Índice

Prefacio

Resumen Ejecutivo

I. Introducción

Como parte de su trabajo en materia de desarrollo de recursos humanos, el FOMIN aprobó en 1999 un programa de competencia y certificación laboral en Chile. Con este proyecto se financiaron servicios de apoyo técnico de corto y mediano plazos, seminarios y comunicaciones y materiales de difusión con miras a desarrollar una iniciativa experimental de certificación y capacitación en tres sectores: construcción, minería y turismo. El objetivo de este proyecto fue presentar la base institucional y metodológica para desarrollar un sistema nacional de certificación de aptitudes laborales. El organismo ejecutor, la Fundación Chile, finalizará dentro de poco la ejecución del proyecto, a principios de 2003. Como parte de la estrategia de difusión del proyecto, la referida Fundación realizó un seminario internacional los días 11 y 12 de noviembre de 2002, en el que participaron especialistas internacionales en este campo y figuras destacadas de la industria para intercambiar ideas, conceptos y experiencias, así como para informar acerca del progreso logrado hasta la fecha por el proyecto del FOMIN en el desarrollo de un sistema nacional de normas de aptitudes en Chile a través de las actividades experimentales.

El FOMIN ha aprobado 17 proyectos en esta área y en tal sentido aprovechó este foro para presentar algunas de sus propias experiencias y lecciones aprendidas en respaldo del desarrollo, en la región, de sistemas normalizados de aptitudes y de programas de capacitación basados en competencias. A tales fines, la oficina del FOMIN encomendó un estudio para efectuar un análisis de seis proyectos de normas de aptitudes del FOMIN que representan una muestra seccional de métodos, sectores y regiones. En el estudio se revisaron programas en Argentina, Brasil, Chile, México y una iniciativa regional en el Caribe.

Como culminación del seminario realizado en Chile, el FOMIN organizó un taller de un día para reunir a representantes de los organismos ejecutores de cinco de los seis proyectos estudiados. Los organismos ejecutores de los proyectos no incluidos en el estudio también fueron invitados a compartir sus experiencias y a beneficiarse de las deliberaciones. Un resultado importante del taller fue la validación de las conclusiones del informe y una posterior refinación de las recomendaciones del estudio para mejorar el diseño, la ejecución y la evaluación de los proyectos.

Con respecto a los "elementos adicionales", el estudio indica que el apoyo del FOMIN en esta materia ha aportado indudablemente un valor agregado, generando así una mayor sensibilidad respecto de los beneficios productivos que pueden obtener las empresas, los trabajadores y la sociedad en general cuando emplean un sistema basado en aptitudes que reduzca los costos de contratación, ayude a incrementar las aptitudes de los trabajadores y sus posibilidades de empleo en el mercado, y que imprima mayor fluidez al mercado laboral. Además, en el estudio se hace referencia a casos en que los proyectos han logrado avances en la consecución del sentido de propiedad dentro del mercado, e influir en el debate sobre la política pública respecto del desarrollo de sistemas nacionales normalizados. El estudio y las deliberaciones del taller han proporcionado al FOMIN una valiosa información que la oficina se propone utilizar para diseñar operaciones futuras en esta materia y mejorar el desempeño de la ejecución de los proyectos actualmente en marcha. Las conclusiones del estudio también han proporcionado información esencial que se usará para desarrollar criterios de medición que permitirán evaluar el impacto en función del desarrollo.

El FOMIN se complace en difundir estas conclusiones y espera que la labor aquí presentada sea una demostración de su compromiso de fomentar un mayor entendimiento de la función que cumple el FOMIN y de sus logros en la consecución de sistemas normalizados de aptitudes.

Una de las metas clave de la estrategia global del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) para la promoción del desarrollo de los recursos humanos en América Latina y el Caribe, es apoyar el desarrollo de sistemas normalizados de certificación de aptitudes. Estos sistemas fueron individualizados como meta porque proporcionan muchos elementos que abordan las necesidades de los recursos humanos en un mercado competitivo. Los sistemas normalizados de certificación y credencialización de aptitudes se enfocan en las competencias o los resultados necesarios para lograr el éxito en el lugar de trabajo. Reconocen que las aptitudes y los conocimientos son la herramienta predominante para el empleo y el avance profesional y que las competencias y los conocimientos sobre industrias específicas pueden adquirirse de muchas maneras. Un sistema de aptitudes aumenta la disponibilidad de información sobre las competencias y calificaciones de los trabajadores, lo que beneficia a las empresas, a los obreros y a la sociedad toda.

Este informe reseña los resultados de las iniciativas del FOMIN en materia de normas para certificación de aptitudes. Examina el papel que desempeña dicho Fondo en la exploración y demostración de nuevos métodos, además de su contribución a la construcción de sistemas normalizados eficaces en la región. Se analizaron seis proyectos del FOMIN: i) el Programa de certificación de las aptitudes de los trabajadores de Argentina; ii) el Desarrollo de un sistema normalizado de certificación de aptitudes para el sector de turismo de Brasil; iii) el Programa de certificación de aptitudes básicas en Minas Gerais, Brasil; iv) el Programa de certificación de competencias laborales de Chile; v) el Proyecto experimental sobre normas para certificación de aptitudes de México; y vi) el Sistema regional de credencialización para la industria del turismo en el Caribe, con sede en Barbados.

El FOMIN ha aportado adicionalidad al desarrollo de los sistemas normalizados de certificación de aptitudes en América Latina y el Caribe. En todos los casos estudiados, el nivel de entendimiento y aceptación de esas normas había aumentado como resultado del proyecto. Los organismos ejecutores informaron que sus esfuerzos no se habrían llevado a cabo o, en algunos casos, no habrían sido de igual escala, sin el financiamiento del Fondo. Más aún, en varios proyectos se comentó que la capacidad del FOMIN para apoyar iniciativas del sector privado era de carácter crítico para el éxito de sus empeños, debido a que permitía que el sistema se desarrollara con el liderazgo de ese sector. Como ejemplo de la adicionalidad aportada por un proyecto específico, en el caso de Chile, la pericia y experiencia del organismo ejecutor están gravitando para dar lugar a un debate sobre políticas públicas en torno al desarrollo de un sistema nacional normalizado.

La experiencia del proyecto hasta la fecha sugiere que el FOMIN puede seguir aportando adicionalidad al desarrollo de proyectos normalizados de certificación en el futuro. La experiencia ha confirmado la importancia de la financiación para las iniciativas experimentales dirigidas por el sector privado para desarrollar sistemas y crear un sentido de propiedad en el mercado. A medida que países y/o sectores nuevos se preparan para participar en estos asuntos, el FOMIN deberá continuar su apoyo a esos esfuerzos.

El análisis de los seis proyectos del FOMIN constató que se había avanzado en el desarrollo de los sistemas normalizados de certificación en cada uno de los países involucrados. A pesar de que se han dado diversos grados de éxito y desafíos en la trayectoria de dichos proyectos, ha sido un emprendimiento muy satisfactorio a nivel global, en el que el apoyo del Fondo ha impactado significativamente para que estos sistemas se lleven adelante. Los temas decisivos aún pendientes para el futuro de todos los proyectos son la adopción de los sistemas en el mercado y la sostenibilidad financiera de los sistemas en el largo plazo.

En términos generales, se han logrado varios impactos. Se comienzan a establecer estructuras institucionales a largo plazo para sostener los sistemas después de concluidas las experiencias piloto. Se están analizando mecanismos para la sostenibilidad financiera, aunque esto sigue siendo un tema clave para el futuro. En algunos países, se han aprobado políticas que apoyan el uso de las normas. Se han elaborado planes de instrucción y se ha capacitado a instructores en la utilización de planes de instrucción basados en competencias. Se han elaborado normas y se ha evaluado y certificado a trabajadores. Aún más importante, las empresas están comenzando a expresar interés en las certificaciones de normas y a exigirlas.

La medida del impacto en cada una de estas áreas ha variado de proyecto en proyecto, y el nivel de penetración de estos resultados en los mercados en su totalidad es todavía reducido. Por el camino se han aprendido importantes lecciones que ayudarán a fortalecer la ejecución continua de estos proyectos y el diseño de proyectos nuevos.

Pueden extraerse varias lecciones básicas de la experiencia recogida hasta la fecha de los proyectos del FOMIN en materia de normas de aptitudes.

Los proyectos deben seguir el impulso de la demanda y fomentar el compromiso de la industria. El éxito y la sostenibilidad en el largo plazo de los proyectos sobre normas de aptitudes dependen del compromiso del sector privado de mantener y utilizar estos sistemas. En ese sentido, los proyectos deben contar desde su inicio con la participación de los actores industriales acertados.

Es necesario abordar el tema de la sostenibilidad financiera de los sistemas de certificación. La sostenibilidad a largo plazo de los sistemas normalizados de certificación depende del financiamiento de esa certificación. En gran medida, este fundamental tema no ha sido resuelto en la mayoría de los proyectos hasta la fecha. En la generalidad de los casos, se supone que se precisa algún tipo de plan de subsidios o de incentivos gubernamentales, aunque desde un primer momento deberá estar presente el compromiso del mercado para con la financiación del sistema.

Es necesario lograr un equilibrio apropiado entre la participación de los empresarios, los trabajadores y el gobierno. Los proyectos más exitosos son aquellos que involucran estructuras institucionales dirigidas por el sector privado, con una amplia representación de empleadores y trabajadores que también tengan representación del sector público. Los fondos provenientes del sector público deben apoyar una estructura institucional liderada por el sector privado en lugar de ejercer ese apoyo mediante la administración directa del sistema a través de una institución pública.

La metodología debe dar respuesta a las necesidades del mercado. La metodología debe dar respuesta a las necesidades del sector privado, lo que ha tendido a significar que el proceso debe ser sencillo y relativamente rápido. Sin embargo, a medida que crecen los sistemas y las normas se comienzan a emplear con mayor generalidad, es posible que sea menester volver a evaluar la calidad de las propias normas, especialmente en función del nivel de detalle necesario para sostenerlas.

Recursos necesarios para el diseño y la supervisión. La certificación de las normas de aptitudes es un tema innovador y complejo, y en ese sentido debe hacerse un diseño cuidadoso de los proyectos, dedicándole el tiempo y los recursos suficientes para asegurar la instalación de un diseño apropiado y la participación de los actores adecuados. La complejidad y la índole innovadora de los proyectos también hacen necesaria una supervisión técnica durante toda su ejecución.

El diseño del proyecto experimental debe optimizar el efecto de demostración. El proceso de la introducción experimental de las normas para certificación debe ser tal que refleje en todo lo posible el proceso a largo plazo que el proyecto espera establecer, y los resultados deben documentarse y difundirse extensivamente.

La certificación normalizada debe vincularse a la administración de los recursos humanos. En última instancia, las normas son más útiles para el sistema cuando se emplean como medida contra la cual se certifican los trabajadores y cuando se utilizan como parte de un proceso integrado de administración de los recursos humanos. Es necesario mejorar la capacidad de las empresas en América Latina y el Caribe para administrar eficazmente los recursos humanos. Ésta es una esfera que requiere mayor capacitación y desarrollo en la región toda.

