SERIE DE ESTUDIOS ECONÓMICOS Y SECTORIALES
RE3-98-002
Este documento fue preparado por un equipo conformado por Martin Bès (INT/FIS), Rafaél Hernández (RE3/OD5) y Carlos Oliva (RE3/OD5), quien lo coordinó. Ivania Rivas (RE3/RE3) estuvo a cargo del arreglo y producción final del documento.
Destruimos a los ídolos con la misma pasión que los creamos. Somos intuitivos, autodidactos espontáneos y rápidos, y trabajadores encarnizados, pero nos enloquece la sola idea del dinero fácil. Tenemos en el mismo corazón la misma cantidad de rencor político y de olvido histórico. Un éxito resonante o una derrota deportiva pueden costarnos tantos muertos como un desastre aéreo. Por la misma causa somos una sociedad sentimental, en la que prima el gesto sobre la reflexión, el ímpetu sobre la razón, el calor humano sobre la desconfianza. Tenemos un amor casi irracional por la vida, pero nos matamos unos a otros por las ansias de vivir. Al autor de los crímenes más terribles lo pierde una debilidad sentimental. De otro modo, al colombiano sin corazón lo pierde el corazón.
Gabriel García Márquez
Diario El Tiempo, Bogotá, 1994
Muchos países de la región están reconociendo las bondades de contar con un esquema de descentralización fiscal y administrativa. Entre los países con gobiernos unitarios, Colombia es probablemente la nación que más ha avanzado en su proceso de descentralización. Las razones que motivaron tal empresa fueron muchas, tanto de orden político como económico. La Constitución de 1991 recoge este sentimiento descentralizador y sienta las bases para profundizar un proceso que se había iniciado algunos años antes. Sin embargo, la realidad ha demostrado que se requiere mucho más que una nueva constitución para alcanzar los objetivos trazados.
El tema es de suma importancia para el Banco. La mayoría de las operaciones en ejecución y las programadas para el futuro tienen a las entidades territoriales como sus últimos beneficiarios. Una mayor comprensión de los temas y la diferenciación de los distintos problemas, territoriales y sectoriales, servirán de base para la discusión sobre la estrategia que el Banco debe adoptar en Colombia.
En este documento se realiza un análisis de la descentralización en Colombia, con especial énfasis en los obstáculos y desafíos que se han hecho latentes en los últimos 5 años. Este es un proceso que se encuentra en una etapa de transición, al que los principales actores están aprendiendo a internalizar. Por ello, existe campo para proponer y propiciar cambios dirigidos a consolidar el mencionado proceso.
Lo extenso del análisis efectuado en este documento es una indicación de que el proceso de descentralización en Colombia aún no se ha consolidado. A pesar de los numerosos logros en materia de descentralización fiscal y administrativa, existen razones sociales, económicas y políticas que interfieren en el proceso. Por otro lado, se observan deficiencias en los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales y en la implantación de la descentralización a nivel sectorial. Estos son los desafíos que se resaltan en el documento con el objeto de llamar la atención y promover la discusión para enfrentarlos exitosamente.
Índice
Introducción 1
1 El Marco para la Descentralización 1
Antecedentes 1
La Constitución de 1991 y el nuevo marco para la descentralización 2
Factores que limitan el proceso 4
Violencia y presencia del Estado 6
2 Régimen Fiscal Territorial 8
Impuestos territoriales 8
Gravámenes departamentales 9
Gravámenes municipales 11
Las dificultades del régimen vigente 13
El futuro del régimen impositivo territorial 14
El régimen de transferencias territoriales 14
El régimen vigente 16
Las dificultades del régimen vigente 18
EL futuro del régimen de transferencias 20
Regalías 21
El régimen vigente 21
Las dificultades del régimen vigente 23
El futuro de las regalías 24
Cofinanciación 24
El régimen vigente 24
Las dificultades del régimen vigente 27
El futuro de la cofinanciación 28
Endeudamiento 28
El régimen vigente 28
Las dificultades del régimen vigente 30
3 La Situación Fiscal Territorial 33
La problemática fiscal territorial 35
Saneamiento fiscal territorial 38
4 Impacto Macroeconómico 40
Impacto fiscal 41
Transferencias territoriales 41
Seguridad social 43
Otras áreas 43
El rezago presupuestario 44
Ajuste fiscal para 1997 45
La nueva institucionalidad del gobierno 46
5 Desafíos Sectoriales 48
La descentralización en el sector salud 49
Antecedentes 49
El marco vigente - la reforma colombiana 50
Datos básicos 52
Obstáculos y desafíos del sector 52
La descentralización en el sector educativo 57
Antecedentes 57
El marco vigente 58
Datos básicos 59
Obstáculos y desafíos del sector 59
La descentralización en el sector de agua potable y saneamiento 62
Antecedentes 62
Marco vigente 63
Datos básicos 64
Obstáculos y desafíos del sector 64
La descentralización en el sector de energía 66
Antecedentes 66
Marco vigente - estructura del sector 66
Datos básicos 68
Obstáculos y desafíos del sector 69
La descentralización en el sector de transporte 69
Antecedentes 69
Marco vigente 69
Datos básicos 70
Obstáculos y desafíos del sector 70
La seguridad ciudadana 71
6 Impacto sobre el Programa del Banco 72
Cartera 72
Descripción 72
Debilidad institucional 74
Programa operativo para 1997-99 75
Fortalecimiento del sistema de información financiera territorial 75
Segundo programa de desarrollo territorial 76
Carreteras departamentales 76
Seguridad ciudadana 77
Programa de apoyo a la gestión educativa 77
Infraestructura hospitalaria 77
Desarrollo Rural Integrado (DRI) IV 78
Acueducto de Pereira 78
Racionalización de las empresas de distribución eléctrica 79
Agua potable y saneamiento de Cartagena 79
Modernización del Estado 80
7 Conclusiones y Recomendaciones 81
Conclusiones 81
Aspectos generales 81
Aspectos territoriales 82
Aspectos sectoriales 83
Recomendaciones 85
Aspectos generales 85
Aspectos territoriales 87
Aspectos sectoriales 91
El papel del Banco 92
Anexo 1
Distribución de Competencias por Nivel de Gobierno 95
Anexo 2
Indicadores Fiscales de los Departamentos y Distritos para 1995 96
Anexo 3
La Ley 100 - El Sector Salud en Colombia 97
Anexo 4
Programa Operativo 1997 - 1999 99
Anexo 5
Dificultades en la Preparación y Ejecución de los Programas del Banco
en el Orden Territorial 101
Bibliografía Seleccionada 103
Cuadro 1. Facultades tributarias: grado de autonomía departamental 10
Cuadro 2. Importancia relativa de los ingresos tributarios por tamaño municipal (1995) 12
Cuadro 3. Facultades tributarias: grado de autonomía municipal 12
Cuadro 4. Ley 60: destino y distribución de recursos 17
Cuadro 5. Porcentajes sectoriales gastados por los municipios en 1995 19
Cuadro 6. Propuestas de reformas al régimen de transferencias 20
Cuadro 7. Distribución de regalías (%) 22
Cuadro 8. Matriz de cofinanciación del FIS (1996) 25
Cuadro 9. Matriz de cofinanciación del DRI (1996) 25
Cuadro 10. Matriz de cofinanciación del FIU (1996) 26
Cuadro 11. Cofinanciación: Ejecución Financiera 1995 27
Cuadro 12. Estructura del endeudamiento municipal en 1995 30
Cuadro 13. Comparación de las alternativas de financiación municipal 30
Cuadro 14. Autonomía fiscal: ingresos propios / gastos totales (%) 36
Cuadro 15. Desagregación del balance del sector público no financiero 40
Cuadro 16. Las transferencias territoriales antes y después de la Constitución de 1991 42
Cuadro 17. Gastos del gobierno central explicados por normas constitucionales 42
Cuadro 18. Competencias generales según los niveles de administración 48
Cuadro 19. Competencias en salud según los niveles de administración 51
Cuadro 20. Fuentes de financiación territorial con destino a la salud 56
Cuadro 21. Competencias en educación según los niveles de administración 58
Gráfico 1
Composición tributaria departamental en 1995 9
Gráfico 2
Deuda pública total: 1994 29
Gráfico 3
Composición del gasto territorial en 1995 33
Gráfico 4
Entidades territoriales: gastos corrientes de las administraciones centrales en 1995 34
Gráfico 5
Entidades territoriales: ingresos de las administraciones centrales en 1995 34
Gráfico 6
Proporción: servicio de la deuda / ingresos corrientes en 1995 37
Gráfico 7
Intereses de la deuda / ahorro operativo en 1995 38
Figura 1
Estructura del sector eléctrico 68
Muchos países de la región están reconociendo las bondades de contar con un esquema de descentralización fiscal y administrativa. Entre los países con gobiernos unitarios, Colombia es probablemente la nación que más ha avanzado en su proceso de descentralización. Las razones que motivaron tal empresa fueron muchas, tanto de orden político como económico. La Constitución de 1991 recoge este sentimiento descentralizador y sienta las bases para profundizar un proceso que se había iniciado algunos años antes. Sin embargo, la realidad ha demostrado que se requiere mucho más que una nueva constitución para alcanzar los objetivos trazados.
