Gonzalo Giraldo
Economista de País
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Gonzalo Giraldo Economista de País |
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Panorama
global
La economía ecuatoriana atraviesa una etapa de estancamiento, inflación, desequilibrios externo y fiscal crecientes y debilitamiento del sistema financiero. En 1998 el país sufrió el impacto negativo de tres shocks: el fenómeno de El Niño, la baja del precio internacional del petróleo y la suspensión del crédito externo a raíz de la crisis rusa. El clima político interno --en el que predominó el tema electoral hasta el 10 de agosto, fecha del cambio de administración-- no fue favorable para que el gobierno saliente iniciara la corrección de los desequilibrios generados por los shocks, tarea que quedó a cargo de la nueva administración. El nuevo gobierno empezó a dar pasos importantes para enfrentar los shocks mencionados y corregir los desequilibrios mediante aumentos de las tarifas de los servicios públicos y de los precios internos de los combustibles. Sin embargo, ha encontrado serias dificultades políticas para dar soluciones sostenibles a las crisis fiscal y financiera. Con el abandono del ancla cambiaria y el retorno a la flotación del sucre, los resultados económicos para 1999 dependen crucialmente del avance en el frente fiscal y del restablecimiento de la confianza en el sector financiero. El clima interno mejoró a partir del segundo semestre de 1998
debido a la reforma de la Constitución (que arroja un balance positivo),
a la instalación del nuevo Presidente y del nuevo Congreso, y a
la firma de los acuerdos que sellaron la paz con Perú. Sin embargo,
la reforma política solo fue marginal en un tema fundamental, la
gobernabilidad del país y la fragmentación del sistema político.
El partido que ganó el poder, la Democracia Popular, no tiene mayoría
en el Congreso, y enfrenta el desafío de negociar el apoyo político
necesario para dar una solución sostenible a la crisis fiscal y
financiera, y para implantar las reformas del Estado. La solución
a la actual crisis económica es eminentemente política.
Precios. Durante 1998 se aceleraron tanto la inflación como la devaluación, y hubo cambios notables en los precios relativos, en particular en el salario y la tasa de cambio reales. El índice de precios al consumidor se incrementó 43.4 por ciento, lo que coloca a Ecuador como el país de mayor inflación en la América Latina. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que este resultado es en buena parte una mera conversión de la inflación reprimida en inflación abierta (contabilizada), debido a la actualización --el 14 de septiembre-- de los precios de la energía (gas, electricidad y combustibles). Los precios de los combustibles y la energía aumentaron 85.4 por ciento, y los del transporte 62 por ciento, durante el año. La devaluación del sucre llegó a 52.6 por ciento en 1998
y se aceleró rápidamente Crecimiento y empleo. La economía
ecuatoriana entró en recesión desde el primer trimestre de
1998 (Gráfico 3), año en que el PIB creció solamente
0.4 por ciento. El comportamiento de los diversos sectores fue muy desigual.
La construcción fue el único sector que logró un alto
crecimiento (6 por ciento), Tanto el desempleo (11.5 por ciento) como el subempleo (42 por ciento) urbanos aumentaron en dos puntos frente a 1997. Sector externo. El sector externo, que tuvo un excelente desempeño hasta 1997, empezó a deteriorarse severamente a raíz del impacto de El Niño sobre las exportaciones agrícolas, de la caída del precio del petróleo, de la falta de inversión en este sector, y de la recesión en los mercados asiáticos, que habían tenido alto crecimiento para los productos ecuatorianos. El valor de las exportaciones de bienes (US$ 4.205 millones) cayó 20 por ciento en 1998. Las exportaciones de petróleo y derivados disminuyeron 40 por ciento, las de banano 19 por ciento, las no tradicionales 8 por ciento y las de camarón 4 por ciento. El banano desplazó al petróleo como producto número uno de exportación. La contracción de las exportaciones y una expansión de 10 por ciento en las importaciones (que sumaron US$ 5.144 millones) produjeron, por primera vez en muchos años, una balanza comercial negativa de US$ 939 millones equivalentes a 4.9 por ciento del PIB. El aumento de las importaciones tiene que ver, en parte, con los problemas de la oferta doméstica a raíz de El Niño. La cuenta corriente arrojó un saldo de -11 por ciento del PIB, el mayor déficit en la historia reciente del país a pesar de que