El desarrollo de las normas de aptitudes debe considerarse un proceso a largo plazo. El desarrollo y la institucionalización de un sistema normalizado de certificación de aptitudes es un proceso a largo plazo. La financiación del FOMIN en esta esfera deberá tener presente un marco temporal realista para el proceso, en cuanto a la fase de desarrollo, y el momento en que el sistema deba lograr la penetración del mercado y llegar a ser sostenible.

Las lecciones aprendidas de la experiencia del FOMIN hasta la fecha tienen implicancias concretas para el diseño de sus operaciones futuras. Éstas incluyen las recomendaciones que deben tomarse en cuenta durante el diseño y la puesta en práctica de los proyectos, así como las recomendaciones relacionadas con la evaluación de proyectos existentes y futuros.

Recomendaciones para el diseño de los proyectos

1. Asegurar el compromiso de la industria durante la etapa de preparación del proyecto. El FOMIN debe realizar un análisis sectorial durante la preparación del proyecto, para asegurarse de que existe demanda de certificación, y debe trabajar solamente en aquellos sectores en los que haya una clara articulación de la razón por la cual las normas serían eficaces para el sector. El FOMIN debe identificar a las empresas en los sectores objetivo que invierten en capacitación y están dispuestas a comprometerse con las normas para certificación. Estas empresas deben identificarse durante la preparación del proyecto y en esa etapa se debe solicitarles compromisos concretos.
2. Comenzar a construir un consenso amplio de las partes interesadas en la etapa de diseño del proyecto. Aun en el caso de que los proyectos sean iniciados por el FOMIN, la preparación de los mismos debe conllevar amplias consultas con las partes interesadas y suponer la participación de los interesados clave en el diseño del proyecto.
3. Disponer suficiente promoción y divulgación. Como uno de los medios clave de promoción, los proyectos deben extender su etapa experimental para incluir la introducción inicial del sistema, y no sólo el pilotaje de las normas y la evaluación, como manera de poner a prueba y validar los instrumentos. Estas experiencias piloto deben estar bien documentadas y es necesario dar amplia difusión a sus resultados.
4. Trabajar con organismos ejecutores dirigidos por el sector privado. A fin de asegurar que sea el mercado el que posea el proceso, el FOMIN debe trabajar con organismos ejecutores privados, en particular con instituciones independientes sin fines de lucro.
5. Ser explícitos respecto de los mecanismos para la sostenibilidad financiera. Los proyectos deben identificar los mecanismos existentes en cada país que ofrezca incentivos a las empresas o a las personas físicas para que inviertan en el desarrollo de los recursos humanos. Según cuáles sean los planes nacionales existentes en materia de incentivos, los proyectos del FOMIN deben incluir subsidios directos a modo de donaciones de contrapartida como incentivos para los empleadores, así como para los trabajadores. Sin embargo, la certificación ofrecida en el marco de los proyectos experimentales del Fondo no debe ser gratuita.
6. Asignar asistencia técnica apropiada a los componentes esenciales del proceso y diseñar metodologías que den respuesta al sector privado. La asignación de asistencia técnica entre componentes debe determinarse caso por caso, pero la experiencia sugiere que en general, las áreas más importantes para la asistencia técnica son el desarrollo de sistemas de validación adecuados para las normas, y la elaboración y validación de instrumentos de evaluación. Los proyectos deben garantizar la integración de la experiencia internacional, sin volver a inventar la rueda en materia de elaboración de normas, y asegurar que la metodología sea lo suficientemente profunda en otras esferas. La experiencia desarrollada en la región a través de proyectos existentes deberá aprovecharse.
7. Apoyar los enlaces con mejoras en la capacitación como complemento de los sistemas normalizados. Los proyectos deben apoyar el desarrollo de planes de instrucción y la capacitación de instructores, pero ésta debe ser un aspecto tangencial que apoye las normas de aptitudes en lugar de ser la fuerza que impulse los proyectos.
8. El marco temporal de la ejecución del proyecto debe extenderse. Los proyectos deben abarcar un período lo suficientemente largo para el desarrollo y la validación del sistema, así como para sus actividades experimentales dentro de las empresas y la difusión de los resultados de esas actividades. Es probable que cuatro años sea un tiempo adecuado.

Recomendaciones para la ejecución de los proyectos

1. Brindar supervisión técnica durante la ejecución. La índole innovadora y compleja de estos proyectos requiere que el FOMIN brinde la supervisión de los proyectos mediante expertos técnicos especializados en esta esfera. Se recomienda una misión anual de supervisión técnica.
2. Asegurar la integración de la experiencia internacional. Los sistemas normalizados de certificación de aptitudes sí requieren varias modificaciones fundamentales del modo en que se enfocan al desarrollo de los recursos humanos. En ese sentido, es importante aprender de la experiencia internacional, por lo que la asistencia técnica es un aspecto muy significativo de los proyectos del FOMIN.
3. Apoyar la construcción de capacidad institucional. Varios de los proyectos sobre normas de aptitudes sufrieron demoras en la ejecución derivadas de una falta de entendimiento de los procedimientos del FOMIN y una carencia de capacidad para cumplir con los complejos requisitos burocráticos del Banco. Es esencial capacitar y orientar adecuadamente a los organismos ejecutores para la ejecución eficiente del proyecto.

Recomendaciones para la evaluación de los proyectos

1. Realizar un análisis de la penetración de la certificación en el mercado. Es necesario, entre otros detalles, hacer un análisis del número de personas certificadas hasta la fecha, el número y las características básicas (especialmente el tamaño y el sector) de las empresas que compran certificación, el número de competencias que se están poniendo a prueba y el crecimiento a lo largo del tiempo de su utilización. Para esto es preciso reunir indicadores adecuados en los sistemas de recopilación de datos.
2. Evaluar la integración de temas de seguridad, género y discapacidad. Todos los proyectos del FOMIN han propugnado la integración de temas de salud y seguridad ocupacional y la inclusión del género y la discapacidad en la definición de las competencias. Este estudio no evaluó la medida en que aquello se ha cumplido y es preciso realizar un análisis más minucioso del tema.
3. Diseñar sistemas de seguimiento y evaluación que se enfoquen en los logros de impacto. Si bien es importante evaluar los resultados producidos y la medida en que un proyecto se ajusta a sus actividades previstas, el aspecto primordial al que debe hacerse el seguimiento y que debe evaluarse es la medida en que los proyectos están logrando el impacto deseado y cumpliendo con sus objetivos generales. Si el mercado no adopta las normas de aptitudes y no utiliza la certificación, el impacto será reducido, independientemente de la cantidad de normas elaboradas.

1. Introducción

1. Antecedentes de las normas para certificación de aptitudes

Una de las metas clave de la estrategia global del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) para la promoción del desarrollo de los recursos humanos en América Latina y el Caribe, es apoyar el desarrollo de sistemas normalizados de certificación de aptitudes. Estos sistemas fueron individualizados como meta porque proporcionan muchos elementos que abordan las necesidades de los recursos humanos en un mercado competitivo. Los sistemas normalizados de certificación y credencialización de aptitudes se enfocan en las competencias o los resultados necesarios para lograr el éxito en el lugar de trabajo. Reconocen que las aptitudes y los conocimientos son la herramienta predominante para el empleo y el avance profesional y que las competencias y los conocimientos sobre industrias específicas pueden adquirirse de muchas maneras.

Un sistema de aptitudes aumenta la disponibilidad de información sobre las competencias y calificaciones de los trabajadores, lo que beneficia a las empresas, a los obreros y a la sociedad toda. Para las empresas, el sistema proporciona información objetiva sobre las aptitudes de los trabajadores, reduciendo así los costos de reclutamiento y mejorando la capacidad de administrar internamente el desarrollo de sus recursos humanos. Para los trabajadores, el sistema ayuda a incrementar su competitividad, debido a que pueden demostrar las aptitudes adquiridas en cualquier contexto y no solamente a través de la educación o capacitación formal, aumentando así las posibilidades de comercializar su trabajo o su movilidad laboral. El proceso de análisis de aptitudes relacionado con normas internacionales de excelencia ayuda a impulsar la productividad y competitividad de la industria en general. Para la sociedad toda, una mejor información sobre las aptitudes de los trabajadores conduce a que los vínculos entre el empleo y las aptitudes sean más fluidos y eficaces. Además, las normas proporcionan un modo concreto de medición para los programas de capacitación y para orientar mejor los cursos respectivos sobre la base de la demanda.

2. El papel singular del FOMIN en lo relativo al apoyo de las normas para certificación de aptitudes

En muchos sentidos, la estructura y los objetivos del FOMIN hacen que éste sea un vehículo ideal para apoyar el desarrollo de sistemas normalizados de certificación de aptitudes. La misión del FOMIN es apuntalar al sector privado y se encuentra en una buena posición para respaldar alianzas entre los sectores público y privado, a la vez que sostiene y fortalece el rol de este último. Como se observa en la declaración de estrategia del Fondo, los proyectos de éste deben ser innovadores y crear un efecto de demostración.

Estas características del FOMIN convergen con las necesidades de diseño para los sistemas normalizados. La experiencia internacional ha demostrado que el desarrollo de un sistema normalizado de certificación de aptitudes requiere el apoyo de los sectores público y privado, pero que la dirección global debe provenir del sector privado. Debido a que estos sistemas proporcionan tanto beneficios sociales como beneficios a industrias específicas, necesitan financiamiento proveniente del sector público, además del sector privado, en la etapa inicial de su desarrollo. A medida que emergen los sistemas, es importante que aumente la formación de conciencia y el sentido de propiedad entre las empresas. El diseño de estos sistemas puede ser complejo porque todo intento de desplazamiento hacia un marco de normas de aptitudes requiere el desarrollo de un lenguaje y métodos comunes para definir y articular dichas normas. Para los gobiernos, las industrias o las instituciones educativas, la adopción de un sistema de esa índole entraña cambios paradigmáticos fundamentales en la manera en que la industria percibe el desarrollo de los recursos humanos.

Es importante construir sobre la base de la experiencia internacional, acordar con rapidez una nomenclatura y los métodos y aprovechar las lecciones aprendidas: es importante por igual adaptar los conocimientos prácticos y la experiencia adquiridos a nivel internacional a las necesidades específicas de la iniciativa de un país o industria en particular. Los gobiernos que están contemplando la adopción de normas de aptitudes como política pública optimizarán sus resultados si invierten tiempo en la colaboración con asociaciones de empleadores y trabajadores. La experimentación o el inicio mediante pequeñas experiencias piloto es de importancia clave para conseguir que los diversos actores inviertan en el concepto, para poner a prueba nuevos enfoques y para desarrollar un modelo adecuado para el país.

