Efecto de las políticas macroeconómicas y sociales sobre la pobreza en el caso de Nicaragua
Nicaragua a partir de 1980 confronta cambios en su estructura productiva pendulares, que por su magnitud y rapidez, significaron dislocaciones sociales de envergadura en la medida que estos procesos implican transferencias de recursos tanto físicos como humanos de un sector a otro. En la primera parte de los ochenta se experimenta un colapso relativo del sector agropecuario. Desde la segunda parte de los ochenta y especialmente en los noventa, en términos relativos le toca contraerse de forma abrupta al sector público y al sector industrial.
La política económica en general, y la naturaleza expansiva que acompañó estos cambios en los ochenta, conllevó inflación e hiperinflación hasta 1991, lo que a su vez produjo contracción especialmente de la inversión privada, y estancamiento o reducción del crecimiento económico a lo largo de la mayor parte de los ochenta y la primera mitad de los noventa. En términos de crecimiento económico, las secuelas del desajuste se extienden hasta 1994 cuando el país inicia una nueva etapa de reactivación. Los desajustes macroeconómicos sin embargo, en términos de desequilibrios internos y externos, habrían de prolongarse todavía más tiempo.
Los desequilibrios y distorsiones económicas generadas durante los ochenta, lo mismo que la naturaleza de la crisis política que en ese momento se vivió, condicionaron las opciones de políticas, tanto como la evolución económica posterior del país. Nicaragua afronta durante la primera parte de los noventa, las características de un país en una fase de pos-estabilización, acabando de pasar por un período de hiperinflación y atravesando por un programa de ajuste estructural. Bajos niveles de inversión, altas tasas de interés y márgenes financieros elevados, una moneda sobrevaluada, dolarización de la economía, y estancamiento económico, fueron las características compartidas con otros países que afrontaron circunstancias similares a las de Nicaragua, antes de que los agentes económicos recuperaran la confianza en la sostenibilidad de las políticas económicas que revirtieran estas tendencias.
La pobreza, que es el objeto de este estudio, mediante la comparación de dos bases de datos de cobertura nacional, la "Encuesta Socio Demográfica de 1985", y la "Encuesta de Nivel de Vida de 1993", aumentó tendencialmente en magnitud y en severidad entre 1985 y 1993, a lo largo de este largo período de inestabilidad económica y política en el país, siendo la inestabilidad misma y los cambios abruptos en la estructura productiva, parte de las causas fundamentales del deterioro de las condiciones del nivel de vida de los nicaraguenses.
Este estudio explora los vínculos de la pobreza con la macroeconomía, su concentración sectorial, y los factores a los que la pobreza está asociada. Igualmente, se analiza el origen del crecimiento de la pobreza entre 1985 y 1993, la distribución del ingreso en el período, y se explora la política y el gasto social, lo mismo que sus indicadores de resultados.
La pobreza según las encuestas, está centrada fundamentalmente en el sector rural. Para 1993, según la línea de pobreza establecida de US$ 60 dólares mensuales por jefe de hogares que utiliza el estudio, el 88% de la población del sector rural es pobre. En el período bajo análisis, la pobreza pasa de estar concentrada en los departamentos del occidente del país, a las áreas de alto conflicto bélico, el norte, centro y Nueva Segovia para 1993. Si bien entre 1985 y 1993 según estas bases de datos la pobreza aumentó en general de 42.8% a 68.3%, el aumento más rápido se dio en el sector urbano, y por lugar de residencia en particular en Managua.
La contracción económica en general, ocasionó un aumento en el desempleo abierto a niveles sin precedentes a lo largo de los ochenta y especialmente noventa, alcanzando el 21% de la población económicamente activa en 1993 en su punto más alto. El problema aún más importante sin embargo que el desempleo abierto en el caso de Nicaragua, es el subempleo que ha tendido a afectar a más del 50% de la población económicamente activa en los noventas.
Un hallazgo contraintuitivo del estudio es que el control de la inflación a partir de 1991 no parece haber tenido necesariamente una incidencia determinante a nivel de reducción de los indicadores de pobreza. La evidencia de las bases de datos bajo análisis, lo mismo que estudios de pobreza urbana desarrollados en los noventa, indican que la pobreza continuó aumentando aún después de haber controlado la inflación. Dos hipótesis surgen en este sentido. Por un lado, el impacto negativo de la contracción económica parece mayor que los beneficios reales obtenidos por sectores que dependían de ingresos fijos. Por otro lado, esto es posible dada la alta informalidad (70% en 1993) de la estructura del mercado laboral nicaraguense, donde el peso del sector asalariado y de sectores que derivan rentas fijas es minoritario, y más bien lo que predomina son rentas indexadas. La incidencia más importante del control de la inflación parecería estar por tanto, a nivel de la reactivación de la inversión privada que eventualmente se logra, y en la generación de empleo productivo, más que en la recomposición de la distribución de rentas.
Si bien por otro lado, con el crecimiento económico que se inicia a partir de 1994, los indicadores de empleo, y de condiciones de nivel de vida empiezan a mejorar, los rezagos son grandes y requieren de políticas acertadas. El crecimiento por sí solo no es suficiente sin embargo, especialmente cuando los datos revelan un proceso de concentración del ingreso entre los dos períodos bastante preocupante.
Nicaragua se beneficiaría enormemente de una estrategia de desarrollo que privilegie el sector rural. De tres modelos de crecimiento que se discuten en la literatura sobre crecimiento, pobreza y equidad, el modelo de "agrandamiento del sector moderno", el de "enriquecimiento del sector moderno" y el modelo de "enriquecimiento del sector rural". De todos estos, el último es el único que sin ambigüedad es pro-pobre, especialmente en los casos donde la pobreza se concentra en el sector rural.
