Anales de la Conferencia Problemas de Segunda Generación en la Reforma de los Servicio
(10/99, En, Es) Vea también Infraestructura y Mercados Financieros
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D.C.
4 y 5 de Octubre de 1999
(sólo disponibles en inglés)
Antecedentes
Durante la última década, algunos países de América Latina y el Caribe han acumulado una vasta experiencia en la privatización de servicios de infraestructura y han instaurado los cambios institucionales y regulatorios necesarios para fomentar un entorno adecuado para la inversión privada. Chile y Argentina, por ejemplo, han realizado reformas profundas que les han permitido transferir empresas públicas al sector privado, ya sea a través de la venta de activos o a través de contratos de concesión, y también introducir algún grado de competencia en la provisión de servicios públicos. Debido a las reformas, estos países han sido capaces de atraer participación privada en sectores como telecomunicaciones, transporte, energía, y agua potable y saneamiento. Esto se ha traducido, en la mayoría de los casos, en mejoras significativas de eficiencia e incrementos de cobertura en la provisión de los servicios.
El proceso de reforma se ha extendido a toda la región; diferentes esquemas han sido aplicados en distintas situaciones económicas, legales e institucionales con distinto grado de éxito. Con el apoyo del Banco, la mayoría de los países han iniciado una primera ola de cambios y existe cierto grado de consenso, en los países y en el Banco, sobre las dificultades de emprender un esquema de reformas y sobre los pros y los contras de las distintas opciones de cambio. Existe, sin embargo, un menor grado de consenso sobre como encarar los nuevos desafíos (problemas de segunda generación) que enfrentan los países en el proceso de consolidación de las reformas iniciales. A medida que se gana experiencia en la reestructuración, comienzan a surgir nuevos problemas, especialmente en los países que iniciaron los procesos de reforma primero. En general, estos problemas están relacionados con disputas y renegociaciones entre el gobierno y el sector privado y con los mecanismos necesarios para promover la competencia en las industrias reformadas.
Históricamente, el Banco Interamericano de Desarrollo ha financiado proyectos en estos sectores (ya sea a través de la rama pública o privada) y ha jugado un papel clave en la aplicación de las reformas en la región. La política del Banco con respecto a los servicios públicos es fomentar el suministro de servicios que contribuyan, en el largo plazo, al desarrollo económico de la región y al bienestar de su población, mediante la adopción de una estructura sectorial y una política reglamentaria que procure alcanzar eficiencia económica, asegurar la sostenibilidad de los servicios en el largo plazo, salvaguardar la calidad de los servicios y fomentar el acceso de todos los ciudadanos.
Para alcanzar estos objetivos es necesario analizar la experiencia de la región y encontrar métodos eficientes de enfrentar los nuevos desafíos que se presentan. Con estos fines, la División de Infraestructura y Mercados Financieros está organizando el taller "Problemas de Segunda Generación en la Reforma de los Servicios Públicos". Tomando como punto de partida ejemplos de América Latina y el Caribe, se discutirán y analizarán los problemas que han enfrentado los países de la región, y las soluciones que han puesto en práctica, a medida que apoyan la competencia y una mayor participación del sector privado en la provisión de servicios de infraestructura. El análisis se focalizará en las disputas y renegociaciones ocurridas después del proceso de privatización y en la regulación adoptada para promover la competencia en industrias donde es necesario tener acceso a una red principal para suministrar el servicio.
EL TALLER
Módulo I: Disputas y renegociaciones posteriores a la privatización
En general (aunque no siempre) los sectores afectados por las reformas se caracterizan por un cierto grado de economías de escala y de alcance, por lo cual ha sido necesaria la regulación de las firmas privadas. Dada la falta de tradición reguladora y la debilidad legal e institucional existente en estos países, fue necesario emplear una serie de instrumentos específicos (leyes, contratos) para establecer tarifas, calidad, niveles de inversión, exclusividad, etc. así como mecanismos de ajuste para estas variables. Sin embargo, se permitió cierto grado de poder discrecional a las autoridades reguladoras para que pudieran adaptarse a eventos inesperados como cambios en la tecnología o en la demanda. Además, el contexto económico en el cual se llevaron a cabo las reformas iniciales, no permitió contar con el tiempo o la información necesarios para definir de manera debida todos los detalles de la misma. Naturalmente eventos inesperados se han presentado y el uso de la discrecionalidad de las agencias reguladoras ha sido necesario. Esto ha llevado, en algunos casos, a renegociaciones y disputas sobre los métodos de ajuste de las tarifas, el grado de exclusividad en la provisión del servicio, los compromisos de expansión y de inversión, etc. En muchos casos, las demandas originadas por estas disputas estuvieron fuera del control de las autoridades reguladoras siendo necesario otro tipo de intervención.