3. Objetivos de esta reseña

Hasta la fecha, el FOMIN ha basado el diseño de sus proyectos de normas de aptitudes en estas características y necesidades básicas del sistema articuladas de acuerdo con la experiencia internacional. Ahora le interesa evaluar su propia experiencia en el contexto de América Latina y el Caribe. En este informe se examinan los resultados de las iniciativas del FOMIN que han apuntado a las normas para certificación de aptitudes a lo largo de los diez últimos años. El análisis estudia el papel desempeñado por el FOMIN en la puesta en práctica de experiencias piloto con nuevos enfoques y en la demostración de los mismos, además de su contribución a la construcción de sistemas normalizados eficaces en la región.

Este examen se concentra en seis de las iniciativas experimentales del Fondo en la esfera de las normas para certificación de aptitudes. Los seis proyectos fueron escogidos porque ofrecen un panorama global de la experiencia del FOMIN en la materia, han introducido nuevos enfoques de las normas para certificación de aptitudes y/o se refieren a sectores específicos, por lo que brindan una visión distintiva de la manera en que las normas de aptitudes ayudan a aumentar la competitividad de la industria, cerrando la brecha entre la oferta de capacitación y la demanda de trabajadores calificados en el entorno industrial. Los seis proyectos estudiados se enumeran en el siguiente cuadro:

Cuadro 1: Proyectos examinados

País	Año de aproba-ción	Nombre del proyecto	Organismo ejecutor	Monto del FOMIN (US$)	Total proyecto (US$)	% Desembol-sado
México	1996	Proyecto experimental sobre normas para certificación de aptitudes	Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral	3.000.000	5.000.000	90,1%
Brasil	1997	Programa de certificación de aptitudes básicas en Minas Gerais	Federaçao das Indústrias do Estado de Minas Gerais	850.000	2.850.000	77,3%
Región del Caribe	1998	Sistema de credencialización para la industria del turismo en el Caribe	Caribbean Hotel Association	2.200.000	3.900.000	77,2%
Brasil	1998	Desarrollo de un sistema normalizado de aptitudes y su certificación para el sector de turismo	Instituto de Hospitalidade	2.500.000	5.000.000	Completado
Chile	1999	Programa de certificación de competencias laborales	Fundación Chile	1.900.000	3.925.000	55,9%
Argentina	1999	Programa de certificación de las aptitudes de los trabajadores	Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos	3.687.000	7.400.000	20,2%

 

4. Metodología

Los seis proyectos fueron analizados sobre la base de un examen de su documentación, así como de entrevistas con diversas partes interesadas que participaron en cada proyecto. Las entrevistas se realizaron durante visitas de dos días de duración a los sitios de cinco proyectos y telefónicamente en el caso del sexto (el proyecto regional del Caribe). Los interesados entrevistados incluyeron empleadores, representantes de los trabajadores y funcionarios del gobierno, así como personal de proyecto de las unidades ejecutoras y el personal del FOMIN y del BID que participaba en el diseño y la supervisión de los proyectos. En el Anexo A figura una lista de las personas entrevistadas.

Este informe, en su parte restante, describe las conclusiones del análisis. La sección II ofrece una visión global del enfoque empleado por el FOMIN en cada uno de los proyectos y la forma en que dicho enfoque evolucionó con el tiempo. La sección III examina el enfoque utilizado en los proyectos individuales, destacando los logros y desafíos que se encontraron en el modelo aplicado en cada caso. La sección IV analiza el impacto de los proyectos del Fondo en áreas decisivas. La sección V contiene las principales lecciones aprendidas de estos proyectos y la sección VI traduce dichas lecciones en recomendaciones concretas para futuras operaciones del FOMIN en la certificación normalizada de aptitudes.

1. Evolución del Enfoque del FOMIN

En 1995, cuando el FOMIN comenzó sus primeras inversiones en normas de aptitudes, los sistemas del caso sólo habían comenzado a cobrar forma en los países desarrollados, y su utilización en América Latina y el Caribe era totalmente nueva. Desde un principio, estos proyectos representaban un enfoque innovador para el desarrollo de los recursos humanos en la región. El Fondo aprovechó la experiencia internacional en el desarrollo de su estrategia, aunque, a medida que adquiría experiencia con sus propios proyectos, el enfoque adoptado en el diseño de los proyectos y la sofisticación de los mismos evolucionó.

En términos generales, todos los proyectos se encauzaban inicialmente a la resolución de problemas relacionados con el desarrollo de los recursos humanos, aunque variaba el problema específico abordado. En algunos casos la intención de los proyectos era ante todo aumentar la movilidad laboral, mientras que en otros era incrementar la productividad y competitividad frente a la globalización. En todos los casos, los proyectos eran altamente innovadores, desarrollaban y ponían a prueba nuevos sistemas. Todos procuraron dar respuesta a la demanda del sector privado y buscar maneras de mejorar los vínculos de dicho sector y aumentar la demanda que sostendría a los sistemas en el largo plazo a través de la recuperación de los costos. La forma específica en que los proyectos lo lograron y la eficacia de su diseño variaron.

A partir de septiembre de 2002, el FOMIN ha financiado un total de 17 proyectos en el área de las normas de aptitudes. El primero, en 1995, tuvo lugar en Trinidad y Tobago y fue específicamente para el sector turístico. La meta de ese proyecto era desarrollar un marco nacional normalizado, los planes de instrucción y la certificación, tanto para nuevos entrantes como para trabajadores en ejercicio de funciones. Fue seguido, en 1996, por dos proyectos adicionales en el sector de turismo del Caribe, uno en Jamaica y el otro en las Bahamas. Estos proyectos también incluían un mandato para el desarrollo de normas, certificación y capacitación. En Jamaica se agregaron dos aspectos innovadores: la utilización de funcionarios de extensión para prestar servicios a los pequeños hoteles y el desarrollo de un sistema de credencialización, además de la certificación.

En la ejecución de estos primeros proyectos, se tuvo que hacer frente a varios desafíos y retrasos, con el resultado de que no se cumplió con la meta de desarrollar sistemas nacionales de certificación. No obstante, se logró adelantar en forma significativa la educación del sector acerca de la importancia de las normas de aptitudes, la elaboración de normas, y la modernización de los sistemas de capacitación para que se ajustaran a un enfoque basado en competencias. Entre las principales lecciones aprendidas en estas primeras experiencias, se constató que los proyectos necesitan un mayor plazo que el previsto para generar un consenso y concientizar acerca de este tema, y que era preciso efectuar más consultas con las partes interesadas durante el diseño del proyecto.

El proyecto de México, aprobado en 1996, fue el primer esfuerzo que hizo el FOMIN para apoyar el desarrollo integral de un sistema normalizado multisectorial de certificación a nivel nacional. El Ministerio de Trabajo y el Banco Mundial habían apoyado el establecimiento de una institución mixta público-privada para implementar el sistema. El proyecto del FOMIN apuntaba a resolver los problemas de aceptación del sistema por parte de la industria, apoyando las experiencias piloto de orientación empresarial dentro de un marco de comités sectoriales. A través de este proyecto del Fondo, se formularon los componentes básicos para la elaboración de las normas y el desarrollo de los sistemas de certificación en los proyectos del FOMIN. Ellos incluyen: la elaboración y validación de normas en las industrias, el desarrollo y la validación de los instrumentos de evaluación, el trabajo experimental de evaluación y certificación, el diseño del plan de instrucción, la capacitación de los instructores y la promoción y divulgación.

Si bien estos componentes básicos desarrollados para México se mantuvieron para casi todos los proyectos futuros, los procedimientos específicos en que fueron aplicados y su estructura institucional sufrieron cambios de importancia. Las principales lecciones aprendidas del proyecto de México fueron las siguientes: que la metodología debía ser más ágil y menos compleja; que era necesario afianzar el compromiso con el sistema y la demanda del mismo antes de crear una infraestructura institucional significativa; que el impulso para los proyectos debía provenir en mayor medida del sector privado; y que el punto focal de los esfuerzos debía radicar en el objetivo final de la certificación impulsada por el mercado, y no en una orientación gravosa hacia la elaboración de normas.

El FOMIN, antes de implementar las lecciones aprendidas del proyecto de México, emprendió otro tipo de experiencia a través del Proyecto de certificación de aptitudes básicas en el estado de Minas Gerais, Brasil. Aprobado en 1997, este proyecto se basó en un sistema distinto aunque relacionado, semejante al modelo empleado en los Estados Unidos de América, que se concentró en la identificación de competencias que abarcaban variadas ocupaciones y se relacionaban con el alfabetismo básico, la computación y la conducta laboral. El entendimiento de estas aptitudes básicas sirve para complementar las normas de aptitudes y se esperaba que fueran un primer paso para el desarrollo por parte de Minas Gerais de un sistema normalizado de aptitudes. El bajo nivel de educación existente en el estado apoyaba el razonamiento realizado. Como se explica en mayor amplitud en la próxima sección, esta manera de enfocar las aptitudes básicas no se arraigó satisfactoriamente en Brasil y el organismo ejecutor cambió de rumbo y desarrolló un programa normalizado más convencional de certificación de aptitudes. El FOMIN no ha financiado ningún otro proyecto de esa naturaleza y se han abordado las aptitudes básicas dentro de las normas elaboradas en otros proyectos, aunque el mejor modo de hacerlo eficazmente sigue siendo un desafío para todos los proyectos.

En 1998 y 1999 se aprobaron cuatro proyectos más que apuntaban a formular un sistema nacional. El primero de ellos fue el proyecto regional para el sector de turismo del Caribe, que fue creado con la finalidad de aprovechar la experiencia de los proyectos nacionales en dicha región y aumentar su escala en materia de certificación y credencialización. Este proyecto invirtió recursos en el desarrollo y aplicación experimental de sistemas de certificación y credencialización a nivel regional. La intención del proyecto fue coordinar con los proyectos nacionales y validar las normas a nivel regional. Varias fueron las lecciones aprendidas durante la etapa de desarrollo de este proyecto de casi dos años de duración, y fueron incorporadas al proyecto siguiente, que fue el de turismo en Brasil, particularmente en función de la capacidad institucional y la necesidad de lograr un consenso.

El diseño del proyecto de turismo en Brasil tomó en cuenta las lecciones aprendidas de las operaciones anteriores del FOMIN. El proyecto fue administrado en el sector privado por un organismo sin fines de lucro de gran capacidad en administración de proyectos. La aceptación por parte de los interesados se logró desde el comienzo, con una amplia representación de los empleadores, los trabajadores y el gobierno. La metodología se basó en los mismos componentes que habían sido desarrollados en México, aunque fue simplificada significativamente, acortándose el marco temporal y permitiendo que los empleadores y trabajadores pudieran entender fácilmente el proceso así como los productos. Se modificó la concentración de los esfuerzos en los diferentes componentes, haciéndose menor hincapié en la elaboración de normas y prestándose mayor atención a la validación de las normas que aumentaban la aceptación a nivel sectorial y al producto final de la certificación. La importancia de contar con agentes de cambio, demostrada por los trabajadores de extensión en los proyectos del Caribe, también fue atendida en este proyecto.

