I. Antecendentes y Justificación

1.1 La reducción de la pobreza y el incremento de la equidad social se encuentran entre los principales objetivos de los gobiernos de la región y de las instituciones multilaterales. Aunque mucho se ha aprendido en los años recientes, persiste la necesidad de conocer mejor el impacto de las políticas gubernamentales sobre el bienestar de los hogares, sobre todo de los más pobres, de América Latina y el Caribe. Para ello es imprescindible contar con información precisa sobre las características y comportamiento de los hogares: por ejemplo, fuentes de ingreso, ubicación geográfica, características socio-demográficas, hábitos alimentarios, uso de servicios sociales, etc. Esta tarea requiere disponer de información de los hogares y comunidades a escala nacional, comparable en el tiempo, y que sea simultáneamente confiable, oportuna y relevante.

1.2 Contar con información a nivel de hogares y en la medida de lo posible de las comunidades, no solamente es esencial para dar seguimiento adecuado a la evolución de la pobreza sino también para analizar el impacto distributivo de políticas económicas y sociales específicas. Este tipo de información se requiere, por ejemplo, para estimar el impacto de introducir cargos por la prestación de servicios sociales, reformas tributarias, la eliminación de subsidios alimentarios, y la liberalización del comercio exterior. Dicha información también puede facilitar la evaluación de proyectos específicos dirigidos a reducir la pobreza, así como la eficacia de políticas y programas focalizados. Además, esta información puede ser utilizada para mejorar la medición de ciertos conceptos de las cuentas nacionales.

1.3 Durante las últimas dos décadas, y particularmente durante los últimos diez años, los países de la región han adquirido mucha experiencia en el levantamiento de encuestas de hogares. En principio, se han llevado a cabo tres tipos de encuestas: las Encuestas de Hogares (o de Empleo) propiamente dichas, las cuales se levantan con una frecuencia de por lo menos una vez al año, usualmente cubriendo sólo las áreas urbanas, y cuyo principal objetivo es medir el desempleo y el subempleo. Las Encuestas de Ingresos y Gastos, que se recolectan cada cinco o diez años en algunos de los países y con mayor frecuencia en otros. Históricamente, estas encuestas se han realizado con el objeto principal de proveer la información para estimar y actualizar la estructura de ponderaciones del índice de precios al consumidor. Las terceras son las encuestas enfocadas en la Medición de las Condiciones de Vida, tal como las encuestas del proyecto de los "Living Standards Measurement Surveys" (LSMS) promovidas y auspiciadas por el Banco Mundial y la encuesta de caracterización socio-económica (CASEN) en Chile.

1.4 Aunque aparentemente se dispone de un gran número de encuestas a nivel de los hogares en la región, el problema es que pocas combinan las características de ser al mismo tiempo confiables, oportunas, comparables en el tiempo y que incluyan toda la información requerida para llevar a cabo el análisis del impacto de las políticas sobre los grupos más pobres. Las deficiencias varían según el caso, pero las que se observan con mayor frecuencia son:

a. Cobertura insuficiente: En algunos países de la región todavía no se dispone de encuestas de cobertura nacional y sólo se cubre el área urbana. Esto ocurre aún cuando en la mayoría de los países de la región la incidencia de la pobreza es mayor en las zonas rurales. No contar con información para las zonas rurales representa una limitación seria para para poder enfocar las políticas sociales hacia los grupos pobres de manera adecuada.

b. Cuestionarios con propósitos restringidos: Los sistemas de encuestas de hogares más frecuentamente aplicados son diseñados esencialmente con un sólo propósito. Por ejemplo, las Encuestas de Hogares, son primariamente utilizadas para medir el empleo y el desempleo. Las encuestas de propósitos múltiples, como son las Encuestas de Medición de los Niveles de Vida (las LSMS del Banco Mundial y CASEN en Chile) generalmente se hacen a grandes intervalos de tiempo o, como es el caso en muchos países, simplemente no existen. Para analizar y monitorear la pobreza en todas sus dimensiones es imprescindible tener encuestas de propósitos múltiples en forma continua y sistemática.

c. Problemas de confiabilidad de los datos: Otro problema importante que se observa con gran frecuencia en las encuestas existentes es la tendencia a subestimar en forma muy significativa los ingresos y gastos de los hogares. Como consecuencia, tanto los gobiernos como las agencias multilaterales e investigadores académicos se sienten obligados a corregir los datos primarios para eliminar la subestimación mediante la aplicación de métodos que inevitablemente se basan en supuestos arbitrarios. Desafortunademente, los factores utilizados para corregir la subdeclaración no son triviales. Esto indica que en general las estimaciones de la incidencia de la pobreza en los países de la región provienen de bases frágiles. El problema se agrava por el hecho de que el grado de subestimación tiende a variar en el tiempo y por ende es incluso posible encontrar que la incidencia de la pobreza se mueva en direcciones opuestas según si se usan los datos primarios o los datos corregidos.