El tema es de suma importancia para el Banco. La mayoría de las operaciones en ejecución y las programadas para el futuro tienen a las entidades territoriales como sus últimos beneficiarios. Una mayor comprensión de los temas y la diferenciación de los distintos problemas, territoriales y sectoriales, servirán de base para la discusión sobre la estrategia que el Banco debe adoptar en Colombia.
En este documento se realiza un análisis de la descentralización en Colombia, con especial énfasis en los obstáculos y desafíos que se han hecho latentes en los últimos 5 años. Este es un proceso que se encuentra en una etapa de transición, al que los principales actores están aprendiendo a internalizar. Por ello, existe campo para proponer y propiciar cambios dirigidos a consolidar el mencionado proceso.
Es documento consta de siete capítulos. En el capítulo 1 se estudian los motivos subyacentes a la adopción del esquema descentralizador, y se resume de una manera general los principales impedimentos para la consolidación del proceso, los que se manifiestan a lo largo del análisis realizado en los capítulos siguientes. En el capítulo 2 se analiza el régimen fiscal territorial, con particular énfasis en las deficiencias propias de las fuentes de financiación territorial: los impuestos, las transferencias, las regalías, el sistema de cofinanciación y el endeudamiento. En el capítulo 3 se presenta un resumen de la situación fiscal de las entidades territoriales, producto de las relaciones analizadas en el anterior. En el capítulo 4 se estudian las implicaciones de las mismas relaciones, pero sobre las finanzas fiscales agregadas.
El análisis de los sectores sobre los que las entidades territoriales tienen competencias se analiza en el capítulo 5. En este documento no se pretende estudiar la problemática intrínseca de cada sector, sino más bien resaltar los temas vinculados con la descentralización. Dados los arreglos institucionales y su importancia dentro del gasto territorial, se hace un análisis más profundo de los sectores sociales básicos. El capítulo 6 presenta el programa de trabajo del Banco relacionado con la descentralización, y demuestra la importancia que ésta tiene sobre la cartera vigente y los proyectos previstos. Finalmente, el capítulo 7 presenta las conclusiones y recomendaciones.
1 El Marco para la Descentralización
La descentralización en Colombia ha sido un proceso iniciado en el siglo pasado, redefiniéndose a fines de los años 60; cobra mayor fuerza durante la década de los años 80 y se concreta explícitamente en la Constitución de 1991.
Antecedentes
La Constitución de 1886 definió a Colombia como un estado centralizado políticamente y descentralizado administrativamente. Ello se tradujo en una relación vertical de poder en la que los actos de una autoridad debían ser refrendados por la autoridad inmediatamente superior; así, el Presidente era, en última instancia, responsable de los actos de gobierno. La descentralización administrativa era básicamente territorial, en el sentido de que el poder ejecutivo definía y decidía sobre algunas funciones y responsabilidades de los departamentos y los municipios, tales como el cobro de ciertos impuestos.
El esquema básico de la descentralización administrativa se mantuvo durante la mayor parte del siglo XX, a pesar de las presiones naturales resultantes de la lucha por el poder entre los partidos liberal y conservador, cada uno de ellos con su propia concepción del papel del Estado. El país experimentó una serie de cambios políticos que condujeron a un período de violencia a mediados de siglo que culminó, en cierta forma, en 1957 con la conformación del Frente Nacional, cuando se hizo explícita la repartición del poder entre los dos partidos. La sucesión presidencial entre ambos partidos duró hasta 1978, y el reparto de las cuotas de poder terminó definitivamente en 1986.
En 1968, se aprobó una reforma constitucional en la que se acuñaba el término de descentralización técnica o por servicios, lo que significaba básicamente la presencia legal de las empresas públicas. Se incorporaron tres categorías jurídicas de empresas públicas de acuerdo al grado de participación del gobierno: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades mixtas. De esta manera, se incluyó activamente una nueva categoría descentralizada en el espectro territorial. La reforma constitucional de 1968 también creó el "situado fiscal", mecanismo a través del cual se transfieren recursos a los departamentos en función de los ingresos ordinarios de la nación, con el objeto de financiar actividades en las áreas de salud y educación. Por añadidura, la ley 33 de 1968 estableció la "cesión a los municipios", monto transferido a esas entidades en función del impuesto sobre las ventas.
En la década de los años 80, se sumaron a los conceptos de descentralización administrativa y técnica las discusiones sobre descentralización fiscal, con un énfasis particular en el desarrollo municipal. La ley 14 de 1983 aumentó la autonomía tributaria de las entidades territoriales y modernizó y amplió las bases de sus gravámenes, sobre todo el catastro. La ley 12 de 1986 hizo creciente el porcentaje del impuesto al valor agregado (IVA) que se traspasaba a los municipios, y decretos posteriores (el 077 de 1987, por ejemplo) definieron una serie de responsabilidades municipales, en particular la provisión de servicios sociales básicos. En 1986 se dio un paso importante en materia de descentralización política al establecerse, a través del Acto Legislativo No 1, la elección popular de los alcaldes a partir de 1988. El ímpetu que se observa en el proceso de descentralización a partir de 1986 coincide con el término del reparto de cuotas de poder entre los dos partidos principales, lo que revela la intención de incorporar a las élites locales al sistema político.
Así, a fines de los años 80 el país había llevado a cabo una serie de tentativas en materia de descentralización, aunque la mayoría de ellas implantadas casuísticamente y sin tener en cuenta una estrategia que vinculase los esfuerzos en materia política, institucional, administrativa y fiscal. La necesidad de ordenar el proceso en el marco de un sentimiento generalizado de que las instituciones prevalecientes no eran capaces de enfrentarse con éxito a los desafíos políticos y de seguridad ciudadana motivaron la presión popular en favor de una nueva constitución.
La Constitución de 1991 y el nuevo marco para la descentralización
A principios de la década de 1990, Colombia se encontraba en medio de la zozobra social y política. Cuatro de los candidatos a la Presidencia de la República habían sido asesinados, y el narcotráfico expandía su poder económico y ejercía su presencia en la escena política de forma violenta. Esto se reflejó en el desasosiego de una sociedad civil sumida en una crisis institucional y política arraigada. Ante esta situación, se propuso que el pueblo manifestara en las elecciones del partido liberal su intención de cambiar la Constitución de 1886. La respuesta fue abrumadora y condujo al presidente Barco a legitimar esta opción en las elecciones oficiales de mayo de 1990. El 93 por ciento de la población se manifestó a favor del cambio, y en diciembre de ese año se eligió a la nueva Asamblea Constituyente.
La Asamblea tomó la iniciativa de cerrar el Congreso y convocar nuevas elecciones en las que los constituyentes no podrían participar. La Asamblea estuvo dominada por el pluralismo político, en parte como expresión de la crisis institucional del momento. Los dos principales partidos políticos colombianos alcanzaron tan sólo el 40 por ciento de los votos, a la vez que hubo una fuerte presencia del M19 (grupo ex-guerrillero que obtuvo un 26 por ciento de los votos), el Movimiento de Salvación Nacional y los representantes regionales e independientes. El pluralismo relativo y la ausencia de los políticos tradicionales promovieron en cierta forma la tendencia descentralizadora que se plasma en la Constitución de 1991(1) .
La concepción del nuevo ordenamiento político y administrativo se debatió entre los conceptos de federalismo y de centralismo, como sucediera en el siglo pasado. No obstante, en esta ocasión se optó por un modelo intermedio. En este sentido, el artículo 1o de la Constitución de 1991 define a Colombia como un "...Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, participativa y pluralista, ...". Los conceptos que definen a esta constitución son los de igualdad, participación y paz (2) .
En el ámbito político, la nueva constitución sirvió de base para reformar las instituciones públicas y responder a la creciente violencia en el país. Se trató de aumentar la legitimidad del estado adoptando el concepto de la gobernabilidad y se promovió una mayor participación de la ciudadanía en la toma de decisiones con el fin de unificar al país. La denominada "democracia participativa" creó una serie de instrumentos destinados a aumentar la participación comunitaria, y figuras tales como la iniciativa popular legislativa, el cabildo abierto, la consulta popular, el plebiscito, el referendo y la revocación de los mandatos de gobernadores y alcaldes quedaron refrendadas en la Constitución. Asimismo, se crearon mecanismos para reformar la constitución, antes potestad exclusiva del Congreso. Por otro lado, se reforzaron las funciones y responsabilidades de los poderes legislativo y judicial con el fin de lograr un equilibrio de poderes en detrimento del presidencialismo característico del sistema político colombiano. Además, se instauró la figura del vicepresidente, la autonomía del Banco de la República y, en el plano judicial, se crearon la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura.