El proyecto de Chile, aprobado en 1999, también se basó en este modelo refinado, sobre todo porque el motor era el sector privado, con un enfoque que enfatizaba el aumento de la demanda de certificación, en lugar de comenzar con la creación de una infraestructura nacional. Se seleccionaron tres sectores sobre la base de su demanda de certificación: la minería, la construcción y el turismo. Al igual que el proyecto de turismo de Brasil, el proyecto de Chile fue dirigido por una organización independiente sin fines de lucro.

A partir de un modelo que en algunos aspectos era semejante, el proyecto de Argentina también se apoyaba en el impulso de la demanda, trabajando en cuatro sectores que articulaban la demanda del proyecto. También apuntó a la acumulación de experiencia y a un compromiso con el proceso, antes de construir una infraestructura institucional. En Argentina, una diferencia importante fue la estructura de ejecución. El proyecto contaba con cinco organismos coejecutores: una pequeña unidad de coordinación creada en el Ministerio de Trabajo y un instituto de capacitación para cada una de las cinco experiencias piloto sectoriales.

Paralelamente a estos proyectos que apuntaban al desarrollo de sistemas normalizados de certificación de aplicación nacional, a lo largo de los años el FOMIN prestó su apoyo a varios proyectos de normas de aptitudes que se basaban principalmente en los sectores y abordaban temas de capacitación. El Fondo, reconociendo el nivel de complejidad requerido para desarrollar sistemas nacionales, apoyó los esfuerzos que ayudaban a iniciar un entendimiento de las normas de aptitudes y un compromiso con ellas en aquellos países en que el contexto no se adecuaba a esfuerzos de mayor escala.

En resumen, el enfoque del FOMIN ha mantenido varios elementos básicos a lo largo del tiempo, aunque sufrió importantes modificaciones basadas en su experiencia con sus proyectos. Entre los cambios decisivos del enfoque del Fondo se incluyen el apoyo a más procesos impulsados por el sector privado, a procesos de aplicación experimental antes de construir grandes infraestructuras, a la distribución de los esfuerzos dentro de los componentes para hacer mayor hincapié en la validación y certificación, y al trabajo con organizaciones privadas con una fuerte capacidad de ejecución y de generar consenso basado en su independencia.

2. Enfoque y Resultados de los Proyectos

1. Visión global del proyecto

El proyecto del FOMIN en México es el primero de los seis proyectos sobre normas de aptitudes que se examinan para este estudio. El proyecto financió asistencia técnica para desarrollar una metodología completa y vigorizar la inversión del mercado en el proceso de adopción de normas y certificación, a través de operaciones experimentales para industrias específicas, dirigidas por las empresas que fueron las primeras en aplicar las normas dentro de sus lugares de trabajo. Se implementaron un total de 13 proyectos experimentales. La intención en el caso de cada uno de estos proyectos fue incluir la elaboración y la puesta a prueba de normas para funciones laborales identificadas como prioritarias por el sector; la capacitación con un plan de instrucción normalizado; y la aplicación de pruebas de desempeño, así como también la diseminación de la experiencia piloto dentro del sector. Además, el proyecto financió actividades en el sector de la construcción que apuntaban específicamente a la salud y seguridad ocupacionales. El período de ejecución del proyecto era de 36 meses, que se prolongó por otros 18 meses.

2. Instituciones participantes

El organismo ejecutor del proyecto es el Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER), órgano creado poco antes del comienzo del proyecto del FOMIN. El directorio del Consejo cuenta con representación de los empresarios, los trabajadores y el gobierno, y la mayoría de sus integrantes son del sector privado. Para cada operación experimental se establecieron comités que procuraron la representación de asociaciones empresariales, sindicatos y proveedores de capacitación. En la práctica, las experiencias piloto de tipo empresarial fueron gestionadas separadamente de los comités sectoriales, con distintas estructuras de rendición de informes dentro de CONOCER, debido a que esas experiencias eran parte del proyecto experimental financiado por el FOMIN y los fondos para los comités sectoriales provenían del Banco Mundial.

3. Justificación del proyecto e interés en las normas de aptitudes

En México, la elaboración de las normas de aptitudes fue parte de un esfuerzo político público que apuntaba a aumentar la competitividad de la fuerza laboral mexicana, mejorando la calidad, pertinencia y flexibilidad de la capacitación y educación técnicas dentro del contexto del TLCAN. En 1993, los Ministros de Trabajo y de Educación emprendieron conjuntamente un proyecto de modernización de la educación técnica y la capacitación. En el mismo año, se aprobó una ley general de educación que autorizó el establecimiento de un sistema de certificación laboral. En 1995, el gobierno estableció CONOCER con el apoyo de un préstamo del Banco Mundial y con la intención de crear un marco nacional para un sistema de certificación normalizada de aptitudes y reforzar la demanda del sector privado al respecto. El financiamiento del Fondo dio respuesta a la necesidad de vincular estos esfuerzos más directamente con el sector privado y acumular la experiencia y el sentido de propiedad del proceso dentro de los sectores productivos.

4. Logros

En México, el resultado de la combinación del proyecto experimental del FOMIN y el proyecto financiado por el Banco Mundial fue el establecimiento, bajo los auspicios de CONOCER, de un marco institucional y la infraestructura para el sistema. Una metodología detallada ha sido documentada para cada fase del proceso, desde la identificación de las aptitudes y su validación y hasta la certificación. Se han desarrollado un total de 538 normas, y se han acreditado 32 organismos de certificación y 870 centros de evaluación que están vendiendo sus servicios al mercado privado. Los centros de evaluación son tan numerosos en el modelo mexicano porque se les permitía a las empresas instalar sus propios centros de evaluación en sus predios, aumentando así la integración de las normas a los procesos de administración de los recursos humanos y reduciendo los costos.

Se han certificado 128.000 competencias aproximadamente, que representan unas 42.000 personas físicas certificadas, ya que, en promedio, los trabajadores se certifican en tres competencias. Las normas elaboradas por CONOCER han sido utilizadas por el sistema de educación técnica como parte del proceso de modernización y del desplazamiento hacia la capacitación basada en competencias.

Al final del proyecto se había llevado a cabo un 75% de las metas previstas para las experiencias piloto específicas financiadas por el FOMIN. Aunque todos los proyectos habían elaborado normas, sólo se completó el 77% de la capacitación y el 70% de la evaluación. Estos promedios reflejan que algunas experiencias piloto habían logrado implementar todas sus fases mientras que otras rindieron relativamente poco, ante todo en la fase de evaluación de los trabajadores.

Varias empresas que participaron en los proyectos experimentales han adaptado el uso de las normas. Dos de los mejores casos son la cadena hotelera Grupo Posadas y la empresa alimenticia Bimbo. En Grupo Posadas, el gerente del hotel del caso que ejecutó la experiencia piloto informó que su hotel había experimentado mejoras importantes en materia de satisfacción de los clientes, que él atribuía directamente a la modificación del sistema de capacitación interno del hotel para integrar normas de aptitudes elaboradas en el marco del proyecto. El Grupo Posadas también hizo la evaluación de los trabajadores sobre la base de las normas durante su proceso de reclutamiento cuando abrió un nuevo hotel. En el caso de Bimbo, la empresa ha superado el proyecto experimental de CONOCER y ha desarrollado normas y planes adicionales para poner en práctica programas de capacitación basada en normas y de certificación de trabajadores en todos los diversos emplazamientos de la empresa. Otras compañías también se han interesado activamente por la certificación basada en normas, incluida la empresa de electricidad del estado (Comisión Federal de Electricidad o CFE) que está actualmente elaborando normas y planes para certificar a sus 80.000 trabajadores en forma continua.

5. Desafíos

México ya ha cumplido su fase experimental y está poniendo el sistema en práctica a nivel nacional. El desafío clave al que debe hacer frente el sistema del país es la capacidad de CONOCER de fomentar la adopción del sistema por parte del mercado. Si bien los proyectos experimentales del FOMIN basados en las empresas apuntaban específicamente a incrementar el liderazgo del proceso por parte del sector privado, en la práctica seguía impulsado en gran medida por el referido Consejo y los expertos técnicos que éste suministraba. Si bien a determinadas empresas que tomaron parte en las experiencias piloto les resultó muy satisfactoria su participación y están adoptando las normas y la certificación dentro de sus compañías, ha habido menos penetración de lo esperado en la totalidad de los sectores. El vínculo entre los proyectos experimentales basados en las empresas y los comités sectoriales no fue tan fuerte como lo previsto en el diseño del proyecto. A nivel global, el número de competencias certificadas no ha estado aumentando. Entre 1998-2000 alcanzó aproximadamente 58.000, mientras que en el año 2001 fueron certificadas 47.000. Sin embargo, para agosto de 2002 sólo se habían certificado 28.000 competencias.

Los problemas que tuvo que enfrentar el Consejo en sus 13 experiencias piloto del FOMIN reflejan algunos de los problemas de mayor alcance que debe abordar el sistema mexicano. Muchos de los empleadores y trabajadores que participaron en el proceso encontraron que éste era difícil de comprender y que era trabajoso leer las normas debido a la redacción que requería la metodología. El modelo de CONOCER emplea la metodología más estructurada de los proyectos apoyados por el FOMIN. Se basa en gran medida en el modelo utilizado en el Reino Unido. En teoría la metodología está bien fundada y es posible que produzca la descripción más precisa de cuáles deberían ser las competencias para una función laboral en particular. Sin embargo, según la perspectiva de las empresas el proceso es largo y complejo. En el Reino Unido el motor detrás del proceso ha sido también el sector público.

Estos problemas se resumieron en un proyecto experimental en el que una empresa participante inició su propio proceso aparte, elaborando normas paralelamente a su participación en el proyecto experimental de CONOCER. En agudo contraste con este último, los demás esfuerzos de la compañía fueron llevados a cabo con gran rapidez y la norma resultante fue un documento breve. La empresa prestó su apoyo al proceso más sencillo, en lugar de hacerlo al que dirigía CONOCER.

Como resultado de la información proporcionada por las experiencias piloto, CONOCER ha estado simplificando en cierta medida la metodología y elaborando manuales de uso fácil para acompañar a las normas. El aludido Consejo continúa promoviendo el sistema normalizado de certificación y está poniendo en la mira determinadas empresas y sectores para adaptarlo. No obstante, se está debatiendo actualmente la condición institucional de CONOCER, la cual se modificará en un futuro cercano. El presente gobierno determinó que había disparidades entre las operaciones de CONOCER y su estructura jurídica como fideicomiso. Es probable que su nueva estructura se asocie más estrechamente con el Ministerio de Trabajo y que el sector privado pierda su control del directorio de CONOCER. Las implicancias de este cambio para el sistema no son todavía claras, pero la modificación demuestra que hasta ahora el sistema en México está siendo impulsado primariamente por el sector público, con insuficiente sentido de propiedad por parte de la industria generado a través de las experiencias piloto, como para que en esta etapa se dé empuje a una estructura institucional más centrada en el sector privado.