Sin embargo, se deben también fortalecer las acciones de cara a la pobreza urbana, especialmente priorizando el apoyo a la pequeña y mediana empresa y la generación de empleo mediante la promoción de zonas francas, que si bien están entre las prioridades del actual gobierno, aparecen en la práctica en la agenda con menor relevancia que el sector agropecuario y rural.
La fase del ajuste económico en la que Nicaragua se encuentra, es más compleja y demanda además de la restauración de los macroequilibrios como base del desarrollo de la inversión, políticas sectoriales, meso y microeconómicas acertadas, que cuenten con una lógica que favorezca especialmente la disminución de la incidencia de la pobreza en el país. En el lado económico, por ejemplo, los incentivos, políticas y estrategias de inversión, deben de estructurarse de tal forma que el crecimiento económico se sustente primordialmente en un uso intensivo de mano de obra que genere empleo, y no tanto en uso de bienes de capital.
Con relación al sector social, si bien los indicadores de gastos muestran un aumento de la participación del gasto social en el presupuesto total del gobierno a partir del fin de la guerra y la pacificación del país en los noventas, el gasto en términos per capita desciende consistentemente entre 1985 y 1995 a la mitad de su punto pico en 1983.
Los indicadores sociales de resultado no obstante, han permanecido en general o estables o han tendido a la mejoría como resultado de mejoras en eficacia y eficiencia obtenidas a través de la descentralización, incluida la participación de la cooperación internacional a través de organismos no-gubernamentales en la oferta de servicios sociales. Persisten sin embargo dos problemas. Los indicadores sociales de resultado todavía tienen rezagos importantes inclusive a nivel centroamericano. Por otro lado, el país tiene aún margen para ganar en eficacia y eficiencia en la medida que por cada córdoba invertido, los logros podrían ser aún mayores. Una opción que requiere perfección dadas las restricciones de recursos, son las políticas de focalización del gasto social básico de forma que produzcan el mayor impacto en los pobres.
En este sentido, el debate internacional sugiere que la reforma social se debe plantear el tema de la pobreza como el problema central a resolver dentro de la política social. Igualmente, en esta discusión la reforma social a su vez, es vista también de una manera más integral y vinculada a la reforma económica y la política de desarrollo por lo menos a nivel conceptual. Así lo social aparece al centro de lograr una mayor competitividad internacional, pero, esta vez, basada en alta productividad y no bajos salarios. Este planteamiento por ejemplo, le ha conferido un papel muy especial a la inversión en capital humano. Se debe reconocer sin embargo, una brecha entre el concepto y la práctica en América Latina e igual en Nicaragua. Esa articulación e integralidad entre lo económico y lo social en la literatura, existe todavía más a nivel de intenciones y planteamientos, que como una práctica corriente y que cuente con la claridad conceptual, y con el marco operativo necesario. Las capacidades institucionales y los sistema de información requeridos para estos fines con frecuencia constituyen las limitantes fundamentales de alcanzar esta integralidad. Los gabinetes sociales por lo general, no alcanzan a tener el mismo nivel de preeminencia que alcanzan los gabinetes económicos en América Latina, e igualmente ha tendido a ser la regla en el caso de Nicaragua.
En este sentido es importante reconocer que si bien existe la base de información, metodologías de análisis, y la posibilidad real en el país de poder medir, trazar metas y focalizar acciones lo mismo que evaluar los impactos de las políticas sociales y productivas, que mejoren las posibilidades de focalización de acciones en el campo de la pobreza, hay una inversión pendiente sin embargo, en las capacidades profesionales y la estabilidad de personal técnico y medio, bien remunerado y calificado, que sean capaces de comprometer al país no con políticas de gobierno, sino de con políticas de Estado que trasciendan los períodos presidenciales, para que los impactos en la lucha contra la pobreza alcancen mayor éxito en el futuro.
Las recomendaciones que la problemática de la pobreza sugiere serían la definición clara y el compromiso con una estrategia contra la pobreza en el país, donde priorizar el campo constituye ciertamente una medida en la dirección correcta. Se debe sostener la estabilidad macroeconómica para incentivar la inversión productiva tanto privada como extranjera generadora de empleo, privilegiando el uso intensivo de mano de obra en el esquema de incentivos y las políticas de inversión, mejorar la red de protección a grupos vulnerables, invertir en el capital humano de los pobres, e institucionalizar el monitoreo y la evaluación de las políticas de lucha contra la pobreza.
La pobreza en Nicaragua, por otro lado, está estrechamente relacionada al area geográfica donde se vive, el acceso al agua potable, el número de miembros en la familia (especialmente si los niños son menores de doce años), el nivel de educación y la ubicación laboral en el sector agropecuario, todo lo cual sugiere con claridad las áreas de políticas que requieren atención, si bien no son siempre priorizadas con pleno conocimiento de causa y efecto.
En el campo social, debe de darse un compromiso con una estrategia social de mediano plazo, en donde además de asistencia a grupos vulnerables, se trabaje en reducir los niveles tan altos de fertilidad y de dependencia económica en los hogares, perfeccionar la provisión de servicios básicos en salud y educación, mejorar la eficiencia y equidad en la utilización de los recursos, perfeccionar las políticas de nutrición, y lograr una mayor coordinación y focalización de la cooperación internacional.
Ultima actualización: 16/01/07