las transferencias unilaterales ascendieron a US$ 776 millones. El déficit en cuenta corriente fue financiado así: 2 puntos del PIB mediante la caída de las reservas internacionales (US$ 395 millones), 7 puntos mediante inversión extranjera directa y endeudamiento externo neto (US$ 1.350 millones), y los dos restantes (US$ 373 millones) mediante atrasos y reprogramaciones. El drenaje de las reservas internacionales ha continuado en 1999: su acervo, que llegaba a US$ 1.698 millones el 31 de diciembre de 1998, cayó a cerca de US$ 1.200 millones a fines de marzo. El endeudamiento del país creció tanto en términos absolutos como en términos relativos (como proporción del PIB). La deuda externa del sector público aumentó US$ 613 millones en 1998 y la del sector privado US$ 562 millones. El 31 de diciembre, los montos respectivos eran US$ 13.241 millones (68 por ciento del PIB) para el sector público y US$ 3.160 millones para el sector privado. Política fiscal. La política fiscal sigue siendo el talón de Aquiles de la economía ecuatoriana. En particular, todavía no hay un acuerdo en la sociedad ni en el Congreso sobre cómo llenar la brecha de ingresos originada en el bajo precio del petróleo, que puede durar muchos años. La administración heredó un déficit fiscal del orden de 7 por ciento del PIB. Motivada por la crisis rusa, empezó a tomar medidas de ajuste con la eliminación de los subsidios al consumo de energía eléctrica, combustibles y gas de cocina. En compensación, fue establecido un subsidio monetario focalizado hacia los mas pobres. El impacto neto de estas medidas es aumentar los ingresos fiscales en 1.6 puntos del PIB. La eliminación de los subsidios a partir del último trimestre de 1998 permitió concluir el año con un déficit para el sector público no financiero de 6.7 por ciento del PIB. La alianza inicial del gobierno con el Partido Social Cristiano (PSC) dificultó el aumento de los impuestos en sustitución de los ingresos petroleros perdidos, ya que el PSC se opone a dichos aumentos. Después de intentar, sin éxito, una reforma tributaria centrada en la eliminación de las exenciones, el gobierno decidió apoyar la propuesta del PSC para eliminar el impuesto sobre la renta, que fue sustituido por un impuesto de 1 por ciento sobre las transacciones financieras. Por razones de eficiencia, equidad y equilibrio fiscal, esta decisión entorpeció la negociación del acuerdo que las autoridades estaban buscando con el FMI. Las perspectivas fiscales empeoraron en febrero pasado con la aprobación del presupuesto del gobierno central. Aunque la proforma que el ejecutivo presentó para aprobación del Congreso no incluía nuevos impuestos (solo un incremento entre 2 y 10 puntos porcentuales en los impuestos de importación), se basaba en una estimación realista de los ingresos y un drástico recorte del gasto. Sin embargo, las negociaciones políticas llevaron a aceptar la inclusión de ingresos inciertos en el presupuesto, lo que implicaba mantener el déficit alrededor de 7 por ciento del PIB. Confrontado por el deterioro de la situación fiscal y el peligro de una hiperinflación, el ejecutivo decidió buscar una alianza política con partidos de centro-izquierda que le permitiera aumentar los ingresos tributarios. Esta alianza llegó a un acuerdo a mediados de marzo para restablecer el impuesto a la renta (aunque a un nivel menor, 15 por ciento), eliminar los escudos fiscales, fijar impuestos al patrimonio de las empresas (1 por ciento) y a los vehículos (2-4 por ciento), y eliminar las exenciones arancelarias y algunas de las exenciones al IVA. Estas medidas reducirán el déficit en 2 puntos del PIB. Para llegar a la meta de un déficit no mayor de 3.5 por ciento del PIB, que es la que se ha fijado el gobierno, se necesitan medidas adicionales. Además, no está claro cómo la alianza con la izquierda va a afectar la capacidad del ejecutivo para mantener actualizados los precios de los combustibles y las tarifas de los servicios públicos. Tampoco está claro qué impacto podría tener sobre el déficit fiscal un eventual rescate de depositantes del sistema financiero a través de la Agencia de Garantía de Depósitos. En el área de la administración tributaria el gobierno logró un avance significativo con la reestructuración del Servicio de Rentas Internas, cuyo personal fue reducido y cuyos recursos humanos fueron fortalecidos. La entrega de la administración de las aduanas a las Fuerzas Armadas en 1998 permitió un incremento en la recaudación arancelaria de casi un punto del PIB. Política monetaria y cambiaria.