1. Programa de certificación de aptitudes básicas en Minas Gerais, Brasil

1. Visión global del proyecto

El proyecto de aptitudes básicas de Brasil fue puesto en marcha con un enfoque específico que apuntaba al desarrollo de un sistema de aptitudes básicas, pero que cambió de rumbo durante la ejecución para desarrollar un sistema más amplio de certificación normalizada de aptitudes. La intención del proyecto de aptitudes básicas era desarrollar, validar y establecer un instrumento de comprobación para definir los niveles básicos de educación, aptitudes y capacidades de la fuerza laboral. En las actividades relacionadas con las aptitudes básicas se llegó efectivamente a implementar un instrumento cuyo resultado fue un inventario de los niveles de aptitudes básicas de los trabajadores para el estado de Minas Gerais. Esta tarea fue realizada por una compañía estadounidense, ACT, que aplicó una metodología desarrollada en los EE.UU. El contrato con la firma no permitió la transferencia de la metodología al proyecto, debido a que es propiedad de ACT. Esto no fue previsto durante el diseño del proyecto e impidió que éste alcanzara su objetivo de crear un sistema en el estado de Minas Gerais para continuar el análisis de las aptitudes básicas.

A mitad del proyecto, el organismo ejecutor unió fuerzas con los empeños nacionales del instituto de capacitación para el sector industrial (SENAI), para trabajar en pro de un programa normalizado de certificación de aptitudes. Los fondos del FOMIN para esta actividad fueron reorientados al financiamiento de la capacitación del personal del proyecto, la organización de un seminario sobre dichas normas y la realización de un curso a nivel de experto en desarrollo de instrumentos de evaluación. El proyecto de certificación de las normas abarcó dos experiencias piloto, una en la construcción y la otra en mantenimiento por electricistas. Además, representantes de dos sectores más pidieron la asistencia del proyecto y en la actualidad se están elaborando normas para energía y minería. La finalidad específica del proyecto era que lo impulsara la demanda y que trabajara solamente con aquellos sectores que demostraran un claro interés por la certificación y demanda al respecto.

En parte debido a los cambios en el concepto básico del proyecto, éste se retrasó en tres años con respecto a su fecha inicial. El último desembolso había sido previsto originalmente para julio de 1999 y en septiembre de 2002 no se había realizado aún, aunque ya se estaba procesando.

2. Instituciones participantes

El organismo ejecutor del proyecto es la Federación de Industrias para el Estado de Minas Gerais (FIEMG), que es una entidad paraguas integrada por asociaciones empresariales. La FIEMG y federaciones industriales semejantes en cada estado y a nivel nacional ejercen la vigilancia de las operaciones del SENAI. El proyecto fue implementado principalmente por el SENAI, bajo la dirección de la FIEMG. En las diversas experiencias piloto, las asociaciones empresariales y la gerencia concreta de las empresas participaron en los comités técnicos que fiscalizaban el proceso de elaboración de normas.

3. Justificación del proyecto e interés en las normas de aptitudes

Tanto el énfasis inicial del proyecto en las aptitudes básicas como el enfoque en la certificación normalizada de aptitudes abordaban la necesidad, en el contexto de una población de niveles de educación muy bajos, de que la fuerza laboral fuera más productiva. En el estado de Minas Gerais, el nivel educativo promedio de la fuerza laboral está ligeramente por debajo del promedio nacional de cuatro años. La justificación de las normas de aptitudes dentro del SENAI se basa en un interés en mejorar los servicios ofrecidos al sector privado en el desarrollo de los recursos humanos.

4. Logros

El proyecto cumplió con pocos de sus objetivos iniciales, aunque sí avanzó en el desarrollo de un sistema de certificación normalizada. En lo referente a las aptitudes básicas, el proyecto produjo un inventario del nivel de aptitudes de la fuerza laboral en el estado, que sirvió para documentar y validar la necesidad de capacitación en aptitudes básicas. También se produjo una base de datos integrada por unas 1.400 preguntas de selección múltiple relacionadas con las aptitudes básicas, que pudo adoptarse en el proceso de certificación normalizada. Hasta el presente, el proyecto ha elaborado cinco normas y el plan de acción correspondiente para los sectores de la construcción y del mantenimiento eléctrico, y está en curso la elaboración de instrumentos de evaluación para dichas normas, a la vez que se desarrollan normas adicionales para otros sectores. El primer curso de capacitación, para el sector de la construcción, se está realizando en la actualidad con la participación de 16 trabajadores. En esta etapa no es capacitación basada en las empresas sino más bien un curso modular de 200 horas de duración, ofrecido ante todo a nuevos entrantes.

El resultado de la experiencia piloto de Minas Gerais, junto con los proyectos experimentales dirigidos por el SENAI en otros estados, ha sido el desarrollo de una metodología para la elaboración de normas y la certificación que empleará el sistema del SENAI a nivel nacional. Se está planificando el establecimiento del sistema de certificación normalizada dentro del sistema nacional del SENAI. Al igual que en el caso del proyecto de turismo de Brasil (ver II.A.4 a continuación), el SENAI prevé que empleará el sistema normativo existente para el proceso de certificación ISO 9000. El SENAI presentará una solicitud al órgano de acreditación para las ISO, el Instituto Nacional de Metodología (INMETRO), para obtener credenciales como organización certificadora de trabajadores. El SENAI aún no ha contemplado la presentación de las normas que elabora a la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT) para su aprobación como normas nacionales. El SENAI, a fin de acreditarse como órgano de certificación, deberá separar sus funciones de capacitación y certificación y demostrar que no existe un conflicto de intereses entre ellas.

5. Desafíos

Debido a que el proyecto de Minas Gerais fue diseñado con otras finalidades, no incluyó los niveles de asistencia técnica y apoyo necesarios para el desarrollo de metodologías que abarcaban la mayoría de los proyectos de normas de aptitudes. Los fondos del FOMIN sí preveían las diversas actividades de capacitación en materia de normas de aptitudes para las partes interesadas en el proyecto (el curso, el seminario y las guías para la evaluación). La oficina nacional del SENAI contrató a un consultor internacional con experiencia en el sistema español de normas de aptitudes. El equipo de Minas Gerais pudo aprovechar los conocimientos de dicho consultor, pero halló que el modelo español no cumplía con sus necesidades, sobre todo porque era considerado engorroso. En su lugar, el equipo de la FIEMG desarrolló su propio modelo modificado que fue combinado, con el tiempo, con la experiencia de otras oficinas del SENAI, para crear una metodología nacional.

En comparación con la metodología empleada en otros países, la utilizada en Minas Gerais es menos sofisticada. El proceso de identificación de las normas comienza con una sesión de un día de duración con un grupo representativo de trabajadores. La metodología para esta sesión combina el modelo español y el proceso DACUM de análisis funcional que se emplea en muchos proyectos de normas de aptitudes. Sin embargo, el equipo consideró que el proceso DACUM en su sentido estricto consumía demasiado tiempo, y uno de sus principios de diseño de la metodología era que el proceso debía ser ágil y rápido. Basándose en la información obtenida de los trabajadores, el equipo del proyecto redacta un borrador de la norma. La validación consiste en presentar ese borrador a un comité técnico integrado por empleadores y trabajadores, aunque no necesariamente los trabajadores de línea que realizan la competencia, sino más bien sus supervisores. El comité examina el borrador de la norma y la inclusión de sus comentarios da lugar a la norma definitiva. Se está estudiando un sistema más amplio de validación pero todavía no ha sido utilizado.

El equipo de proyecto de la FIEMG observó que el desarrollo de los instrumentos de evaluación resultó ser uno de los mayores desafíos para el proyecto y que las pruebas teóricas producidas por una universidad local no se ajustaban en forma suficiente a las necesidades de las normas de aptitudes. El equipo, continuando por el camino emprendido como parte del proyecto, está desarrollando pruebas prácticas para las normas. Sin embargo, esto sigue siendo un desafío.

Cuando no se pone en práctica el proyecto de aptitudes básicas en la forma en que fue diseñado originalmente refleja en parte la dificultad de aplicar el modelo en América Latina. El uso de una tecnología de alto costo por parte de una firma estadounidense impidió el desarrollo del conocimiento técnico local para continuar con el proyecto como se había previsto. Al comienzo del proyecto, se llegó a crear una institución con la intención específica de proporcionar sostenibilidad en el largo plazo al sistema de las aptitudes básicas, pero dicha institución no prosperó. Asimismo, parece más razonable coordinar los esfuerzos en torno a la certificación más común de las normas de aptitudes, habida cuenta del nivel de desarrollo de estos sistemas. Encontrar el instrumento adecuado para hacer frente a la falta de aptitudes básicas continúa siendo una lucha en todos los proyectos.

Varios factores contribuyeron a las demoras en la ejecución del proyecto. El establecimiento de una nueva institución como condición previa al primer desembolso condujo a un retraso inicial de seis meses. La realización de una encuesta sobre las aptitudes básicas llevó mucho más tiempo que lo esperado y causó atrasos en el inicio del proyecto. La modificación del enfoque del organismo ejecutor hizo que se dejara de prestar atención a la donación del FOMIN hasta haber examinado una reasignación de los fondos. Adicionalmente, el organismo ejecutor no conocía los procedimientos del BID y se encontró en dificultades a la hora de cumplir con los requisitos de presentación de informes.

El principal valor agregado por el FOMIN en este proyecto estuvo en la financiación de las actividades de capacitación y el seminario que aumentó los conocimientos del equipo del proyecto y otras partes interesadas en materia de normas de aptitudes. Este conocimiento se apalancó o multiplicó gracias a la presencia nacional de SENAI en el proceso.

1. Programa de credencialización del turismo en el Caribe

1. Visión general del proyecto

El Programa de credencialización del turismo en el Caribe es un proyecto regional en el que participan Jamaica, Bahamas, Barbados, Belice, Trinidad y Tobago y los países de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO). La meta de este proyecto fue proporcionar un marco regional sobre la base de la labor iniciada en el marco de los proyectos del FOMIN de nivel nacional en varios países del Caribe. Se pusieron en práctica dos subprogramas: i) diseño y desarrollo de sistemas de certificación y credencialización, incluidas la capacitación de instructores y actividades de sensibilización en materia de carreras profesionales, así como el diseño del sistema; y ii) ejecución de proyectos de demostración, uno relativo a la seguridad alimentaria y el otro a la extensión y comprobación del sistema de credencialización y certificación en pequeños hoteles en la OECO. El período de ejecución del proyecto era de tres años, que luego se prolongó por un año más.