La División de Infraestructura y Mercados Financieros financió una serie de análisis de las disputas y renegociaciones ocurridas después de la privatización en Argentina, Chile y Colombia para determinar como fueron resueltas. Los estudios evalúan los ajustes contractuales que resultaron de las disputas, haciendo énfasis en el origen de las mismas, los procedimientos utilizados para resolverlas y las consecuencias de las soluciones con respecto a la eficiencia económica, el equilibrio financiero y las transferencias entre distintos agentes.
Los aspectos legales, institucionales y regulatorios abordados en estos trabajos de investigación también se analizan en una serie de estudios realizados por expertos del sector privado, académico, la comunidad bancaria y las instituciones multilaterales.
Módulo II: Cómo promover la competencia en la provisión de los servicios públicos por medio de la regulación del acceso a redes.
La privatización de la infraestructura en América Latina ha sido caracterizada no sólo por un cambio hacia operadores privados, sino también por la introducción de competencia en áreas que (dada la tecnología, las formas de manejo, y los niveles de demanda anteriores) eran consideradas monopolios naturales. La desregulación ha fomentado la competencia en diferentes sectores caracterizados por la existencia de una red común necesaria para suministrar el servicio. Las reformas han afectado a industrias como la electricidad, el gas natural, las telecomunicaciones e inclusive el transporte. Diferentes grados de competencia están siendo promovidos (o por lo menos propuestos) dependiendo de las características de cada industria. Por ejemplo, competencia en la generación de electricidad o en la producción de gas natural, competencia en la provisión de electricidad al por menor, competencia en los servicios de telefonía no locales o competencia entre distintos operadores de trenes que deben usar las mismas vías. En general, las compañías proveedoras de servicios en estas industrias, deben usar la red principal, lo que hace necesario, para que la competencia sea efectiva, que existan reglas claras de acceso de terceros a la red. La regulación del acceso a las redes es, por lo tanto, crucial para que la competencia se afiance y se logre un funcionamiento eficiente de estas industrias. Las políticas de reestructuración para estos sectores deben crear las condiciones necesarias para que exista entrada en los segmentos competitivos, evitando al mismo tiempo la entrada excesiva, la expropiación de inversiones previas, desincentivar inversiones futuras en la parte monopolizada de la industria (la red), así como las inversiones ineficientes tendientes a eludir la red. Dados los problemas de información y la falta de experiencia en las economías en desarrollo y en transición, se necesitan reglas de acceso de fácil aplicación.
El problema de la regulación del acceso a las redes es de especial importancia para los procesos de reforma regionales que involucran la participación de distintos agentes internacionales que necesitan acceder a la misma red, como por ejemplo redes de interconexión regional de electricidad (Centroamérica) o mercados regionales de gas o de telecomunicaciones.
El taller presentará una serie de experiencias en regulación de acceso a redes de electricidad, gas natural, agua potable y telecomunicaciones, así como el papel que juegan los gobiernos y las autoridades reguladoras con respecto al sector privado. Los estudios analizan la legislación y las acciones regulatorias referidas al acceso a redes, los conflictos de intereses de los participantes, los efectos de la legislación existente, la forma específica en que se determinan los precios y los términos de acceso, cómo se resolvieron las disputas referidas al acceso a redes, y las debilidades de los acuerdos existentes así como las posibles soluciones.
Por último, los principios y resultados de los trabajos teóricos y analíticos existentes sobre acceso a redes serán traducidos a una serie de reglas y procedimientos aplicables en la práctica. Además, se presentará un enfoque operacional y útil sobre la definición y aplicación de reglas de acceso e interconexión en industrias con redes. Esto proporcionará una guía práctica para el diseño de políticas que aseguren el acceso a redes principales en condiciones de competencia eficiente y que aseguran al dueño de la red una oportunidad de recuperar costos.
Es de esperarse que el trabajo analítico y las discusiones durante el taller, permitirán definir áreas críticas para la profundización investigativa y analítica y ayudarán a definir guías de acción para el apoyo del Banco.
Ultima actualización: 08/05/07