En el plano administrativo, el nuevo ordenamiento implicó una recomposición de funciones a nivel central, recayendo las mayores responsabilidades sobre el Ministerio del Interior (MIN) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP). La ley 199 de 1995 delega en el MIN la responsabilidad de formular y adoptar las políticas correspondientes al ordenamiento y la autonomía territorial, las relaciones entre la nación y las entidades territoriales en materia de política descentralizadora y desarrollo institucional, además de los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista y la participación ciudadana. Sin embargo, en la práctica el MIN no ha cumplido con tales mandatos, y ni siquiera ha recibido el presupuesto necesario para llevarlos a cabo. Por su parte, el DNP es el ente que controla y evalúa el proceso de descentralización: el decreto 2167 de diciembre de 1992 reestructura el DNP y le encarga el diseño y la organización de sistemas de evaluación de gestión y resultados. Con la implantación de la ley 60 de 1993 se aumenta el papel protagonista del DNP incluso por encima de los ministerios directamente involucrados en el proceso.
La Constitución de 1991 no establece realmente un modelo nuevo de descentralización, sino que ordena y profundiza el proceso anterior. En ella se toman en consideración aspectos del modelo agente-principal, en el cual los gobiernos territoriales ejecutan básicamente las políticas diseñadas a nivel central, y del modelo de elección pública local, en el cual las entidades territoriales son autónomas en lo que atañe a la definición de sus políticas y la obtención de recursos. El resultado es un modelo híbrido que, en la práctica, ha dificultado la definición precisa de responsabilidades y la implantación efectiva del proceso. La solución a este problema debe empezar por la promulgación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, mandato constitucional que sin embargo está aún pendiente en la agenda legislativa colombiana. Esta ley debería definir claramente el papel que corresponde a cada nivel territorial de manera integral y consistente(3) .
La constitución también establece en sus artículos 356 y 357 los criterios para la distribución de recursos y competencias, que luego se plasmarían en la mencionada ley 60. En particular, se aumentan las responsabilidades territoriales en materia de educación y salud. La constitución, además, fortaleció la figura del departamento (a la vez que creaba otros) como entidad bisagra entre el gobierno central, que define las políticas, y el municipio, que expresa las necesidades de la ciudadanía. Así, los departamentos actúan como intermediarios entre la nación y los municipios bajo los criterios de subsidiariedad y complementariedad. Para reafirmar esta importancia, se estableció la elección popular de gobernadores a partir de 1993.
En el ámbito económico existen varias razones que justifican la adopción de un modelo de descentralización administrativa y fiscal como el reseñado en la constitución. Principalmente, se aumenta la responsabilidad de las entidades territoriales en la prestación de servicios básicos a la población, entendiendo que éstas conocen de cerca las necesidades de sus pobladores y, a la vez, que éstos pueden evaluar y juzgar la calidad de la prestación de dichos servicios. Así, en teoría, se espera que se aumente la eficiencia y equidad del gasto público. Además, las mayores responsabilidades van acompañadas de transferencias desde el gobierno central para financiarlas con el fin de evitar desequilibrios fiscales (4) .
De este modo, desde 1991 el país adopta un nuevo marco institucional y desarrolla instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos y a incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones. En el papel, Colombia cuenta con el marco necesario para lograr estos objetivos; sin embargo, la realidad ha demostrado que se necesita algo más que una Constitución para alcanzar las metas propuestas.
Factores que limitan el proceso
La Constitución de 1991 consagró cambios fundamentales en el acontecer político, económico y social del país. No obstante, llevar a cabo sus planteamientos requería un esfuerzo tan grande como el que representó su diseño. Desde 1991, el país ha sido testigo de los problemas que han surgido en el momento de reglamentar e implantar los mandatos constitucionales. Entre ellos, cabe mencionar: (i) la falta de apoyo político, (ii) la escasa participación ciudadana, (iii) la debilidad institucional a nivel territorial, (iv) la falta de adecuación del gobierno central al ámbito descentralizado y (v) las deficiencias en el diseño e implantación de los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales.
En primer lugar, después de 1991 se debilitó notablemente el apoyo político a la descentralización, lo que se ha reflejado en la falta de promulgación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Dado que, en el momento de clausurar el Congreso, la Asamblea convocó elecciones en las cuales no podían participar los constituyentes, el bipartidismo renació en las elecciones legislativas de octubre de 1991, y la mayoría de personas que apoyaron decididamente el proceso salieron de la escena política. El bipartidismo se ve además favorecido por el mecanismo electoral vigente, que promueve el clientelismo y la fragmentación de estos mismos partidos(5) . En la práctica, la atomización interna y la falta de conciencia de partido han provocado la negociación constante entre el ejecutivo y el legislativo, mientras que la elección con pocos votos propia del proceso electoral ha incentivado la financiación ilegal de campañas. Como ejemplo de la negociación política, basta señalar a los fondos de cofinanciación, en cuyo proceso de aprobación los congresistas consiguen financiación para proyectos de su interés.
En segundo término, la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones no ha sido promovida debidamente, a pesar de existir los mecanismos para ello. Especialmente, el nexo existente entre la alcaldía y la sociedad es bastante débil. Sólo el 3 por ciento de los municipios utiliza las juntas de administración local, foro diseñado para establecer la comunicación entre la alcaldía y las juntas de acción comunal (presentes en los 1.064 municipios). Los contactos de la ciudadanía con el alcalde tienden a politizarse y, en general, existe una información deficiente acerca de los derechos ciudadanos. Ambos fenómenos han motivado que las comunidades no ejerzan una serie de prerrogativas adquiridas, en particular las diseñadas para ejercer control sobre las responsabilidades de los alcaldes (6) . En vista de la desconfianza en las instituciones cívicas existentes y la escasa participación ciudadana, el gobierno central ha creado las mesas de solidaridad, mediante las cuales se consulta a la ciudadanía sobre los proyectos a emprender en la comunidad a través de la Red de Solidaridad Social, unidad coordinadora del gasto social en las zonas deprimidas. Si bien en la práctica muchas mesas han cumplido su función de foro popular, éstas representan una opción desde el nivel central que ha aumentado la confusión con las juntas locales y comunales existentes.
En tercer lugar, existe un legado de fragilidad institucional y fiscal, por lo que los instrumentos utilizados para implantar los nuevos mandatos no tuvieron su contrapartida en instituciones sólidas, sobre todo en lo referente al capital humano. Este problema se repite incluso al más alto nivel: en la actualidad, más de la mitad de los alcaldes del país se encuentran bajo investigación judicial, algunos por cargos de corrupción y otros simplemente por acciones derivadas del desconocimiento de las leyes. La calidad del capital humano es un problema latente: aproximadamente el 3,2 por ciento de los alcaldes sólo tiene una educación primaria, mientras que el 46 por ciento de los alcaldes no cuenta con una educación superior. Esto contrasta claramente con un sistema en el que a las entidades territoriales se le transfieren recursos y responsabilidades en el tiempo de manera creciente(7) . El problema de la debilidad institucional se remonta a la época en que los alcaldes y gobernadores eran designados por el gobierno central. La falta de control de la gestión territorial es un problema que se agrava si se considera que el período de gobierno territorial es de tres años y que no se permite la reelección. Esto ha originado en ciertas ocasiones una falta de gestión significativa que ahonda los problemas heredados.
Por su parte, el gobierno nacional tampoco se ha adaptado completamente al proceso de descentralización, resultando difícil eliminar rápidamente la cultura centralista prevaleciente en el último siglo. En ciertos casos, el gobierno central se ha resistido de una u otra manera a entregar algunas de sus funciones a las entidades territoriales, lo cual genera confusión, duplicaciones e ineficiencia. La creación de instrumentos para dirigir el gasto a nivel local y el exceso de control en los fondos de cofinanciación, ilustran el caso. Por otro lado, la asistencia técnica brindada por el gobierno central no ha sido planificada estratégicamente, sino que se ha llevado a cabo casi siempre de manera reactiva.
Por último, los instrumentos empleados para profundizar la descentralización también presentan deficiencias intrínsecas tanto en su diseño como en su implantación. Entre otras cabe mencionar: (i) la proliferación de leyes sectoriales que, en ciertos casos, son inconsistentes entre sí; (ii) el mantenimiento de una estructura tributaria territorial compleja que concentra en las entidades territoriales impuestos de baja elasticidad de ingreso; (iii) la utilización de los mecanismos de transferencia existentes, que carecen de incentivos para fomentar un mayor esfuerzo fiscal propio, lo cual es, a la postre, el medio para lograr una mayor autonomía fiscal; (iv) la distribución de transferencias de acuerdo a criterios complicados e ineficientes, con múltiples objetivos y mandatos de gasto predeterminados que limitan la flexibilidad en el uso de los recursos; (v) un sistema de cofinanciación que no ha cumplido con el objetivo de promover la inversión en las zonas deprimidas del país y que se presta a manipulaciones políticas.