Este proyecto es el único de los seis proyectos estudiados que desarrolló un sistema de credencialización y también un sistema de certificación. Si bien este proceso demuestra que el trabajador cuenta con las competencias necesarias para realizar determinadas funciones laborales definidas por las normas de aptitudes, la credencialización aporta el reconocimiento de las calificaciones más amplias del trabajador individual, sobre la base de una combinación del aprendizaje fundado en el trabajo y en sus estudios académicos, y de su experiencia laboral real. La credencialización proporciona una prueba válida a los trabajadores que carecen de títulos académicos convencionales.

2. Instituciones participantes

El organismo ejecutor del proyecto es la Asociación de Hoteles del Caribe (CHA). El Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) coejecutó el proyecto de demostración de la OECO. La Association of Caribbean Tertiary Institutions (Asociación de institutos terciaros del Caribe, ACTI) ejecutó el componente relativo al desarrollo del sistema de credencialización.

3. Justificación del proyecto e interés en las normas de aptitudes

La justificación específica del proyecto regional del FOMIN era elevar la escala de las experiencias nacionales a un nivel común y construir una mayor capacidad institucional para la ejecución de la certificación y la credencialización. El problema fundamental que los proyectos regionales y nacionales del Caribe se proponían abordar era la necesidad de trabajadores más calificados y su mayor movilidad en el sector de la industria de la hospitalidad y el turismo en todo el Caribe. El turismo en la región emplea 2,5 millones de personas, lo que significa el 25% del total de la fuerza laboral en la región.

La credencialización era importante para la movilidad debido a que, históricamente, sólo se reconocían títulos a nivel de bachillerato y universidad para la movilidad de los profesionales y los trabajadores capacitados dentro de la región. Adicionalmente, el proyecto apuntaba a apalancar los esfuerzos existentes a nivel nacional para crear normas de aptitudes consecuentes y un sistema unificado de certificación y credencialización para la región en su conjunto.

4. Logros

Sobre la base de los desembolsos, se ha finalizado un 77% del proyecto regional del Caribe. Hasta la fecha, se han elaborado 45 normas con sus correspondientes módulos de plan de acción e instrumentos de evaluación. Se ha capacitado a 146 instructores en el plan de acción basado en competencias, y se prevé la capacitación de un total de 600 para fines de 2003. Los programas de extensión para la sensibilización en materia de carreras profesionales han alcanzado hasta ahora a unas 1500 personas. Se ha implementado un proyecto culinario de demostración sobre la seguridad alimentaria. Se ha formado a 146 instructores en capacitación basada en competencias (la meta es de 600 para fines de 2003).

Mediante las experiencias piloto de los sistemas de credencialización y certificación, 86 personas obtuvieron credenciales y se evaluó a otras 304 para certificación, de las cuales 225 la lograron. El proyecto aún está trabajando hacia su meta de personas credencializadas y certificadas, que originalmente ascendía a 5000 pero que fue luego reducida a 2000 por acuerdo entre el organismo ejecutor y el FOMIN. La CHA espera lograr la mitad de esa meta a través de sus actividades de extensión para llegar a su red de asociaciones nacionales y el resto mediante las alianzas que está formando con instituciones de capacitación.

Se han diseñado los detalles de las estructuras institucionales y los mecanismos para la puesta en marcha de los sistemas de certificación y credencialización y se han desarrollado planes de actividades. Los sistemas se asociarán con la CHA, aunque los administrará una junta integrada por representantes de las asociaciones nacionales de hoteles y turismo, de sindicatos, del sector público y de instituciones educativas.

5. Desafíos

Aunque el proyecto ha desarrollado planes de negocios para el sistema de credencialización y certificación, aún no se ha determinado el apoyo del mercado para sustentar el sistema. Los propios planes incluyen observaciones acerca de la necesidad de realizar una significativa labor de extensión y promoción a fin de crear demanda para los sistemas en toda la región. Las experiencias piloto del sistema no tuvieron una orientación empresarial y no significaron ningún pago por parte de los participantes, aun cuando los trabajadores eran empleados de grandes establecimientos hoteleros. La fase experimental se ve como la puesta a prueba de los instrumentos mismos, por lo que los participantes son todos voluntarios.

La ejecución del proyecto por la CHA fortalece el vínculo entre el proyecto y las necesidades de los empleadores privados que son miembros de la Asociación. Sin embargo, la estructura del proyecto no generó compromisos concretos por parte de esos empleadores respecto de la utilización del sistema. El personal del proyecto confía en que cuenta con un buen producto que podrá vender al mercado, pero es necesario aumentar la familiaridad con el sistema y han determinado que se necesitarán fondos de donantes para el proyecto durante los cuatro a cinco años próximos, hasta que el sistema de certificación sea autosuficiente.

El proyecto sigue abordando temas relacionados con la adopción del sistema en toda la región. La colaboración entre los diversos países y los proyectos existentes del FOMIN no fue tan eficaz como se esperaba. Han surgido algunos esfuerzos duplicados en la región que habrá que corregir en el mercado.

Dadas las dificultades en cuanto a la coordinación entre los diversos proyectos del Fondo, el personal del proyecto regional alega que debería haberse diseñado primero este último, antes que los proyectos nacionales. Sin embargo, no queda claro cómo se habría conseguido un aumento del compromiso a nivel nacional si el FOMIN hubiese comenzado a nivel regional. Lo que indica esta experiencia es que el concepto de proyectos normativos regionales requiere importantes consultas con las partes interesadas desde un principio, mecanismos apropiados de coordinación y una fuerte estructura institucional.

La experiencia piloto del sistema de credencialización no ha progresado lo suficiente como para determinar la eficacia del modelo. Sin embargo, la evidencia de los casos efectivos sugiere que existe un apoyo entusiasta al sistema por parte de las partes interesadas. El desafío decisivo será establecer su validez en el mercado para crear demanda para las credenciales ofrecidas. La CHA está considerando la posibilidad de agregar servicios adicionales para las personas credencializadas a través del sistema, tales como descuentos para capacitación y la posibilidad de creación de redes.

Hubo que hacer frente a muchos desafíos relacionados con la ejecución y administración del proyecto. Su diseño institucional, en el cual participaron varios coejecutores, contribuyó a retrasarlo. El nombramiento de un nuevo director de proyecto dio lugar a demoras a la hora de iniciarlo, como también lo hizo la instalación de una oficina de proyecto de la CHA en Barbados, en vez de establecerla en la sede de la CHA en Puerto Rico. El acuerdo con el Banco de Desarrollo del Caribe, respecto de su rol en el proyecto de demostración de la OECO, demoró ese componente en casi un año. La resistencia opuesta por los proyectos nacionales enlenteció la ejecución, así como también lo hicieron las dificultades de comprensión de los procedimientos del Banco.

1. Sistema normalizado de certificación de aptitudes para el sector de turismo de Brasil

1. Visión general

El proyecto del sector de turismo de Brasil se inició con la finalidad de facilitar mejoras en la calidad de los servicios y aumentar la competitividad, mediante el establecimiento de un marco para un sistema normalizado nacional de aptitudes basadas en competencias y de certificación para los trabajadores del sector de turismo. El proyecto desarrolló y ofreció experiencias piloto relativas a esas normas, a planes de instrucción, a instrumentos de evaluación y a certificación, y también desarrolló todos los componentes para un sistema nacional, incluida la metodología para la identificación y validación de las normas y reglas que regirían la certificación. A fin de ampliar el impacto y acrecentar la penetración en el sector, el proyecto incluía la capacitación de agentes de cambio ¾ multiplicadores¾ que fueron capacitados en el empleo de planes de instrucción basados en las normas y en el concepto de la certificación de las normas, de modo que pudieran promover el uso del sistema y proporcionar capacitación adecuada dentro del marco de dichas normas. El período de ejecución del proyecto era de tres años y se completó en ese plazo.

2. Instituciones participantes

El Instituto de Hospitalidad (IH) fue el organismo ejecutor del proyecto. El IH es una organización independiente sin fines de lucro, establecida en 1997 con el apoyo de la Fundación Odebrecht, con la finalidad de promover las estrategias nacionales y regionales de desarrollo económico y social a través del turismo. Desde sus comienzos, el IH reunió, para dirigir sus actividades, a un grupo representativo de amplia base integrado por dirigentes industriales, sindicalistas y funcionarios del sector público. El Instituto creó un Consejo Nacional de Certificación para este proyecto, con representantes de 10 asociaciones empresariales, tres sindicatos, dos entidades gubernamentales y dos instituciones educativas. El FOMIN aportó el 50% de los fondos para el proyecto, el IH otro 20% y el restante 30% fue contribuido por el SEBRAE, organismo nacional de desarrollo de la pequeña empresa, que se financia con una parte del impuesto sobre la nómina de pagos del país.

3. Justificación del proyecto e interés en las normas de aptitudes

El proyecto del sector de turismo de Brasil fue desarrollado en respuesta a la demanda de soluciones eficaces que pedía la industria para las restricciones en materia de recursos humanos que afectaban al crecimiento del sector. Si bien el proyecto fue impulsado principalmente por empresas, concuerda con el interés de la política pública del país de fomentar el crecimiento del turismo en Brasil. A pesar del tamaño y los recursos naturales y culturales del país, a Brasil le corresponde actualmente menos del 2% de las entradas mundiales provenientes del turismo. Se han identificado tres factores que inhiben el crecimiento del sector en Brasil: la infraestructura, la comercialización y los recursos humanos. Este proyecto apuntaba específicamente a resolver el problema de la oferta de recursos humanos calificados para el sector.

4. Logros

Como resultado del proyecto experimental apoyado por el FOMIN, el IH ha desarrollado la metodología y establecido un sistema de certificación a nivel nacional para el sector de turismo. El proyecto se extendió más allá de las experiencias piloto de normas y certificación realizadas en el Estado de Bahía y trabajó en muchas localidades en todo el país. El resultado del proyecto fue la elaboración de 52 normas con sus correspondientes planes de instrucción e instrumentos de evaluación. Hasta septiembre de 2002 se había certificado a un total de 12.430 trabajadores.

Además, se han capacitado unos 400 instructores como multiplicadores. Éstos desempeñan un importante papel en la promoción del uso de las normas y la certificación, y también cuentan con la capacidad para aplicar planes de instrucción basados en las normas. El mercado de la certificación crece conforme al aumento de la capacitación del trabajador respecto de las normas, y la capacitación ayuda a garantizar un enlace continuo para aquellos trabajadores que aún no cumplen con todos los requisitos para la certificación.

La fase experimental del proyecto ya ha finalizado y se está trabajando en varios frentes para extender la utilización del sistema. Al igual que en el caso del SENAI, el IH ha decidido que la estructura normativa del sistema será la misma utilizada por el proceso ISO 9000. El Instituto de Hospitalidad es, en la actualidad, el único órgano de certificación existente en el sector de turismo, y está preparando la presentación de su solicitud de afiliación al Instituto Nacional de Metodología (INMETRO). Las normas elaboradas por el IH se presentarán a la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT) para su aprobación a nivel nacional.