d. Integración insuficiente con otras fuentes de información: Los marcos muestrales de las encuestas de hogares generalmente están basados en los censos de población. Sin embargo, más allá de esto generalmente no hay mucha integración entre las encuestas de hogares y otras bases de información y, por lo tanto, hay muy poca compatibilización de la información proveniente de diferentes fuentes. Además, en varios países hay encuestas de condiciones de vida (como por ejemplo, la Encuesta Social en Venezuela, y las encuestas tipo CASEN en Chile y Colombia), pero estas son recolectadas por separado y con un marco muestral distinto al utilizado en las encuestas de hogares y empleo.

e. Contenido limitado: muchas encuestas escasamente incluyen información acerca del acceso de los individuos y los hogares a servicios sociales o sobre aspectos de la distribución intra-hogar. Además, mucha información que sería relevante tener para el mismo hogar se recoge por separado. Por ejemplo, encuestas agropecuarias generan información sobre la unidad de producción de los hogares campesinos, pero poco sobre las características socio-demográficas del hogar, mientras que las encuestas de hogares y las de ingresos y gastos sí contienen esta última pero no la primera. Una situación similar tiende a occurir con encuestas de salud y educación. Mucho se podría ganar concentrando los esfuerzos para levantar los diferentes tipos de encuestas y permitir un mayor cruce entre las variables mencionadas.

1.5 A veces se critica a las encuestas de hogares por lo largo que es el proceso para recavar y procesar los datos y, aparentemente, la poca utilidad inmediata para fines de políticas. Sin embargo, las nuevas tecnologías de computación han acortado en forma muy significativa el tiempo requerido para procesar la información de las encuestas y en la actualidad estas tecnologías ya están en uso en muchos países de la región. Más importante es la duda sobre la relevancia y utilidad del contenido de las encuestas. Esta deficiencia es en gran parte el resultado de la existencia de una brecha grande entre los `usuarios' y los `productores' de la información. Los usuarios potenciales involucrados en el diseño, implementación y evaluación de políticas sociales generalmente no son consultados, o lo son de forma muy marginal, acerca del diseño de las encuestas de hogares. Esto tal vez explique, en parte, la subutilización de la información de las encuestas de hogares para fines de análisis de políticas.

1.6 También es frecuente que los funcionarios que formulan y deciden sobre la política social en los ministerios de educación, salud, bienestar social y en otras partes del sector público, por diversas razones, no tienden a basar sus análisis y evaluaciones de políticas en el uso sistemático de indicadores sociales y metodologías rigurosas para el seguimiento y la evaluación de las acciones en el ámbito de la política social. En consecuencia, los productores de los datos en las oficinas de estadística no tienden a recibir demandas suficientemente bien articuladas sobre el tipo de información que tienen que generar, ni reciben las observaciones constructivas necesarias para mejorar las encuestas en términos de su utilidad y relevancia para fines de políticas.

1.7 Actualmente, las agencias multilaterales recomiendan con cierto vigor el uso más sistemático de indicadores sociales para la identificación y el análisis de la pobreza y de la aplicación de sistemas de monitoreo y evaluación de políticas sociales. De igual manera esta necesidad ha sido expresada por un gran número de los gobiernos de la región. Sin embargo, la satisfacción de esta necesidad básica se ve dificultada por las debilidades estructurales que caracterizan los sistemas nacionales de información, en particular en lo que se refiere a datos sociales. Por ello se considera que las encuestas de hogares y a nivel comunitario de propósitos múltiples constituyen un elemento clave para que los sistemas nacionales de información puedan servir para el análisis y la evaluación de la efectividad de las políticas económicas y sociales que ponen prioridad en buscar soluciones para los problemas de la pobreza y la falta de equidad social.

II. Objetivos del Programa

III. Descripción del Programa

3.1 El Programa es ejecutado por el BID, el Banco Mundial y la Cepal, y por las instituciones y agencias especializadas en los países partícipes en el Programa, que a la fecha son: Argentina, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Perú.

3.2 El Programa tiene dos componentes principales: (1) actividades a nivel regional; y (2) actividades a nivel de países seleccionados.

(1) Actividades Regionales

3.3 El primer componente del Programa, las actividades a nivel regional, tiene los siguientes objetivos específicos: (i) el mejoramiento de la estimación y la capacidad de análisis de los indicadores sociales basados en la información de las encuestas de hogares; y (ii) mantener, mejorar y actualizar un banco de datos con la información de las encuestas de hogares de, en la medida disponible, todos los países de la Región y hacer esta información accesible a usuarios.

3.4 Estos objetivos serán alcanzados por medio de las siguientes actividades:

a) La organización de Talleres Regionales diseñados para discutir aspectos metodológicos con respecto a los sistemas de las encuestas de hogares implementados por los países en la Región; para introducir las mejores metodologías disponibles para generar indicadores sociales y para el análisis de los mismos para el diseño, el seguimiento y la evaluación de políticas económicas y sociales; para discutir estudios de análisis de políticas desarrollados dentro del marco del Programa.

b) La organización de Cursos de Capacitación a nivel regional sobre temas relacionados con la metodología de sistemas mejorados de encuestas de hogares y metodologías de análisis relevantes para la definición de políticas usando la información de las encuestas de hogares.

c) El financiamiento del mantenimiento, mejoramiento y actualización de un banco de datos con la información primaria de las encuestas de hogares disponibles en los países de la Región. Este banco de datos se hará accessible en forma ágil para usuarios. Esta actividad iniciará con base en el banco de datos ya desarrollado por la Cepal y se buscará el mejoramiento del mismo y hacerlo más accesible para usuarios en el sentido más amplio posible.