Violencia y presencia del Estado
Para cerrar el capítulo sobre las razones y motivaciones subyacentes a la estrategia descentralizadora de Colombia, no es posible obviar la influencia que ejercen los grupos al margen de la ley en muchas comunidades, los cuales dificultan las acciones del Estado. Lo que añade complejidad al tema es la relación biunívoca, puesto que es precisamente la debilidad y la falta de legitimidad del Estado la que ha posibilitado las distintas formas de violencia en Colombia desde el siglo pasado.
Como se sugirió anteriormente, la violencia predominante a finales de los años 80 contribuyó a que la ciudadana percibiese que las instituciones del momento resultaban inadecuadas para combatir ese mal. Sin entrar en la discusión sobre la verdadera capacidad para resolver éste y otros problemas a través de una Constitución, lo cierto es que ese hecho aumentó el apoyo ciudadano en favor del cambio. Las acciones guerrilleras del M19 en Bogotá durante la década de 1980, así como los atentados terroristas de los carteles de la droga en los principales centros urbanos, contribuyeron al descontento generalizado respecto de las acciones del gobierno y de un Estado que ya era sumamente débil en las zonas rurales. Hechos como la creación del partido izquierdista Unión Patriótica en 1985, la legalización del M19 a finales de la década o la prohibición de la extradición de ciudadanos colombianos, contemplada en la Constitución, sólo sirvieron para reducir los episodios violentos de manera transitoria. En la década de los años 90, la violencia política y rural tiene a las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y los grupos paramilitares como principales protagonistas, mientras que en las ciudades predomina la delincuencia común, alentada por la pérdida de valores que conlleva el narcotráfico. Así, la violencia en Colombia tiene distintas facetas, urbana y rural, política y común(8) .
En el fondo, la descentralización pretende aumentar la presencia del Estado en un país atomizado y con elevados índices de violencia a través del fortalecimiento de los municipios y de la democracia participativa. Sin embargo, en la práctica el proceso recayó, en parte, en instituciones débiles, recursos humanos limitados y un marco regulador complejo. Si bien resulta difícil hablar de relaciones de causalidad, lo cierto es que los grupos beligerantes se han aprovechado de esta circunstancia para expandir su dominio. Se calcula que la guerrilla(9) , los grupos paramilitares y el narcotráfico tienen en conjunto una presencia activa en cerca de la mitad de los municipios, donde la ausencia del Estado es notoria. Este hecho, imposible de obviar, induce a preguntarse quiénes son los verdaderos beneficiarios de las políticas del gobierno (a saber, transferencias, regalías, cofinanciación, etc.). Ante semejante panorama, resulta difícil evaluar el éxito de una serie de políticas, bien o mal diseñadas, que no ataca la raíz de un fenómeno social sumamente complejo.
2 Régimen Fiscal Territorial
Impuestos territoriales
A lo largo de la década de los años 80, la mayoría de los países de América Latina encararon modificaciones profundas en los sistemas impositivos administrados por sus gobiernos centrales. Los objetivos perseguidos por estas reformas fueron: (i) la búsqueda de una mayor neutralidad en la asignación de recursos; (ii) la racionalización del sistema tributario; (iii) la mejora de la equidad del sistema en su dimensión horizontal y (iv) el aumento de la recaudación. No obstante, este proceso de reforma no estuvo acompañado de un esfuerzo de similar magnitud en el caso de los gravámenes administrados a nivel subnacional o territorial. En principio, esto resulta paradójico, teniendo en cuenta las iniciativas de la mayoría de los países de la región en materia de descentralización y reforma del Estado.
La determinación centralizada de algunas facultades tributarias subnacionales es una característica de los sistemas existentes en la región. Este esquema crea una competencia fiscal generada a partir de exenciones y diferenciales de alícuotas decididos por los gobiernos territoriales, que limita el crecimiento del sector público respectivo. En contrapartida, genera una falta de neutralidad dado que el tratamiento impositivo de fenómenos económicos semejantes pasa a estar determinado por razones de localización geográfica.
La asignación tributaria subnacional es un problema complejo que aún no ha sido resuelto satisfactoriamente en los países de la región. Esto se debe principalmente a que resulta más eficiente la administración centralizada de tributos que tienen una base imponible móvil, como los que gravan variables asociadas al nivel de actividad (renta, consumo, comercio exterior, etc.). Por el contrario, los impuestos sobre los inmuebles se hallan normalmente bajo la jurisdicción subnacional(10) .
En el caso colombiano, el proceso de reforma fue un proceso gradual implantado a lo largo de la década pasada (Shome (1995)), donde el gobierno central concentró los tributos de mayor elasticidad al ingreso, tales como el IVA, el impuesto sobre las rentas, los tributos sobre el comercio exterior y los que gravan la nómina salarial (11) . La falta de modernización también se confirmó en el caso colombiano, donde queda pendiente la modernización de las facultades tributarias de los gobiernos subnacionales. Las entidades territoriales administran 25 tributos, un número que resulta excesivo en comparación con lo que se verifica al nivel central y además debido al escaso significado de 19 de ellos. Las facultades tributarias territoriales son limitadas, tanto respecto a la introducción de nuevos gravámenes como a la determinación de bases imponibles, alícuotas e incluso el destino de los recursos, por lo cual la variable más importante bajo decisión territorial es la administración tributaria. Cabe señalar que la asignación previa de gravámenes obstaculiza una mejor práctica presupuestaria y, como en este caso, al determinarse de forma centralizada, no permite reflejar las preferencias de los agentes que pagan los impuestos.
Los ingresos tributarios de las entidades territoriales representaron en 1995 cerca del 12 por ciento del total de los ingresos tributarios nacionales, o el equivalente al 2,4 por ciento del PIB. Los departamentos aportaron el 5,1 por ciento de los ingresos tributarios nacionales, mientras que los distritos recaudaron el 4,1 por ciento y los municipios alrededor del 2,8 por ciento.
Gravámenes departamentales
En la actualidad, los departamentos colombianos se encargan de la administración de once tributos (sobre los consumos específicos de licores, cervezas y tabaco, el timbre sobre vehículos, el registro de contratos y actos comerciales, la faena de ganado, una sobretasa al consumo de cigarrillos y cuatro sobre juegos de azar). Sin embargo, los primeros cuatro gravámenes concentran cerca del 85 por ciento de los ingresos tributarios departamentales(12) .
Gráfico 1
Composición tributaria departamental en 1995
El Cuadro 1 ilustra la escasa autonomía de los departamentos con respecto de la determinación de cuatro elementos básicos de la tributación: la definición de la base imponible, las alícuotas, el destino de la recaudación y la administración tributaria.
Cuadro 1. Facultades tributarias: grado de autonomía departamental
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Impuesto |
Base imponible |
Alícuota |
Destino |
Administración tributaria |
| Consumos específicos | ||||
| Licores | Ningún | Parcial | Total | Total |
| Cervezas | Ningún | Ningún | Parcial | Parcial |
| Cigarrillos | Ningún | Ningún | Total | Total |
| Vehículos | Ningún | Ningún | Ningún | Total |
| Registro | Ningún | Parcial | Parcial | Total |
| Faena de ganado mayor | Total | Total | Total | Total |
| Sobretasa al cigarrillo | Ningún | Ningún | Ningún | Total |
| Juegos de azar (4 impuestos) | Ningún | Ningún | Ningún | Parcial |
| Fuente: elaboración propia basada en Rodríguez (1996) y la información suministrada por la DAF | ||||
En diciembre de 1995 se aprobó la ley de racionalización tributaria (ley 223/95). Si bien esta reforma afectaba principalmente a los gravámenes administrados por el gobierno central, también modificó el régimen de impuestos a los consumos específicos y el del impuesto de registro, ambos bajo jurisdicción departamental.
A raíz de estas modificaciones, la administración de los gravámenes sobre el consumo de cerveza, licores y tabaco fue cedida prácticamente en su totalidad a los departamentos. Para superar la gran movilidad de la base imponible asociada a los impuestos sobre los consumos específicos, la causación de estos tributos fue definida de acuerdo con la oferta de los productos (la salida de fábrica para los bienes de origen local y su ingreso en el país en el caso de la mercadería importada). Esta solución permitió resolver las complejidades administrativas surgidas cuando la causación se definía por el consumo final de los productos, ya que eliminó la necesidad de crear fronteras internas entre los departamentos establecidas para detectar el tránsito de mercadería entre jurisdicciones productoras y consumidoras (13) .