El proyecto logró una gran participación de un amplio abanico de partes interesadas y consultó con miles de personas naturales, empresas y asociaciones en todo el país. La autonomía del IH y el prestigio con que cuenta dentro del sector permitieron que la organización reuniera importantes representantes de las empresas, los trabajadores y el sector público. La diseminación de la experiencia del proyecto fue facilitada mediante las redes de las diversas asociaciones e instituciones representadas en el proyecto. Para la validación de las normas, los borradores de las normas fueron distribuidos a través de esas redes por vía de la internet y se recibió un total de 42.000 respuestas de todo el país. Estos comentarios no sólo ayudaron a fortalecer las normas sino que reforzaron el reconocimiento del proceso.

5. Desafíos

El proyecto, finalizada ya su fase experimental y con el sistema en funcionamiento, tiene como principal desafío el sostenimiento del sistema con suficiente demanda. La clave frente a dicho reto es el financiamiento de la certificación, especialmente para las pequeñas y medianas empresas y los trabajadores desocupados. Si bien ha habido una fuerte participación y sentido de propiedad de este proyecto por parte de las empresas, sólo unas pocas compañías grandes han comenzado a invertir en la certificación. Los empleadores y trabajadores entrevistados en el marco del proyecto observaron que eran importantes la financiación pública o los subsidios para cubrir el costo de la certificación, especialmente en los primeros años del sistema. Como se analiza a continuación en la sección sobre el impacto de los proyectos, el IH cuenta con una estrategia para fomentar la adopción de la certificación en el mercado, que incluye el trabajo con grandes empresas privadas a la vez que se canalizan recursos públicos para certificar grandes cantidades de trabajadores. Esta estrategia fue desarrollada luego de que el IH se diera cuenta de que, durante la ejecución de la experiencia piloto, el proyecto le dedicó insuficiente atención a la comercialización y la comunicación.

Hasta ahora se ha comprobado que el modelo aplicado en este proyecto es eficaz en función del desarrollo de las normas y el establecimiento del sistema con la participación activa de las partes interesadas. A medida que progrese el modelo, se tendrá que comprobar la profundidad y calidad de las normas a través de su posterior utilización. Los principios en los cuales descansa la metodología incluyen el desarrollo de un sistema rápido y ágil que responda a las necesidades del sector privado. Las propias normas son relativamente generales y los detalles sobre cómo lograrlas están incluidos en los instrumentos de evaluación.

Al igual que en el caso del SENAI, el Instituto tendrá que esmerarse para asegurar que la separación entre capacitación y certificación se mantenga en el largo plazo para respaldar la validez de la certificación. En la actualidad, el IH no ofrece capacitación en los casos en que actúa como órgano certificador. No obstante, apoya a instituciones de formación afiliadas a fin de posibilitar una capacitación eficaz con planes de instrucción basados en las normas.

1. Proyecto de certificación de competencias laborales en Chile

1. Visión general del proyecto

En Chile, el proyecto se inició con la finalidad de sentar las bases institucionales y metodológicas para desarrollar un sistema nacional de certificación normalizada de aptitudes mediante la ejecución de proyectos experimentales en los sectores de la minería, la construcción y el turismo. Estos sectores fueron seleccionados porque son muy sensibles a los problemas de calidad del producto o servicio que ofrecen. Para cada sector, el proyecto desarrolló y puso a prueba normas para funciones laborales prioritarias, instrumentos de evaluación y procesos de certificación. Además, el diseño del proyecto proponía la diseminación de los resultados del proyecto experimental y el diseño de un sistema nacional previsto. El marco temporal del proyecto era de tres años y se está completando dentro de ese plazo.

La ejecución del proyecto se organizó en torno a dos experiencias piloto, una en el sector de la minería y la otra en los sectores del turismo y la construcción. En la experiencia piloto del sector minero entraba en juego un fuerte liderazgo por parte de la asociación empresarial e incluía la participación de representantes de los trabajadores. Las empresas participantes, que abarcaban las más grandes empresas mineras en Chile, están aportando grandes recursos al proyecto y adaptando la certificación de las normas a sus estrategias de administración de recursos humanos. En el caso de los otros dos sectores, las actividades fueron implementadas en el marco de una experiencia piloto conjunta denominada Cero Falta. Esta experiencia tomó un rumbo algo diferente, ya que participó en ella el sector público con el suministro de fondos para extender el alcance de la actividad.

2. Instituciones participantes

El organismo ejecutor del proyecto es la Fundación Chile, una organización privada autónoma sin fines de lucro. Para cada experiencia piloto, el personal de la Fundación trabajó con representantes de asociaciones empresariales. El proyecto fue coordinado estrechamente con el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). Las asociaciones empresariales participaron activamente en los comités técnicos que supervisaban a las experiencias piloto del sector.

3. Justificación del proyecto e interés en las normas de aptitudes

En el caso de Chile, el proyecto respondía a las necesidades de la industria de mejorar la competitividad de los trabajadores en el contexto de la apertura económica cada vez más pronunciada del país. Uno de los principales problemas del mercado laboral eran las desproporciones en materia de información entre los trabajadores y las firmas, que llevaron a altos costos de transacción, así como a barreras de entrada que afectaban a la movilidad de los trabajadores. Habida cuenta de la etapa de desarrollo de la economía chilena, se identificó la mejora de la calidad y la competitividad de los recursos humanos del país como el factor crítico para que éste continuara creciendo y se mantuviera actualizado en función de la competencia mundial. El ímpetu inicial del proyecto provino más bien del sector privado que de una iniciativa de política pública. La Fundación Chile se dirigió directamente al FOMIIN para solicitar apoyo para este proyecto de normas de aptitudes.

4. Logros

Chile ha producido 271 normas. A través de las experiencias piloto, se evaluó a un total de 3.697 personas en función de las normas de aptitudes y aproximadamente 1.400 de ellas aprobaron las pruebas y recibieron la certificación. En el caso del sector minero, los empresarios y la fuerza laboral de las empresas participantes se han interesado activamente en el proyecto, y el uso de las normas y la certificación se está integrando a los procesos existentes de desarrollo de recursos humanos dentro de las compañías. En el caso de la empresa Codelco, se emplearon la evaluación y la certificación en el reclutamiento de trabajadores para una nueva operación.

La otra experiencia piloto, Cero Falta, captó el interés del gobierno porque éste consideró que la certificación era una forma de aumentar las calificaciones de los trabajadores y su comerciabilidad frente al creciente desempleo. Adicionalmente, los trabajadores del gas en el sector de la construcción causaban especial interés debido al alto nivel de accidentes registrado en ese sector. Los trabajadores evaluados y certificados en el marco de Cero Falta fueron identificados individualmente por organizaciones de certificación y el costo de ésta fue cubierto por el proyecto. De modo que en este caso, si bien los empleadores y las asociaciones empresariales participaron activamente en el comité de normas, las experiencias piloto no tuvieron orientación empresarial y no se desarrolló el sentido de propiedad en la industria de la misma manera que en la actividad experimental del sector minero.

Mientras la Fundación Chile implementaba sus experiencias piloto y promovía las normas de aptitudes, el interés en la certificación de las normas creció en todo el país y el tema fue colocado en primer lugar del orden del día de las políticas públicas. Actualmente existen dos importantes iniciativas de política pública en marcha en Chile, que se examinarán en mayor detalle en la sección sobre impactos, y que están promoviendo el sistema nacional de normas de aptitudes, incluida la formulación de una ley que fijaría los parámetros del sistema. Asimismo, representantes de otros sectores se han acercado a la Fundación Chile para expresar su interés en el programa, incluidos los de tecnología de la información, de logística y agrícola.

5. Desafíos

Visto que Chile se encuentra ahora participando en negociaciones sobre el desarrollo del sistema nacional, el desafío principal consiste en establecer un sistema que asegure un equilibrio apropiado entre el apoyo del sector público y el privado, que sea capaz de mantener y aumentar la utilización del sistema en el mercado. Si bien el empuje por poner las normas en la agenda nacional presenta oportunidades obvias, también representa desafíos debido a que se dio antes de que se finalizaran las experiencias piloto. No obstante, la pericia de la Fundación y su experiencia con las operaciones experimentales se van incorporando al debate. En la actualidad se están desenmarañando las complicaciones políticas específicas, incluidas los diferendos entre las asociaciones empresariales sobre ciertos aspectos clave del sistema.

En lo que se refiere a la ejecución del proyecto, un desafío clave fue la creación de una oferta de entidades evaluadoras. La Fundación Chile se dirigió a universidades y les ofreció capacitación para ayudarlas a establecerse como evaluadoras. En el futuro, el sistema trabajará con una gama más amplia de evaluadoras, incluidas organizaciones con experiencia en la evaluación de productos a través de la ISO 9000.

Un aspecto singular del modelo aplicado en Chile fue que no incluía componentes de capacitación, sino que se enfocaba solamente en el desarrollo de normas para certificación. Si bien esto aseguró que el proyecto se mantuviera orientado hacia la certificación laboral, representó desafíos debido a que el proceso de certificación puede hacer resaltar necesidades de una mayor capacitación. En el caso de Cero Falta, el SENCE proporcionó capacitación para algunos participantes, aunque no todos, por lo que a aquellos trabajadores que no aprobaron la primera fase del proceso de evaluación no se les prestó ningún tipo de asistencia. Era necesario desarrollar un vínculo adecuado entre la evaluación, la certificación y la capacitación. Esto se ajusta a la meta a largo plazo para los sistemas normalizado según la cual se emplearía la certificación como un elemento de una estrategia global de desarrollo de los recursos humanos.

Otro desafío en la ejecución del proyecto fue el proceso de puesta en práctica de la evaluación in situ de los trabajadores. Sin bien incluir pruebas prácticas de las competencias del trabajador, es importante desde el punto de vista de la metodología, las barreras geográficas, así como los procesos laborales dentro de ciertas empresas, crean dificultades para la aplicación sin contratiempos y eficiente en función de los costos de esta metodología.

1. Programa de certificación de las aptitudes de los trabajadores en Argentina

1. Visión general del proyecto

El Programa de certificación de las aptitudes de los trabajadores en Argentina es una experiencia piloto que apunta a la elaboración y al uso de normas de aptitudes en cuatro sectores: imprenta/artes gráficas, metalurgia, mecánica automotriz y confitería. De los seis proyectos estudiados, el de Argentina es el único que se encuentra en una etapa inicial de ejecución: hasta la fecha, se ha desembolsado aproximadamente un 20% de los fondos del proyecto. En esta etapa, el proyecto enfoca en la elaboración de normas y planes de instrucción normalizados para cada sector, aunque está previsto crear instrumentos de evaluación y programas de certificación en etapas posteriores. Se prevé un período de ejecución de tres años, que comenzó un año después de la aprobación del proyecto debido a demoras en el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad para el primer desembolso.