Hasta el 11 de febrero de 1999, cuando el Banco Central eliminó
el ancla cambiaria, el peso de evitar la desestabilización de la
economía y la salida de capitales recayó sobre la política
monetaria. En varios episodios de pérdida de confianza, las autoridades
monetarias acudieron a una combinación de los tres instrumentos
a su alcance: la devaluación controlada del sucre, la pérdida
de reservas internacionales y la elevación de las tasas de interés.
La banda cambiaria fue desplazada dos veces en 1998. En Finalmente, el pasado 11 de febrero, cuando el Congreso aprobó un presupuesto que la opinión pública percibió como inadecuadamente financiado, el Banco Central decidió no continuar sacrificando las reservas para mantener la banda cambiaria, y el dólar pasó al sistema de flotación. Desde entonces, el sucre ha tenido un comportamiento muy volátil. Después de dejar el ancla cambiaria, el Banco Central decidió
enfocar la política monetaria en el manejo de la liquidez (masa
monetaria) a través de su mesa de dinero y de operaciones repos.
Como resultado, la tasa inter bancaria cayó abruptamente (Gráfico
5). En un último intento por salvar la banda, en enero pasado el
Banco Central aparentemente revirtió su política y elevó
el encaje sobre depósitos en sucres de todo el sistema financiero
de 12 a 16 por ciento. Sin embargo, dada la enorme presión política
para que el Banco Central arregle los problemas de algunos bancos insolventes
por la vía de la liquidez, existen temores de que el crecimiento
monetario se desborde en 1999. El encaje sobre depósitos en dólares
fue bajado de 12 a 4 por ciento desde septiembre, para aliviar la falta
de liquidez en moneda extranjera.
El Gráfico 6 resume la situación general en el sistema
financiero. Hasta el primer trimestre de 1999, tanto los depósitos
como la cartera, los pasivos y los activos de los bancos estaban creciendo
muy por debajo de la inflación, lo que implica un notable estancamiento
en términos reales. El gobierno había tratado de fortalecer al sector mediante una reforma financiera ("Ley de reordenamiento en materia económica en el área tributario-financiera") que buscaba reestructurar la cartera de los bancos mediante el intercambio de hasta el 25 por ciento de la misma por bonos del Estado, y que creó una Agencia de Garantía de Depósito (AGD) para manejar los bancos intervenidos y asegurar el 100 por ciento de los depósitos bancarios. Las autoridades están buscando todavía los recursos necesarios para financiar la AGD. Sin embargo, la "Ley de reordenamiento" no consiguió detener el deterioro del sistema financiero, y las autoridades buscaron una salida que generó polémicas en los medios financieros internos y externos. Ante el temor de una corrida, la Junta Bancaria decretó un feriado bancario para toda la semana del 8 al 12 de marzo. Al fin de este feriado, se anunció la congelación del 50 por ciento de la mayoría de los depósitos y cuentas de ahorros en sucres, y del 100 por ciento de las cuentas corrientes en dólares. Los créditos bancarios fueron extendidos por un año a partir de su fecha de vencimiento. Estas medidas han producido el efecto deseado de corto plazo: evitar una corrida bancaria y detener la devaluación del sucre, al costo de una enorme contracción de la liquidez y el cese casi total de la intermediación financiera. El Directorio del Banco Central, que prefería una solución a través del saneamiento del sistema y la liquidación de los bancos no viables, renunció casi en pleno. Es difícil pensar que la economía ecuatoriana pueda estabilizarse sin una solución definitiva a la crisis del sector financiero. Política de modernización del Estado. En el tema de los llamados "sectores estratégicos" (petróleo, sector eléctrico, telecomunicaciones, infraestructura), la Asamblea Nacional Constituyente clarificó y mejoró las condiciones de participación del sector privado. Después de haber acordado la paz con Perú y de haber negociado con el PSC una reforma tributaria y financiera limitadas y la aprobación del presupuesto, el siguiente punto en la agenda del Presidente Mahuad era la aprobación de legislación para atraer inversión privada hacia los sectores petrolero, eléctrico, telecomunicaciones y puertos. Sin embargo, la alianza del gobierno con partidos de centro-izquierda para enfrentar el problema fiscal seguramente traerá consecuencias para el proyecto de modernización del Estado, ya que dichos partidos han manifestado su preferencia por la inversión pública sobre la privada. Además, mientras no se estabilice la economía será difícil adelantar un proceso de concesiones y privatizaciones en condiciones ventajosas para el país. |
Note: This report is not an official document of the Bank. Staff opinions expressed
herein do not necessarily reflect the official position of the Bank.