Para facilitar la administración del tributo, la ley 223 uniformizó el tratamiento de las bases imponibles y alícuotas. En este sentido, se definió la base imponible como el precio de venta al detallista de los productos, salvo en ciertos casos donde se identificaron productos representativos de cada grupo fijándose precios indicativos para ellos, mientras que para los bienes importados se empleó la declaración de aduana, a la cual se agregaba un margen. Con respecto a las alícuotas, la cerveza y el tabaco están gravados con tasas del 48 por ciento y del 55 por ciento respectivamente. En el caso de los licores, se definió una escala en función del contenido de alcohol de las bebidas, de 2.5 a 35 grados, con alícuotas que van del 20 por ciento al 40 por ciento del valor del precio de fábrica o de importación del producto.
Una parte de lo recaudado por estos tributos tiene un destino asignado previamente: en el caso del consumo de cerveza, 8 puntos de la alícuota deberán destinarse a financiar servicios de salud de 2o y 3er grado. Algo similar ocurre con los recursos recaudados con la sobretasa que grava el consumo del tabaco, la cual se destina a financiar actividades deportivas, mientras que las recaudación originada por el consumo de licores es de libre disponibilidad.
Paralelamente, la ley 223 asigna a los departamentos el impuesto de registro, que grava la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos que se registren en las oficinas de registro de instrumentos públicos o en las cámaras de comercio. La base imponible está determinada por el valor incorporado en el documento sujeto a registro. Por su parte, los departamentos tienen cierta potestad en materia de alícuotas, dado que éstas son fijadas por las asambleas departamentales en un intervalo establecido por la ley citada. Las oficinas de registro de instrumentos públicos y las cámaras de comercio actúan como agentes de retención de dicho impuesto, siendo responsables de su liquidación, recaudación y transferencia posterior de los importes y soportes documentales a los departamentos, que retienen las funciones de fiscalización del mismo. Alternativamente, la ley 223 habilitó a los departamentos para asumir la administración del gravamen de forma directa e incluso indirecta, a través de terceros. Nuevamente, parte del destino de los recursos está preasignado de acuerdo a la ley: los servicios departamentales de salud absorben hasta el 30 por ciento de los importes recaudados por este tributo, mientras que el 50 por ciento de los ingresos provenientes de esta fuente se canaliza a los fondos territoriales de pensiones.
Gravámenes municipales
Las características señaladas al analizar el régimen tributario departamental se repiten a nivel municipal. En este sentido, se comprueba la existencia de un número excesivo de gravámenes a cargo de los gobiernos locales, una fuerte concentración de la recaudación alrededor de un número relativamente pequeño de éstos, y las escasas facultades en materia de determinación de bases imponibles, alícuotas y destino de los fondos.
La concentración de los ingresos tributarios es aún mayor que en el caso de los departamentos. En efecto, de acuerdo a los cálculos del DNP, aproximadamente un 80 por ciento de la recaudación municipal en 1995 procedió de la recaudación del impuesto predial y a la industria y comercio. Asimismo se observa una participación creciente del impuesto a la industria y comercio sobre el total de los ingresos tributarios a medida que aumenta el tamaño del municipio. Esta variable debe ser interpretada como una aproximación para medir el desarrollo económico, lo cual explica el mayor dinamismo de los gravámenes sobre la actividad.
Cuadro 2. Importancia relativa de los ingresos tributarios por tamaño municipal (1995)
Porcentajes sobre la recaudación total
| Tamaño del municipio
Población |
Predial |
Industria y comercio |
Otros |
| Inferior a 5.000 habitantes | 71,3 | 10,7 | 18,0 |
| 5.000 - 20.000 habitantes | 54,8 | 27,8 | 17,4 |
| 20.000 - 50.000 habitantes | 44,3 | 29,0 | 26,7 |
| 50.000 - 100.000 habitantes | 38,6 | 42,5 | 18,9 |
| Superior a 100.000 habitantes | 43,2 | 39,2 | 17,6 |
| Total ponderado | 53,8 | 26,7 | 19,5 |
| Fuente: DNP (1996) | |||
Adicionalmente existe una sobretasa a la gasolina establecida mediante la Ley 105/93, la cual recibe tratamiento de ingreso no tributario en el Colombia. Esta ley autoriza a los municipios y a los distritos a establecer una sobretasa al precio del combustible automotor, hasta un nivel máximo del 20 por ciento del mismo. La recaudación estará preasignada al mantenimiento y construcción de vías públicas y a la construcción de proyectos de transporte masivo. A raíz de la facultad territorial en la determinación de la sobretasa y en el nivel de la misma, surge la necesidad de coordinación entre los municipios y distritos. En primer lugar, las localidades vecinas deberán tener sobretasas similares a efectos de impedir la elusión del gravamen en el caso de diferenciales importantes de las alícuotas. Por su parte, si bien se facilitaría la administración de la sobretasa al definir al sujeto pasivo en las refinerías de petróleo o en las distribuidoras de combustibles, la falta de uniformidad exige imponerla a nivel minorista para evitar prácticas de arbitraje entre los proveedores de combustibles.
En el siguiente cuadro se repite para la jurisdicción municipal, las cuatro atribuciones del régimen tributario ya analizado a nivel departamental:
Cuadro 3. Facultades tributarias: grado de autonomía municipal
|
Impuesto |
Base
imponible |
Alícuota |
Destino |
Administración
tributaria |
| Predial unificado (incluye sobretasa) | Parcial | Total | Parcial | Total |
| Industria y comercio | Ningún | Ningún | Parcial | Total |
| Circulación y tránsito | Ningún | Ningún | Total | Total |
| Faena ganado menor | Ningún | Total | Total | Total |
| Espectáculos públicos | Ningún | Ningún | Ningún | Total |
| Ventas por sistema clubes | Ningún | Ningún | Total | Total |
| Avisos, tableros y vallas | Ningún | Parcial | Total | Total |
| Delineación urbana | Total | Total | Total | Total |
| Extracción arena, cascajo y piedra | Total | Total | Total | Total |
| Registro de patentes, marcas y herretes | Ningún | Total | Total | Total |
| Pesos y medidas | Ningún | Total | Total | Total |
| Juegos de azar (3 impuestos) | Ningún | Ningún | Ningún | Total |
| Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información suministrada por la DAF. | ||||
En 1990 se racionalizó la tributación sobre la propiedad inmueble, estableciéndose el impuesto predial unificado a partir de la agrupación de una serie de tributos que gravaban una base similar. La base imponible es el valor catastral, determinado en la mayor parte del territorio nacional por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Recientemente, algunos municipios grandes están empleando un sistema de autoavalúo de la propiedad con resultados alentadores desde el punto de vista de la recaudación. Cabe señalar que el principal incentivo que tienen los contribuyentes para declarar valores de la propiedad superiores a los catastrales, está relacionado con el empleo de la propiedad como garantía de operaciones financieras.
Las características generales de este gravamen son las adecuadas, siguiendo los principios de beneficio y equidad. El nivel local retiene la facultad de determinar las alícuotas en ciertos intervalos; las alícuotas tienen una escala progresiva definida principalmente en función del valor y uso de la propiedad correspondiente. Sin embargo, la recaudación por esta fuente es relativamente baja (0.38 por ciento del PIB en 1995), por lo que existe un margen para incrementar la carga originada por este gravamen.
El impuesto a la industria y el comercio es otro ingreso tributario significativo en los municipios colombianos. La base imponible son los ingresos brutos, generalmente los correspondientes al año anterior(14) . Esta definición genera algunos efectos negativos: (i) la tributación en cascada; (ii) la integración vertical de la actividad económica para eludir la tributación en cascada y (iii) la pérdida de recaudación a raíz del proceso inflacionario, como resultado de la falta de indexación de la base imponible. Además, las alícuotas se determinan centralmente, asumiendo valores diferentes según el sector económico sujeto a gravamen.
Las dificultades del régimen vigente
Excesivo número de impuestos: tanto a nivel departamental como municipal, existen demasiados impuestos que dificultan la administración tributaria. La proliferación de tributos ha demostrado ser ineficiente, medido por la importancia que tiene unos pocos impuestos sobre el total de la recaudación. Por ello, la racionalización del sistema vigente implica que los departamentos y municipios tuvieran a su cargo la administración de un número no superior a los 4 o 5 gravámenes cada uno. Esto requeriría eliminar y consolidar alrededor de 15 impuestos vigentes en la actualidad. Se podría eliminar los tributos que gravan la extracción de arena, cascajo y piedra, el de pesas y medidas y las ventas por sistemas de clubes y espectáculos públicos. Además, existen impuestos que gravan hechos económicos similares (faena de ganado, vehículos y tránsito, juegos de azar) pero que se encuentran administrados tanto por los departamentos como por los municipios.