2. Instituciones participantes

Cinco instituciones ejecutan conjuntamente el proyecto: una institución privada por cada uno de los cuatro sectores y una unidad de coordinación alojada dentro pero independiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Todas las instituciones sectoriales son institutos de capacitación. Los sindicatos administran dos de los institutos: el Sindicato de Mecánica y Afines del Transporte Automotor (SMATA) y la FATPCHPyA (Federación argentina de pasteleros, confiteros, vendedores de helados, fabricantes de pizza y alfajoreros). Los dos restantes son institutos de capacitación afiliados a asociaciones empresariales: la Asociación de Industriales Metalúrgicos de la Provincia de Santa Fe (AIM) y la Fundación Guttenberg, que sirve a la industria de la imprenta.

3. Justificación del proyecto e interés en las normas de aptitudes

En el caso de Argentina, el proyecto respondía primordialmente a la necesidad de mejorar la calidad de la capacitación en determinados sectores. El FOMIN recibió solicitudes de financiamiento separadas de los cuatro sectores del caso, para asistir en la modernización de sus programas de capacitación. En diálogos entre el FOMIN y los cuatro institutos de capacitación, además de otras partes interesadas del sector, se acordó que los proyectos se unirían y que adoptarían criterios comunes para satisfacer sus necesidades de recursos humanos a través de la utilización de las normas de aptitudes. El ímpetu para el proyecto en Argentina no provino, por ende, de un debate nacional sobre políticas públicas, sino más bien de las necesidades de determinadas industrias. Si bien el diseño inicial del proyecto proponía que las experiencias piloto ayudaran a sentar las bases para un sistema nacional, a poco del comienzo de su puesta en práctica se tomó una decisión consciente de que el objetivo del proyecto no era construir un sistema nacional sino experimentar con metodología a nivel sectorial.

Cada uno de los sectores tenía razones algo distintas para justificar su interés en las normas de aptitudes. Muchas de las empresas del sector metalúrgico buscaban la certificación a través de la ISO 9000 y descubrían que la calidad de los trabajadores obraba como barrera para el logro de dicha certificación. En la imprenta, habían comenzado a explorar el uso de normas de aptitudes como forma de hacer frente a las variables demandas de aptitudes que afectaban a los trabajadores debido a los rápidos avances tecnológicos del sector. El instituto de formación en mecánica automotriz había definido la capacitación basada en competencias como el modo de mejorar su orientación hacia la demanda y la calidad de su instituto de formación, en respuesta a los cambios tecnológicos de la mecánica automotriz, que ingresaron a Argentina junto con la entrada de automóviles de los EE.UU. y Europa durante los años noventa. Los nuevos vehículos requerían tipos de aptitudes totalmente diferentes. El sector de la pastelería buscaba un medio para asistir al sector a mejorar su productividad y modernizar su producción.

4. Logros

Hasta la fecha, el proyecto ha dado lugar a un total de 33 normas y 18 módulos de capacitación en los cuatro sectores en su conjunto. El proyecto también produjo nuevas clasificaciones ocupacionales, porque se descubrió que el proceso de creación de normas requería primero una labor sustancial de clarificación y reordenación de esas clasificaciones dentro de los sectores, como base para la realización del análisis funcional de los oficios. En el marco del proyecto también se han emprendido estudios y se ha comprado asistencia técnica y equipos para fortalecer los institutos de formación.

En la actualidad, cada uno de los cuatro sectores experimentales están finalizando el proceso de elaboración de las normas junto con los planes de instrucción correspondientes. En su mayor parte, están validando las normas mediante consultas con asociaciones empresariales y sindicatos. El nivel de aceptación entre los empleadores varía entre los sectores, con claro interés en los sectores de la imprenta y la metalurgia. En el caso de la mecánica automotriz, 83% del sector está constituido por pequeñas empresas o microempresas, por lo que los trabajadores y los gerentes trabajan en estrecha colaboración con el instituto sindical de capacitación. En el sector de la pastelería, se prevé que el principal apoyo para el sistema continuará proviniendo de los trabajadores y no de los empleadores.

5. Desafíos

El proyecto en Argentina se retrasó en un año a partir de la fecha en que el FOMIN aprobó su elegibilidad para el primer desembolso. Los informes de seguimiento de proyecto del Banco observan que las demoras se debieron en gran parte a una confusión acerca del papel que debía desempeñar el Ministerio de Trabajo en la creación de la unidad de coordinación para el proyecto, cuando en la realidad era el sector privado el que lo dirigía.

Aunque los cuatro sectores que participaron en las experiencias piloto han mantenido su participación a lo largo del proyecto, el impacto de la crisis que sufrió Argentina durante el pasado año presenta un desafío para la puesta en práctica del sistema en el mediano plazo. En esta etapa, el proyecto está encauzado en forma muy acentuada hacia la utilización de normas para mejorar la capacitación de los cuatro institutos sectoriales participantes. La capacidad del mercado de pagar por la certificación y la capacitación continua se comprobará a medida que el proyecto siga su curso. Las características específicas de la economía argentina y las relaciones obrero-patronales representarán desafíos relativos a la vigorización del apoyo y el financiamiento para la certificación.

Un problema técnico que enfrenta la metodología es el de encontrar el equilibrio entre las prácticas ideales y la práctica real a la hora de definir las normas. En el sector pastelero, por ejemplo, a pesar de que la competencia que cabría emplear en un enfoque empresarial modernizado sería que un jefe pastelero pesara los ingredientes, hoy día no se hace. Esto presenta problemas para la validación de la norma a nivel nacional. Si bien las empresas apoyaban la norma en general, con el tiempo se percataron de que sus propios trabajadores no aprobarían la prueba. El equilibrio correcto entre las prácticas reales e ideales debe resolverse caso por caso, y debe existir educación y sensibilización entre las empresas.

Otro desafío identificado por el organismo ejecutor fue la falta de consultores en Argentina que entendieran el sistema normalizado para poder participar en los comités técnicos. El concepto adoptado en Argentina fue el de utilizar equipos de consultores provenientes de cada sector para apoyar todo el proceso, desde la elaboración de las normas hasta la certificación. El personal del proyecto capacitó a expertos técnicos y expertos pedagógicos del sector con esa finalidad. No se empleó a consultores internacionales. A pesar de las dificultades que esto planteaba, el resultado a largo plazo es que dentro de cada sector se está conformando un grupo básico de protagonistas del tema que asistirán en la promoción y puesta en práctica del sistema.

Si bien el modelo aplicado en Argentina propugna la ejecución de un gama total de actividades desde la identificación de las normas hasta la certificación, la capacidad del proyecto de construir un mercado para la certificación representará un desafío. El hecho de que las experiencias piloto sean dirigidas por institutos de formación hace que tengan una fuerte orientación hacia el mejoramiento de la calidad de la capacitación. Esta será una importante contribución del proyecto y un primer paso hacia la promoción de las normas dentro del sector. A medida que continúa la ejecución del proyecto y se va desplazando hacia las etapas subsiguientes de evaluación y certificación, otras partes interesadas tendrán que integrarse a él y será menester desarrollar un sistema que asegure la separación entre la certificación y la capacitación.

1. Resumen de los resultados de los proyectos

Cada proyecto tuvo que hacer frente a su propio conjunto de desafíos que influyeron en los resultados logrados. En términos generales, los proyectos han adelantado el uso de las normas para la certificación en sus respectivos países, aunque pocos han logrado hasta ahora el nivel de desarrollo previsto en su diseño. El hecho de que todos menos dos de los proyectos experimentaran importantes retrasos y solicitaran extensiones revela que el modelo exige más tiempo para su desarrollo, comprobación y adopción en el mercado. El Cuadro 2 resume el número de normas y certificaciones por proyecto hasta la fecha.

Entre los aspectos de diseño que contribuyeron al éxito de los proyectos se incluyen los siguientes:

• Selección de sectores experimentales basada en la demanda de certificación en el mercado, como especialmente en los casos de Chile, Brasil FIEMG, Brasil turismo y Argentina.
• Formación de técnicos capacitados para apoyar la ejecución del proyecto y promover y continuar con el sistema a largo plazo, como en los casos de México, Brasil turismo y el Caribe.
• Metodología para la elaboración de normas en respuesta a las necesidades del mercado, como en los dos proyectos de Brasil y el de Chile.
• Inclusión de una amplia representación de participantes del sector, como en los casos de Brasil turismo y México.
• Creación de un sentido de propiedad y compromiso con la certificación a través de experiencias piloto, como en Chile, ambos proyectos de Brasil y en cierta medida el de México.
• Desarrollo y documentación de la metodología para lograr un sistema concordante, como en México y los dos proyectos de Brasil.
• Un organismo ejecutor con una fuerte capacidad institucional, como en el caso de Brasil turismo y Chile.

Entre los aspectos de los proyectos que no funcionaron tan satisfactoriamente o que causaron problemas se incluyen los siguientes:

• Diseños que fueron desarrollados con insuficiente participación de los interesados durante la preparación, como en el proyecto regional del Caribe.
• Metodología engorrosa, como en el caso de México.
• Insuficiente promoción y diseminación, como ocurrió en todos los proyectos.

La calidad de la metodología desarrollada para los sistemas normalizados es un tema clave para la eficacia de los proyectos en el largo plazo. Los recursos del FOMIN permitieron la realización de proyectos con capacidad para movilizar una mayor pericia técnica y estudiar la experiencia internacional durante el desarrollo de las metodologías para sus propios países. Los proyectos utilizaron la experiencia de otros países y consultores técnicos en diferente medida. Cada proyecto se enfocó en la metodología en forma algo particular, coincidiendo en algunos parámetros comunes. Las diferencias clave entre las metodologías se relacionan con la complejidad y duración de los procesos empleados.

Como ya se ha observado, México desarrolló la metodología más completa, aunque también la más compleja. Otros países desarrollaron metodologías que eran más sensibles a las necesidades del sector privado, elaborando normas más rápidamente y redactando la norma misma en un lenguaje de fácil entendimiento, corta y pertinente. Hasta ahora parece que el mercado prefiere la norma más breve, con tal que se refiera a todas las actividades principales de la función laboral. La clave en estos casos en que la norma es más general, descansa en los instrumentos de evaluación donde se detalla con mayor precisión cómo se pueden lograr las competencias del caso en forma satisfactoria.

Para obtener un resultado acertado, es necesario entender cabalmente las normas de aptitudes, y esto lleva tiempo y suele requerir un aprendizaje de la experiencia de programas ya dedicados al tema. En algunos casos, se pensó que como parte de los proyectos se podrían desarrollar normas, planes de instrucción normalizados e instrumentos de evaluación sobre la base de una limitada capacitación internacional, pero se basan más bien en otros tipos de experiencia pedagógica. Esto conduce a metodologías menos sofisticadas y en algunos casos impropias. Es probable que, con el tiempo, se destaque como factor de éxito el uso de suficiente pericia internacional para desarrollar una metodología sofisticada que se base en la experiencia de otros países de la región y de otros lugares.

1. Adicionalidad de las inversi