(2) Actividades a nivel de Países Seleccionados

3.5 El segundo componente del Programa, las actividades en países seleccionados, tiene como objetivos específicos: (i) establecer y/o mejorar los sistemas de encuestas de hogares en los países beneficiarios y mejorar los procesos de su implementación; (ii) mejorar el uso de la información de las encuestas de hogares existentes y nuevas; y mejorar los procedimientos de estimación de los indicadores sociales en el sentido más amplio posible; (iii) mejorar la capacidad institucional en los países beneficarios en el diseño, la implementación y el análisis de las encuestas de hogares en servicio del diseño, seguimiento y evaluación de las políticas dirigidas hacia la reducción de la pobreza y de las desigualdades sociales; y (iv) crear y mantener de bancos de datos con la información de las encuestas de hogares en los países beneficiarios y hacerla accesible en forma oportuna y ágil para usuarios en los países beneficiarios.

3.6 Estos objetivos serán alcanzados por medio de las siguientes actividades:

a) Provisión de apoyo financiero y asistencia técnica para el mejoramiento del diseño y el proceso de implementación de los sistemas de encuestas de hogares.

b) Provisión de apoyo financiero y asistencia técnica para la creación, el mantenimiento, el mejoramiento y la actualización de un banco de datos con la información de las encuestas de hogares y hacerlo accesible en forma amplia, oportuna y ágil.

c) Provisión de asistencia técnica para fortalecer la capacidad de los países beneficiarios de este componente del Programa en el uso de la información de las Encuestas de Hogares para fines de análisis de políticas. Esta asistencia se proporcionará a través de: (i) la contratación de estudios específicos con relevancia para fines de políticas y que demuestran como se puede aplicar la información de las encuestas de hogares; (ii) capacitación en situ del personal de las agencias locales en la aplicación de este tipo de análisis y estudios; y (iii) la creación de un "Fondo de Estudios" al cual investigadores e instituciones nacionales puedan aplicar a través de concurso para obtener recursos para la realización de estudios relevantes para políticas dirigidas hacia la superación de la pobreza.

d) Provisión de apoyo financiero y asistencia técnica para mejorar la calidad de las publicaciones de los resultados de las encuestas de hogares y para mejorar la difusión de las mismas.

e) Apoyo financiero y técnico para el desarrollo de cursos de capacitación a nivel nacional sobre temas relacionados con la metodología de sistemas mejorados de encuestas de hogares y metodologías de análisis relevantes para la definición de políticas usando la información de las encuestas de hogares.

f) Provisión de apoyo financiero y técnico para la organización de talleres a nivel nacional en cada uno de los países beneficiarios de este componente para discutir los resultados de las encuestas y los estudios que hacen uso de la información de las encuestas para fines de políticas dirigidas hacia la reducción de la pobreza y las desigualdes sociales.

3.7 Aunque el objetivo es de tener sistemas mejorados de encuestas de hogares para la medición y el análisis de las condiciones de vida en todos los países de la Región, la presente propuesta para este componente del Programa se encuentra en ejecución en siete países, siendo Argentina, Bolivia (incorporado en mayo de 1999), El Salvador, Guatemala (incorporado en octubre de 1999) Nicaragua (incorporado en junio de 1998), Paraguay y Perú. Sin embargo, dependiendo de la disponibilidad de recursos financieros y técnicos otros países podrán incorporarse al Programa. Las instituciones co-patrocinadoras del Programa desarrollarán mecanismos y lineamientos para guiar solicitudes de otros países para formar parte del Programa en un futuro próximo.

3.8 Los requerimientos para la asistencia técnica se definirán en función de las necesidades de cada país. La asistencia técnica en el diseño de encuestas y su levantamiento se dirigirá principalmente hacia las oficinas de estadística o cualquier otra agencia encargada de implementar el sistema de encuestas de hogares. Las oficinas de estadística y los principales usuarios serán los principales beneficiarios de la asistencia para el mejoramiento de las capacidades en analizar los datos de las encuestas para uso en la formulación y la evaluación de las políticas.

Para mayor información contacte:

MECOVI-BID, Coordinador del Programa: José Antonio Mejía (Washington, DC), tel. (202) 623-3713, fax (202) 623-3299, e-mail: joseam@iadb.org

MECOVI-CEPAL, Coordinador del Programa: Juan Carlos Feres (Santiago, Chile), tel. (56-2) 210-2408, fax (56-2) 210-2472, e-mail: jferes@eclac.cl

MECOVI-Banco Mundial, Coordinador del Programa: Jose Molinas (Washington, DC), tel. (202) 458-7560, e-mail: jmolinasvega@worldbank.org

Ultima actualización: 26/03/07