Escasa autonomía: en contadas ocasiones las entidades territoriales definen la base imponible y las alícuotas. Además, el destino de muchos impuestos se encuentra predeterminado. Mientras se mantenga esta situación, resulta difícil hablar de un proceso de descentralización, puesto que las facultades de recaudación y gasto vienen prácticamente determinadas desde el gobierno central.
Como se mencionó anteriormente, la experiencia regional en la asignación de facultades tributarias entre los niveles de gobierno no es satisfactoria, debido en parte a las dificultades para administrar de forma descentralizada los gravámenes más significativos desde el punto de vista de la recaudación. En este caso, la solución aportada por las autoridades colombianas en materia de bases imponibles y alícuotas en los gravámenes con bases tributarias móviles parece adecuada, ya que introduce un elemento de coordinación en la política impositiva favorable al funcionamiento de la administración tributaria.
Administración tributaria débil: no existe un diagnóstico comprensivo del estado actual de la administración tributaria subnacional, la que debería reflejar la diversidad observada en las entidades territoriales durante sus etapas de desarrollo. No obstante, el FMI (1995) examinó tres administraciones departamentales y cinco municipales, y el BID también efectuó un análisis de cinco entidades territoriales durante 1996. Los resultados revelan una debilidad no sólo en el desempeño de las funciones tradicionales de la administración tributaria sino también en la organización interna de la misma. De acuerdo con estos informes, la mayoría de las administraciones analizadas estaban organizadas por impuestos y no por funciones, se caracterizaban por una escasa capacidad para planificar actividades y un alto grado de fragmentación administrativa, con una superposición de funciones entre la jefatura de rentas y la tesorería de las respectivas entidades territoriales. Además, se verificó un sobredimensionamiento administrativo y burocrático, con un reducido grado de capital humano en las plantillas de funcionarios.
En muchos casos, la informatización de los procesos básicos que componen una administración tributaria (registro de contribuyentes, recepción de pagos, procesamiento de datos, etc.), ha sido delegada por completo a empresas privadas, debido a la debilidad institucional de las entidades territoriales. A pesar de que el uso de la banca comercial en el proceso de declaración y pago es una práctica extendida en las administraciones tributarias de la región, esto no las exime de los controles posteriores de consistencia de la información suministrada por el sistema financiero asociados con la omisión de declaración, pagos y/o falsedad de ambos. Por último, el análisis de las funciones de las administraciones tributarias subnacionales permitió comprobar que éstas se limitan a percibir y controlar los pagos voluntarios de los contribuyentes, no existiendo programas sistemáticos de fiscalización ni acciones de cobranza.
El futuro del régimen impositivo territorial
A lo largo del último bienio, las autoridades colombianas han elaborado proyectos de reforma del régimen tributario territorial. Sin embargo, no se prevé su tratamiento legislativo en un futuro próximo. Cabe señalar que las directrices de una reforma futura concuerdan con atacar los problemas señalados en los párrafos anteriores.
El régimen de transferencias territoriales
El criterio básico para definir la distribución de las facultades de gasto entre los distintos niveles de gobierno consiste en asignar cada una de estas facultades al nivel inferior de gobierno que pueda desempeñarla con cierta eficiencia. Siguiendo este criterio, las diferencias jurisdiccionales en materia de preferencias por servicios públicos justifican la conveniencia de acercar los consumidores de estos servicios a sus responsables.
El aumento de la eficiencia del gasto social territorial(15) se enfrenta al obstáculo de que las bases tributarias de mayor dinamismo estén bajo jurisdicción del gobierno central. Esto origina dos brechas fiscales verticales: una deficitaria del primer grupo de gobiernos, donde el gasto es mayor a su capacidad de generar recursos, y la superavitaria del nivel central, donde se verifica lo opuesto(16) .
La forma habitual de equilibrar las brechas fiscales es a través de las transferencias de recursos entre niveles de gobierno. Si bien estas transferencias constituyen una solución al problema de la financiación interjurisdiccional, éstas son cuestionadas porque no estimulan la movilización de recursos local, distorsionan la estructura de precios relativos al no reflejar éstos el costo de un determinado nivel de servicios públicos y restan transparencia al proceso de asignación de recursos al flexibilizar la restricción presupuestaria de entidades territoriales no siempre preparadas institucionalmente para administrar dichos recursos.
La importancia relativa de las jurisdicciones locales y centrales en la provisión de los servicios públicos se invierte al analizar los aspectos distributivos. Es bien sabido que, independientemente de que los gobiernos locales carezcan por lo general de los recursos requeridos para implantar políticas redistributivas, éstos no disponen de los incentivos para encarar este problema debido a que desencadenarían procesos migratorios de beneficiarios potenciales hacia sus jurisdicciones, mientras que emigrarían de las mismas el grupo de residentes con la capacidad contributiva necesaria para enfrentarse al costo de dichos programas. Por el contrario, el gobierno nacional ha de hacer frente a esta preocupación, por lo cual suele ser el proveedor de los recursos en este ámbito.
Si bien los objetivos de eficiencia y equidad no fueron los únicos presentes en el debate sobre el régimen de competencias y transferencias de recursos de Colombia, sí primaron a la hora de diseñar el sistema vigente. Se consideró que la eficiencia en la entrega de servicios provistos por el sector público aumentaría al aproximar al consumidor de estos servicios al nivel de gobierno responsable de su provisión, mientras que, por otro lado, la disponibilidad de las fuentes de recursos y las externalidades distributivas asociadas al gasto social determinaron la participación del gobierno central en la financiación de los mismos.
Sin embargo, la coexistencia de ambos objetivos introdujo dos problemas en el proceso de descentralización: los relacionados con la instrumentación propuesta para el mismo y aquéllos asociados a su implantación. Los primeros serán examinados en esta sección después de examinar las características principales de la ley 60, mientras que los segundos se presentan en el capítulo 5.
El régimen vigente
La Constitución de 1991 sentó las bases del régimen vigente de transferencias de recursos y facultades de gastos. Las modificaciones introducidas en la reforma constitucional fueron de una naturaleza incremental, originándose por la necesidad de perfeccionar los sistemas existentes. Así, las transferencias debían canalizarse exclusivamente a través del situado fiscal, la cesión a los municipios y las regalías(17) . El situado fiscal y la cesión municipal requirieron una legislación específica, concretada a partir de la aprobación de la ley 60/93.
En lo referente a las competencias, la ley 60 asignó a los municipios responsabilidades en las áreas de salud, educación, provisión de agua potable, saneamiento, vivienda de interés social y actividades recreativas. Consecuentemente, exigió a este nivel de gobierno asumir la organización y administración de los sectores y participar en la financiación de sus gastos corrientes y de infraestructura. Asimismo se decidió convocar a la participación privada (comunitaria, ONGs, etc.) para contribuir a la provisión de los servicios públicos en cuestión.
Los departamentos también recibieron competencias en las áreas de salud y educación, colaborando con los gobiernos locales en la administración y la financiación de ambas. Por añadidura, la ley determinó que la administración de recursos sería transferida directamente a los municipios a medida que éstos demostraran tener la capacidad institucional suficiente para administrar los recursos originariamente cedidos a los departamentos. Por el contrario, la existencia de externalidades (por ejemplo, campañas de vacunación) e indivisibilidades (por ejemplo, evaluación y supervisión de los servicios) en los sectores de salud y educación determinó la necesidad de coordinar las actividades de los municipios, coordinación desempeñada por los departamentos.
Por presentar características similares a los municipios (por ejemplo, la relación estrecha entre la ciudadanía y el nivel de gobierno responsable de la provisión de servicios públicos) y a los departamentos (por ejemplo, escala de las actividades), los distritos reúnen competencias comunes a estos dos niveles de gobierno. Por último, el gobierno central retuvo las competencias en materia de formulación de políticas y objetivos de desarrollo, determinación de normas técnicas para la organización y prestación de servicios, prestación de asistencia técnica, distribución de los recursos transferidos a los departamentos y municipios y administración de los fondos de cofinanciación.
Para financiar las competencias territoriales, se estableció un cronograma creciente de transferencias de los ingresos corrientes de la nación(18) , que limitó la discrecionalidad del poder central para definir el monto de los recursos transferibles a las entidades territoriales. En la actualidad, se calculan como porcentaje de los ingresos corrientes, definidos como la totalidad de los ingresos tributarios y no tributarios percibidos por el gobierno central. Esto permitió superar las dificultades del régimen anterior, cuando la base de cálculo del situado fiscal se veía afectada por la definición de "ingresos ordinarios", mientras que la vinculación de la cesión municipal con el IVA tenía el inconveniente de desincentivar los aumentos en su recaudación debido a su carácter coparticipativo. Se calcula que durante 1996, el gobierno nacional transfirió recursos equivalentes al 3 por ciento y 1.75 por ciento del PIB a los departamentos y municipios respectivamente. Los puntos más destacados del destino de estos recursos y los criterios para su distribución se presentan en el Cuadro 4.