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Esta
caída representa una disminución del orden de US$ 600 millones
(3 por ciento del PIB) en los ingresos externos de 1998. Al bajo precio
del petróleo se suman las devaluaciones en los países asiáticos,
que pusieron presión hacia abajo en los precios de las exportaciones
ecuatorianas, en particular del camarón. El "efecto vodka" produjo
el cierre del financiamiento externo al sector privado durante el segundo
semestre, lo que trajo problemas de liquidez para el sistema financiero
y puso presión sobre las reservas y la tasa de cambio. El éxito
del proceso de concesiones y privatizaciones que el gobierno adelanta en
los sectores petrolero, telecomunicaciones, eléctrico y transporte
depende crucialmente de la evolución del clima externo durante el
presente año.
hasta
alcanzar una tasa anual de 105 por ciento en febrero de 1999. A partir
de septiembre y de la crisis rusa, el sucre se ha venido devaluando a un
ritmo mayor que la inflación (Gráfico 2), lo que está
produciendo aumentos en la tasa real de cambio, que creció 9.3 por
ciento en 1998. A comienzos de 1999, la aceleración de la devaluación
no se había reflejado todavía en aumentos comparables de
los precios de los bienes comerciables. El aumento de los precios de los
alimentos (35.4 por ciento) y de la vestimenta (30.1 por ciento) estuvo
muy por debajo de la tasa de devaluación en 1998. Sin embargo, a
medida que los precios de los bienes comerciables se vayan actualizando,
se puede esperar que la acelerada devaluación del sucre empiece
a incidir sobre la inflación. El salario real sufrió una
caída de 7.2 por ciento en 1998, como resultado de las condiciones
económicas.
como
resultado de las obras de reconstrucción de la infraestructura dañada
por El Niño. La industria manufacturera y el comercio, que reflejan
el estado de la demanda interna, crecieron por debajo de 1 por ciento.
El sector financiero, la agricultura y el petróleo tuvieron tasas
de crecimiento negativas que se explican por razones específicas
a cada sector. Los servicios financieros decrecieron cerca de 4 por ciento
como resultado de los problemas de liquidez y del deterioro de la cartera
bancaria, el impacto de El Niño llevó a una disminución
de 1.5 por ciento en el producto agrícola, y la falta de inversión
en instalaciones para el transporte del petróleo (oleoductos) llevó
a una caída en el producto petrolero en cerca de 3 por ciento, y
a una caída de 2 por ciento en el quantum de exportaciones totales.
el
primer episodio, la banda fue desplazada 7.5 por ciento después
de que el Congreso rechazara un aumento del IVA solicitado por el ejecutivo
(25 de marzo). En el segundo episodio, la banda subió 15 por ciento
como respuesta a la crisis rusa (14 de septiembre, Gráfico 4). El
Banco Central permitió que las reservas cayeran US$395 millones
durante el año. La tasa de interés inter bancaria subió
marcadamente el 25 de marzo, con el primer desplazamiento de la banda;
a mediados de octubre, con la sequía del crédito externo;
y a comienzos de 1999 a raíz de la crisis brasileña (Gráfico
5). En este último episodio, la tasa inter bancaria subió
hasta niveles del orden de 170 por ciento anual, mientras la tasa de cambio
se colocó en el techo de la banda.
Hay
que tener en cuenta, sin embargo, que aún durante la vigencia de
la banda cambiaria el Banco Central había tratado de manejar la
liquidez, la que expandió notablemente en el segundo semestre de
1998 para ayudar a las entidades financieras en problemas. Con esta medida
contrarrestó el efecto monetario contraccionista de la caída
de las reservas y retroalimentó la presión sobre el mercado
cambiario, en una especie de círculo vicioso. El crédito
neto del Banco Central al sistema financiero explica el 87 por ciento del
crecimiento de la base monetaria en 1998.
En
menos de un año las autoridades han intervenido a ocho entidades
financieras, incluyendo a Filanbanco, el mayor del país por sus
activos, y al Banco del Progreso, que ocupa el segundo lugar. Seis de estas
entidades no han podido reabrir sus puertas, y el Banco Central ha mantenido
operando a Filanbanco mediante cuantiosas inyecciones de liquidez, que
podrían generar un importante déficit fiscal o cuasi-fiscal
en 1999.