La deforestación y los derechos de propiedad en América Latina
Por Carlos F. Jaramillo, Thomas Kelly (05/99, En, Es) Vea también Medio Ambiente
El presente documento forma parte de un libro publicado por el BID titulado Políticas forestales en América Latina
Para información adicional sobre el libro ponerse en contacto con librería del BID.
En el presente documento se analizan los vínculos entre los derechos de propiedad y la deforestación en América Latina, y se reconoce que las cuestiones relacionadas con la tenencia influyen en el desmonte en dos esferas. La primera se refiere a la seguridad de los derechos de propiedad individual sobre las tierras agrícolas ya establecidas y sus efectos sobre la producción agrícola y el empleo; la segunda, a otros tipos de tenencia y sus efectos sobre el desmonte en las áreas forestadas.
En los últimos decenios ha habido una deforestación excesiva en las áreas tropicales de América Latina debido, entre otras cosas, al aumento de la población y de los ingresos, y a la tala extensiva, la ampliación de las modalidades de cultivo y la disminución del rendimiento agrícola. Las políticas gubernamentales también han contribuido a acelerar la deforestación con medidas para aumentar la rentabilidad de la agricultura en las áreas forestadas, construir caminos en las zonas fronterizas y adoptar modalidades de cultivo que favorecen la producción mecanizada en gran escala y generan pocos empleos.
Según la teoría económica, al aumentar la seguridad de tenencia en las áreas agrícolas establecidas debería aumentar la productividad, el uso de la mano de obra y la eficacia de las transacciones del mercado de tierras. Las pruebas empíricas recientes obtenidas en Honduras, el Paraguay y el Brasil han confirmado que con un título de propiedad es más fácil obtener crédito y se invierte más en las explotaciones agrícolas. Por lo tanto, el fortalecimiento de los derechos de propiedad es un elemento importante de toda estrategia encaminada a fomentar la agricultura intensiva y la generación de empleo. También se reducen las presiones demográficas sobre los recursos forestales y la demanda de una mayor producción agrícola. Sin embargo, la seguridad de tenencia debe estar complementada con la eliminación de la parcialidad en las políticas, que facilita la concentración de tierras y la subutilización de las tierras productivas.
Las cuestiones relacionadas con la tenencia desempeñan un papel importante en la compleja dinámica asociada con la tala excesiva de bosques en las zonas fronterizas. Si bien las pruebas empíricas siguen siendo escasas, los estudios recientes realizados en el Brasil y Guatemala sugieren que el establecimiento de derechos de propiedad individual no parece reducir las tasas de desmonte, lo que se explica por la mayor rentabilidad de las actividades agrícolas y ganaderas para el sector privado. De ahí que sea necesario contar con otros regímenes de propiedad en las zonas forestadas para desalentar la tala de bosques.
La propiedad estatal de las áreas forestales sólo constituye una solución parcial al problema dado que actualmente la mayoría de los gobiernos latinoamericanos no tienen forma de hacer respetar plenamente los derechos de propiedad sobre todas las tierras forestales estatales. Se ha demostrado que en las áreas que han estado habitadas durante mucho tiempo, con poca densidad demográfica y comunidades con gran cohesión, los regímenes de propiedad común han sido un buen método para manejar los recursos forestales. Sin embargo, pueden no ser apropiados para las áreas fronterizas activas, donde se requieren nuevas modalidades de tenencia a fin de desalentar la ampliación de los asentamientos. Los gobiernos deben considerar la posibilidad de otorgar derechos de propiedad restringidos a los agentes privados y las organizaciones no gubernamentales que demuestren capacidad para salvaguardar los bosques. La reducción de los impuestos sobre la tierra y un trato favorable en lo que respecta a los impuestos sobre la renta para aquellos que preserven los bosques también pueden ayudar a proteger esos recursos.
Las políticas relacionadas con los derechos de propiedad por sí solas no pueden ser el elemento central de una estrategia para reducir el interés en la deforestación en la frontera. Sean cuales fueren las políticas de tenencia, es probable que la tala de bosque persista si las áreas colonizadas no ofrecen suficientes oportunidades de empleo a los migrantes. Además, las tendencias a la deforestación van a perdurar si las políticas del Gobierno siguen apoyando el desmonte, al otorgar derechos de propiedad ex post facto a los colonos y aumentar la rentabilidad privada de otros usos no sostenibles de la tierra.
Los gobiernos de la región deben adoptar un programa de políticas encaminado a reducir las tasas de deforestación excesiva. Es necesario que las políticas de zonificación y de planificación del uso de la tierra establezcan qué tierras son adecuadas para la agricultura y qué tierras deben dejarse para bosques u otros usos. También es necesario fortalecer las instituciones que apoyan los derechos de propiedad. En cuanto a las áreas agrícolas colonizadas, deben otorgarse derechos de propiedad individual a fin de estimular la agricultura intensiva. Los gobiernos tienen que conceder derechos de propiedad individual a las tierras agrícolas sin título de propiedad y eliminar las barreras que se oponen a la venta y el arrendamiento de tierras, así como los reglamentos que representen riesgos para la contratación de mano de obra rural.
Además, se necesitan políticas complementarias para promover una modalidad más eficaz de uso de la tierra y aumentar el empleo en actividades agrícolas. Entre esas medidas, sería conveniente:
- modificar las políticas macroeconómicas y sectoriales que estimulan usos poco eficientes de la tierra;
- reformar las disposiciones del mercado de trabajo para promover un uso más intensivo de los recursos humanos en la agricultura;
- promover fuentes apropiadas de crédito para los agricultores;
- reorientar la inversión pública en infraestructura;
- fomentar la investigación y la divulgación en beneficio de los pequeños propietarios; y
- adoptar medidas complementarias para aumentar la generación de empleo en actividades no agrícolas tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales.
En las áreas forestadas, las políticas de tenencia también tienen un papel importante para reducir el interés en la deforestación. Los gobiernos deben aplicar varias reformas, como eliminar la práctica de exigir pruebas de desmonte para obtener un título de propiedad legal o crédito, poner fin al apoyo que prestan a las actividades regulares e irregulares de colonización en áreas sin posibilidades para la agricultura, defender las áreas protegidas y hacer cumplir las reglamentaciones al respecto, y concebir regímenes de tenencia innovadores para preservar las tierras forestadas. Entre ellos debe darse prioridad al fortalecimiento de los derechos de propiedad de los indígenas y otras comunidades tradicionales, la concertación de contratos de aprovechamiento forestal con los habitantes de los bosques locales y el establecimiento de derechos restringidos de propiedad privada sobre las áreas forestadas que no puedan ser adecuadamente salvaguardadas cuando son de propiedad estatal. Además, los gobiernos deben aplicar, en forma experimental, impuestos locales sobre la tierra con tasas más altas para las tierras que se dediquen al pastoreo y la agricultura que para las que se dediquen a usos forestales.
Ningún factor por sí solo va a detener la deforestación que está ocurriendo en la actualidad en la región. Sin embargo, una combinación de reformas y cambios de política, incluida la modificación de las actuales prácticas de tenencia de la tierra, reducirá la tasa excesiva de desmonte. Sólo falta que los gobiernos de América Latina se ocupen de poner en práctica las recomendaciones de política para hacer frente al complejo problema que tienen ante sí.
Ultima actualización: 08/05/07