El destino de los recursos está asignado de antemano, tanto respecto a los sectores como en la proporción con que se distribuye en cada uno de estos sectores. Existe un elemento de libre disponibilidad que permite decidir a los municipios la forma de distribuir el 20 por ciento de los recursos; ello permitiría expresar las preferencias locales en materia de cobertura y disponibilidad de recursos alternativos. La necesidad de contar con recursos propios para atender los gastos de funcionamiento del sector público a nivel local, condujo a la aprobación del Acto Legislativo 01/95, que permitió la libre disponibilidad de recursos para los municipios con menor desarrollo relativo. Así, se estableció un cronograma decreciente que parte de un nivel de 25 por ciento y 30 por ciento de libre disponibilidad y varía según la clasificación municipal, descendiendo al 5 por ciento y 18 por ciento en 1999.
Cuadro 4. Ley 60: destino y distribución de recursos
| Departamentos: situado fiscal | Municipalidades: cesión a los municipios | |
| Destino | Educación (60%) | Educación (30%) |
| Salud (20%) | Salud (25%) | |
| Asignación entre educación y salud (20%) | Agua potable, saneamiento (20%) | |
| Recreación, cultura y deporte (5%) | ||
| Libre asignación (20%) | ||
| Distribución | Partes iguales (15%) | Municipios pequeños y ribereños del
río Magdalena (6.5%) |
| Resto (85%) | Resto ( 93.5%) | |
| Situado Mínimo | Régimen de transición | |
| Fórmula: parámetros | Fórmula: parámetros | |
| - Usuarios actuales | - Población con necesidades básicas insatisfechas (NBI) | |
| - Usuarios potenciales | - Pobreza | |
| - Esfuerzo fiscal | - Eficiencia fiscal y administrativa | |
| - Progreso en calidad de vida | ||
| Fuente: Ley 60 de 1993. | ||
Las normas para distribuir los recursos entre las entidades territoriales también están definidas en la ley 60. En primer lugar, se crearon parámetros sobre los criterios de distribución en función de indicadores de demanda, pobreza y, en menor medida, de incentivos al esfuerzo fiscal y a la eficiencia de las entidades territoriales. En segundo término, se procuró la consistencia en la distribución de recursos surgida de la nueva ley y la situación existente mediante la incorporación de las categorías de situado mínimo y régimen de transición en los casos departamentales y municipales respectivamente. Por último se favoreció a las entidades territoriales de menor población, y se asignó un 15 por ciento del situado fiscal a repartirse en partes iguales entre todos los departamentos y distritos especiales, independientemente del tamaño de su población. Algo similar ocurre a nivel municipal, al distribuir el 5 por ciento y el 1,5 por ciento de los recursos entre los municipios con una población inferior a los 50.000 habitantes y los ribereños del Río Magdalena respectivamente.
A medida que las entidades territoriales demuestren su capacidad institucional para asumir estas competencias, la transferencia de recursos adquirirá un carácter sistemático. Con tal fin, la ley 60 estipuló las condiciones que debían cumplir los gobiernos territoriales para hacerse cargo de la administración de recursos y recibir los bienes y el personal asociado a la provisión del servicio público transferido. En el caso de la educación, la transferencia del situado de los departamentos a los municipios se realiza sólo a las ciudades con una población superior a los 100.000 habitantes.
Las dificultades del régimen vigente
Autonomía: a juzgar por la lentitud observada en la certificación de las entidades territoriales, el régimen vigente no favoreció la implantación efectiva del proceso de descentralización. En este sentido, en diciembre de 1996, sólo 11 departamentos y 3 distritos se habían certificado en el sector educación, mientras que en el sector salud lo habían hecho 16 departamentos, los 4 distritos y 83 municipios(19) . De este modo, gran parte de las entidades territoriales todavía no ha asumido la administración de los recursos previstos en la Ley 60, la cual permanece bajo la órbita de los respectivos ministerios y de las entidades descentralizadas encargadas de la provisión de los servicios.
Preasignación: como se señala al analizar las facultades tributarias a nivel territorial, la preasignación de recursos (earmarking) hacia actividades específicas ha sido una práctica extendida en la organización de las finanzas públicas colombianas, y el diseño del régimen de transferencias no constituye una excepción(20) . El principal objetivo de esta preasignación fue asegurar la satisfacción de las preferencias del gobierno central, sintetizadas en los porcentajes a los que debe ceñirse el destino de los recursos. Si bien esto es entendible debido a que la fuente de financiación se origina en recursos del máximo nivel de gobierno, entra en colisión con uno de los elementos más enriquecedores de la descentralización, a saber, la expresión local de preferencias. Aunque la preasignación de recursos permite superar algunas deficiencias en la calidad de los instrumentos empleados en la asignación de recursos y en los sistemas de control, la misma no constituye una práctica recomendable por la rigidez que impone en la política fiscal y por el efecto desincentivador que genera desde el punto de vista del uso eficiente de recursos, teniendo en cuenta la posibilidad de diferencias regionales en el costo de provisión de los servicios.
Dependencia de los ingresos corrientes: a pesar de que la vinculación del monto de los recursos a transferir con los ingresos corrientes del gobierno central permitió superar la manipulación a la que estaban sujetas las transferencias anteriormente, el mecanismo produjo dos efectos no deseados: (i) institucionalizó la falta de correspondencia entre los montos transferidos y los costos absolutos de provisión de los servicios, al repartirse primero geográficamente y luego sectorialmente e (ii) introdujo un elemento cíclico no deseado en las transferencias, empleadas parcialmente en la financiación de gastos corrientes de difícil reducción durante períodos de contracción económica.
Criterios para la asignación: los criterios utilizados para asignar las transferencias no guardan relación directa con los usos de las mismas. Por ejemplo, la transferencia se distribuye en función del NBI con un criterio de equidad, pero se utiliza para pagar maestros. Además, la inclusión de parámetros geográficos y demográficos debería dotar de flexibilidad al esquema a largo plazo, al permitir reasignaciones de las partidas transferidas en función de la evolución de la población beneficiaria de los servicios que estaban financiándose con recursos centrales. Sin embargo, en la práctica, la distribución geográfica de los recursos transferidos desde su implantación es similar a la existente hasta 1992 (21) .
Incentivos: los incentivos previstos en las fórmulas de distribución de recursos son relativamente débiles y los instrumentos resultan inadecuados. Prueba de ello es la vinculación del incremento del esfuerzo fiscal con el acceso a las transferencias. En el caso de la fórmula del situado fiscal, este esfuerzo es definido como el nivel del gasto en salud y educación financiado con recursos diferentes del situado y ponderados según el grado de desarrollo territotial. De este modo, el instrumento empleado para incentivar el esfuerzo fiscal incentiva el gasto, debido a que mejora el desempeño del inidicador.
Transparencia: las complicadas fórmulas utilizadas para distribuir las transferencias entre las entidades territoriales restan transparencia al proceso, limitando la respondabilidad (accountability). Además, incluir una serie de criterios en las fórmulas de repartición (en el caso de los municipios, las necesidades básicas insatisfechas, la pobreza, la población, la eficiencia fiscal y administrativa, el progreso en la calidad de vida) origina una reducción de la efectividad al no poder cumplir completamente con ninguno de ellos. Además, muchos municipios no han invertido los recursos de las transferencias en las actividades establecidas por la ley, y tres cuartas partes de los municipios no cumplen con los porcentajes que deben destinar a las áreas rurales. La ley no precisa claramente el tipo de sanciones a las que estarían sujetas las entidades que incumplieran con los mandatos legales.
Cuadro 5. Porcentajes sectoriales gastados por los municipios en 1995
| SECTOR | Población en miles | Total
municipal |
Mandato
Ley 60 | |||||
| < 5 | 5 - 20 | 20 - 50 | 50 - 100 | 100 - 500 | > 500 | |||
| Educación | 30 | 29,3 | 29,5 | 25,7 | 26,3 | 37,8 | 30,3 | 30 |
| Salud | 19 | 18,3 | 17,7 | 18,5 | 17,5 | 27,3 | 20 | 25 |
| Agua y saneamiento | 17 | 15,4 | 16,8 | 11,7 | 13,7 | 12,5 | 14,4 | 20 |
| Recreo y deporte | 5,8 | 5,9 | 4,7 | 5,3 | 5,2 | 5,8 | 5,4 | 5 |
| Otros | 28 | 31 | 31,3 | 38,9 | 37,3 | 16,5 | 29,9 | 20 |
| Fuente: DNP (1996). | ||||||||
Implantación: Por su parte, si bien las fórmulas de repartición de los recursos incluyen un conjunto de variables (véase el Cuadro 4), lo cierto es que las exigencias de situado mínimo imponen un fuerte grado de rigidez en la esta repartición. En este sentido, cerca del 85 por ciento de los recursos municipales correspondientes a la Ley 60/93 se continúan distribuyendo en base a la situación observada en 1992, ocurriendo algo similar en el caso del situado fiscal.
