agua potable y electricidad y posesión de electrodomésticos. Como un filtro final, las listas de posibles beneficiarios se presentaron ante reuniones comunitarias para que los vecinos pudieran validar a las candidatas. Esta estrategia se siguió refinando y aplicando a medida que se ampliaba el programa, aunque para cubrir áreas urbanas se crearon unidades móviles de registro.

Diversas disposiciones buscan blindar al programa contra los abusos políticos y la corrupción. El personal de Oportunidades no toca ni un peso de los apoyos para las titulares. La tarea de llenar, clasificar y distribuir los sobres de dinero se encomienda a bancos comerciales, a un banco estatal de segundo piso (BANSEFI) y a la compañía de telégrafos. En los meses previos a elecciones no se inscriben nuevas beneficiarias y las entregas de apoyos no se hacen en fechas próximas a los comicios.

El programa toma también recaudos para que sus beneficiarias comprendan claramente que los servicios de salud, educación y nutrición que reciben son derechos básicos de los ciudadanos mexicanos y no una dádiva del gobierno. Con este fin, Oportunidades llevó adelante campañas de transparencia antes de las elecciones nacionales del 2003 y las estatales y municipales del 2004. En español y en idiomas indígenas ,en asambleas y anuncios de radio y televisión, en afiches y folletos el mensaje central para las mujeres era el siguiente: ningún político las puede incluir o excluir de este programa, voten como voten.

En Coscomatepec, una pequeña ciudad en los faldeos de las sierras veracruzanas, Juana Martínez comenta que en el pasado algunos políticos de la zona intentaron atribuirse los méritos del programa. “Pero sabemos que no es verdad. Ahora, si alguien dice eso, inmediatamente pierde apoyo”, dijo. Su ciudad acababa de celebrar elecciones municipales, en las que el Partido Revolucionario Democrático (PRD) desbancó al PRI.

No obstante todas las medidas preventivas y las auditorías y evaluaciones periódicas que efectúan organismos oficiales y organismos internacionales, Oportunidades sigue siendo blanco de ataques políticos. Gómez Hermosillo atribuye la mayoría de las críticas a la falta de conocimiento sobre cómo opera el programa. “Este es probablemente el único programa que no incorpora a gente arbitrariamente”, argumenta. Aún más, Oportunidades depende en gran medida de la cooperación con gobiernos estatales y municipales, que son responsables de entregar servicios sociales como la educación. “Los gobernadores y presidentes municipales que saben cómo trabajamos nos aprecian. Y en este país la mayoría de estados y municipios están en manos de partidos de oposición”, agrega.

Eficiencia. Otro aspecto que distingue al programa es su bajo costo de operaciones. Con un plantel de menos de 700 personas, Oportunidades gasta aproximadamente 6 centavos de cada peso en administración. Periódicamente debe contratar transitoriamente a unas 12.000 personas para levantar encuestas de hogar y registrar datos durante los períodos de inscripción. Parte de esas labores recaen en estudiantes universitarios que además deben cumplir una cantidad de horas de trabajo social para graduarse.

Pero quizás la característica más sobresaliente del programa es el papel clave que las evaluaciones han jugado desde un principio. El crecimiento gradual del programa permitió que sus administradores pudieran comprobar qué funcionaba y qué precisaba ajustes. Por ejemplo, al comienzo, el programa tenía varios sistemas regionales de puntajes que tendían a sobredimensionar la presencia de gente pobre en zonas relativamente más ricas y viceversa. Descubrieron también que los hogares sin niños solían quedar fuera del programa. Para resolver estas disparidades, se diseñó un cuestionario nacional con datos recientes de encuestas de hogares más refinadas y la información obtenida de los propios beneficiarios del programa.

La función de las evaluaciones no se limita a la retroalimentación. Los datos y las estadísticas apoyan las intervenciones de los administradores del programa ante el Congreso mexicano para informar sobre el impacto de Oportunidades. En consecuencia, el presupuesto global para el programa ha aumentado de 600 millones de pesos en 1997 a 30.000 millones en 2004, monto que encumbra a Oportunidades como el mayor programa social de la historia de México.

Oportunidades también ha sido minuciosamente estudiado por instituciones internacionales. Antes de aprobar su préstamo en 2001, el BID ayudó al programa en la organización de una evaluación exhaustiva por parte del Internacional Food Policy Research Institute. En su informe, el IFPRI resaltó que, en sólo tres años, los niños mexicanos de familias pobres en comunidades rurales que participan en el programa permanecían en la escuela por más tiempo, tenían una alimentación de manera más equilibrada, recibían atención médica con más frecuencia y “aprendían que el futuro puede ser muy diferente al pasado”.

Medidas del progreso. El énfasis en la evaluación se ha ido propagando paulatinamente a otros programas sociales mexicanos, incluyendo algunos que no habían sido examinados en décadas. En consecuencia, algunos programas fueron cancelados y otros mejorados. Hoy todos los programas de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) se someten a evaluaciones.

Oportunidades ha motivado al BID a alentar a otros países latinoamericanos a estudiar el modelo mexicano y adaptarlo a sus necesidades particulares. Carola Álvarez, quien lideró el equipo de proyecto del BID para el préstamo de 1.000 millones de dólares, cita a Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras y Nicaragua entre los países que se han inspirado en la experiencia de México para diseñar programas sociales de educación, salud y nutrición.

Al margen de los méritos acumulados por el programa, las autoridades mexicanas se apresuran a señalar que Oportunidades forma parte de una amplia estrategia que incluye otros programas sociales, como Hábitat, una iniciativa que atiende la falta de infraestructura y servicios adecuados en barrios marginales. Y, aunque los resultados son positivos por el momento, los funcionarios mexicanos están preocupados por la calidad de la educación y de los servicios de salud, y las crecientes expectativas de un futuro mejor que albergan hoy millones de jóvenes.

El subsecretario de SEDESOL Miguel Székely, quien trabajó como investigador económico en el BID, señala que Oportunidades fue diseñado como un programa estático para enfrentar el desafío de la pobreza estructural. Para que México pueda crear una red de protección social similar a las de los países industrializados, tendrá que vincular sus programas sociales con el sistema fiscal. Pero para alcanzar ese objetivo necesitaría reformar su estructura impositiva para aumentar la recaudación, además de reducir el tamaño de su economía informal, en la cual trabaja la mayoría de los pobres. “Esta es la gran tarea pendiente”, afirma Székely.

Entretanto, algunas de las mujeres de Oportunidades confían en que sus hijos no están condenados a vivir en la pobreza. María Ignacia Varela, madre de siete en Coscomatepec, ofrece el siguiente veredict “El programa funciona. Mi hija no será la sirvienta de nadie”.