EL futuro del régimen de transferencias
La ley 60 incluyó la posibilidad de revisar quinquenalmente, a iniciativa del poder legislativo, los niveles del situado fiscal y las participaciones municipales, así como las reglas y los procedimientos para la aplicación de los criterios constitucionales. Aunque a lo largo de 1996 se intensificó el debate en torno a esta cuestión, se prevé que no existirá margen suficiente para su tratamiento legislativo entre 1997 y 1998 (22) .
Prescindiendo de la cuestión de la oportunidad, el objetivo de la revisión legal debería ser el avanzar hacia una efectiva descentralización de competencias y recursos en las entidades territoriales, superando el planteamiento excesivamente reglamentario existente. En particular, la demora en la certificación de las entidades territoriales que impide que éstas asuman plenamente las competencias previstas por la ley, abre el interrogante acerca de un posible conflicto de intereses en torno a la responsabilidad de certificar del gobierno central. Paralelamente, es necesario reformular los instrumentos empleados para adecuar los incentivos y mejorar su efectividad de manera que faciliten a los distintos niveles de gobierno el desempeño de las funciones y actividades previstas por la constitución.
El Cuadro 6 sintetiza las directrices de las propuestas elaboradas por la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (CRGFP) y el World Bank (1996a). Este cuadro refleja el grado de consenso existente entre los analistas del régimen de transferencias respecto de la necesidad de avanzar en la simplificación de dicho régimen.
Cuadro 6. Propuestas de reformas al régimen de transferencias
| CRGFP (1) | Banco Mundial | |
| Gasto corriente | ||
| Salud y educación | Transf. específicas: cápitas | Transf. específicas: cápitas |
| Resto (incluye gastos de funcionamiento) | Transf. de libre disponibilidad | Transf. de libre disponibilidad |
| Gasto de capital | Transf. de libre disponibilidad | Fusionar transferencias específicas con cofinanciación |
| Cofinanciación | Modificar. Crear créditos blandos de FINDETER | Fusionar transferencias específicas con cofinanciación |
| (1) CRGFP: Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas
Fuente: elaboración propia en base a CRGFP (1996) y World Bank (1996a) | ||
En este caso, el objetivo sería eliminar la excesiva cantidad de requisitos existentes respecto al destino y la distribución de los montos. En relación con el destino, la propuesta de la CRGFP es otorgar autonomía total a las entidades territoriales en la definición de la utilización de los recursos, a excepción de los relativos a la educación y la salud básica. Dicha libertad en materia de asignación de recursos sería válida tanto para el destino sectorial como el económico (inversión y funcionamiento). Además de distinguir entre los gastos corrientes asociados a las competencias y los gastos de capital requeridos por las mismas, tanto el Banco Mundial como la CRGFP elaboraron propuestas invirtiendo la causalidad existente en la actualidad para determinar la distribución de estos recursos.
En el marco vigente, el grueso de los recursos se determina como proporción de los ingresos corrientes y posteriormente se divide de acuerdo con ciertos parámetros. Por el contrario, en las propuestas citadas se determinan los costos unitarios de los servicios (cápitas) y se estima el número de beneficiarios. Esta opción tiene varias ventajas, entre las cuales cabe mencionar: (i) la eliminación del carácter cíclico de las transferencias, ya que el monto de recursos transferibles se determina de acuerdo con los costos y los beneficiarios y (ii) permite incorporar las diferencias regionales en el costo de provisión de los servicios, al tiempo que introduce un incentivo a la eficiencia para las entidades territoriales al imponer un límite superior al costo unitario de los servicios.
Asimismo, ambas propuestas aumentan el grado de discrecionalidad de las entidades territoriales en el empleo de los recursos, permitiendo incluso la financiación de gastos de funcionamiento. Paralelamente, los gastos de capital serían financiados por transferencias de libre disponibilidad (según la propuesta elaborada por la CRGFP), además sustituyendo el actual sistema de cofinanciación por créditos subsidiados otorgados por FINDETER como entidad de segundo piso. En la propuesta del Banco Mundial se enfatizala revisión del régimen de cofinanciación vigente y su vinculación a las externalidades de inversión, así como la financiación de gastos de infraestructura a través de préstamos comerciales.
Regalías
La distribución de regalías tiene como objetivos: (i) que el activo que desaparece al explotar un recurso natural no renovable se convierta en otro activo; (ii) fortalecer la descentralización mediante el aumento de la inversión regional y municipal y (iii) lograr un uso más eficiente de los recursos nacionales y regionales, incluido el medio ambiente.
El régimen vigente
De acuerdo con lo estipulado en los artículos 360 y 361 de la Constitución de 1991, la ley 141 de 1994 especifica el marco regulador para el reparto de las regalías y las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de recursos no renovables de propiedad estatal. Las regalías representaron el 8,4 por ciento de las fuentes de financiación municipal en 1995. En el país, 28 departamentos y 328 municipios reciben regalías directas por la explotación de algún recurso natural no renovable.
El monto de las regalías mínimas se define como un porcentaje del valor de la producción en boca o borde de la mina o pozo, siendo su precio fijado por el Ministerio de Minas y Energía. Los bienes cuya explotación está sujeta a regalías, así como los respectivos porcentajes del valor de producción, son: hidrocarburos (20 por ciento), carbón (10 por ciento si la explotación es superior a 3 millones de toneladas anuales, 5 por ciento si es inferior), níquel (12 por ciento), hierro y cobre (5 por ciento), oro y plata (4 por ciento), oro de aluvio en contratos de concesión (6 por ciento), platino (5 por ciento), sal (12 por ciento), calizas, yesos, arcillas y gravas (1 por ciento), minerales radioactivos (10 por ciento), minerales metálicos (5 por ciento) y minerales no metálicos (3 por ciento).
Una vez aplicadas las proporciones correspondientes, las regalías se reparten entre dos grandes grupos. Por un lado, un porcentaje se destina a los departamentos y municipios productores, así como a los municipios o distritos portuarios. El resto se destina al Fondo Nacional de Regalías (FNR), constituido por la ley 141, para la financiación de proyectos específicos en el resto de las entidades territoriales.
Cuadro 7. Distribución de regalías (%)
| H1 | H2 | C1 | C2 | FE | CU | PP | AU | SAL | |
| Dpto. productor | 47,5 | 47,5 | 42,0 | 45,0 | 50,0 | 20,0 | 40,0 | 5,0 | 20,0 |
| Municipio productor | 12,5 | 25,0 | 32,0 | 45,0 | 40,0 | 70,0 | 50,0 | 87,0 | 60,0 |
| Municipio portuario | 8,0 | 8,0 | 10,0 | 10,0 | 2,0 | 2,0 | 0,0 | 0,5 | 5,0 |
| FNR | 32,0 | 19,5 | 16,0 | 0,0 | 8,0 | 8,0 | 10,0 | 7,5 | 15,0 |
| Nota: H1 representa hidrocarburos si la producción es superior a los 20.000 barriles promedio mensual diario, H2 si es inferior a los
20.000. C1 representa carbón si la explotación es superior a los 3 millones de ton. anuales, C2 si es inferior. FE significa hierro,
CU es cobre, PP son piedras preciosas, AU representa oro, plata y platino, y SAL significa explotación de sal.
Fuente: Ley 141, 1994. | |||||||||
La mencionada ley también creó la Comisión Nacional de Regalías (CNR), entidad administrativa adscrita al Ministerio de Minas y Energía cuya función es controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de las regalías, además de administrar los recursos del FNR. En 1995, los recursos de las regalías representaron cerca del 0,59 por ciento del PIB, mientras que los departamentos recibieron el 0,27 por ciento del PIB, los municipios el 0,16 por ciento del PIB y el resto (0,16 por ciento) se canalizó a través del FNR.
Los departamentos productores deben destinar el 100 por ciento de los recursos a la inversión en proyectos prioritarios contemplados en los planes de desarrollo departamentales o municipales. No obstante, si no se alcanzan las coberturas mínimas en salud, educación, agua potable y alcantarillado, los departamentos deben asignar al menos el 50 por ciento de las regalías a estos sectores. Por su parte, los municipios productores y portuarios deben destinar los recursos de regalías a la inversión en proyectos de desarrollo municipal, dando prioridad al saneamiento ambiental y a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos esenciales. Los municipios deben destin