RE3-98-002

Este documento fue preparado por un equipo conformado por Martin Bès (INT/FIS), Rafaél Hernández (RE3/OD5) y Carlos Oliva (RE3/OD5), quien lo coordinó. Ivania Rivas (RE3/RE3) estuvo a cargo del arreglo y producción final del documento.

Destruimos a los ídolos con la misma pasión que los creamos. Somos intuitivos, autodidactos espontáneos y rápidos, y trabajadores encarnizados, pero nos enloquece la sola idea del dinero fácil. Tenemos en el mismo corazón la misma cantidad de rencor político y de olvido histórico. Un éxito resonante o una derrota deportiva pueden costarnos tantos muertos como un desastre aéreo. Por la misma causa somos una sociedad sentimental, en la que prima el gesto sobre la reflexión, el ímpetu sobre la razón, el calor humano sobre la desconfianza. Tenemos un amor casi irracional por la vida, pero nos matamos unos a otros por las ansias de vivir. Al autor de los crímenes más terribles lo pierde una debilidad sentimental. De otro modo, al colombiano sin corazón lo pierde el corazón.

Gabriel García Márquez

Diario El Tiempo, Bogotá, 1994

Muchos países de la región están reconociendo las bondades de contar con un esquema de descentralización fiscal y administrativa. Entre los países con gobiernos unitarios, Colombia es probablemente la nación que más ha avanzado en su proceso de descentralización. Las razones que motivaron tal empresa fueron muchas, tanto de orden político como económico. La Constitución de 1991 recoge este sentimiento descentralizador y sienta las bases para profundizar un proceso que se había iniciado algunos años antes. Sin embargo, la realidad ha demostrado que se requiere mucho más que una nueva constitución para alcanzar los objetivos trazados.

El tema es de suma importancia para el Banco. La mayoría de las operaciones en ejecución y las programadas para el futuro tienen a las entidades territoriales como sus últimos beneficiarios. Una mayor comprensión de los temas y la diferenciación de los distintos problemas, territoriales y sectoriales, servirán de base para la discusión sobre la estrategia que el Banco debe adoptar en Colombia.

En este documento se realiza un análisis de la descentralización en Colombia, con especial énfasis en los obstáculos y desafíos que se han hecho latentes en los últimos 5 años. Este es un proceso que se encuentra en una etapa de transición, al que los principales actores están aprendiendo a internalizar. Por ello, existe campo para proponer y propiciar cambios dirigidos a consolidar el mencionado proceso.

Lo extenso del análisis efectuado en este documento es una indicación de que el proceso de descentralización en Colombia aún no se ha consolidado. A pesar de los numerosos logros en materia de descentralización fiscal y administrativa, existen razones sociales, económicas y políticas que interfieren en el proceso. Por otro lado, se observan deficiencias en los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales y en la implantación de la descentralización a nivel sectorial. Estos son los desafíos que se resaltan en el documento con el objeto de llamar la atención y promover la discusión para enfrentarlos exitosamente.

Índice

Introducción 1

1 El Marco para la Descentralización 1

Antecedentes 1

La Constitución de 1991 y el nuevo marco para la descentralización 2

Factores que limitan el proceso 4

Violencia y presencia del Estado 6

2 Régimen Fiscal Territorial 8

Impuestos territoriales 8

Gravámenes departamentales 9

Gravámenes municipales 11

Las dificultades del régimen vigente 13

El futuro del régimen impositivo territorial 14

El régimen de transferencias territoriales 14

El régimen vigente 16

Las dificultades del régimen vigente 18

EL futuro del régimen de transferencias 20

Regalías 21

El régimen vigente 21

Las dificultades del régimen vigente 23

El futuro de las regalías 24

Cofinanciación 24

El régimen vigente 24

Las dificultades del régimen vigente 27

El futuro de la cofinanciación 28

Endeudamiento 28

El régimen vigente 28

Las dificultades del régimen vigente 30

3 La Situación Fiscal Territorial 33

La problemática fiscal territorial 35

Saneamiento fiscal territorial 38

4 Impacto Macroeconómico 40

Impacto fiscal 41

Transferencias territoriales 41

Seguridad social 43

Otras áreas 43

El rezago presupuestario 44

Ajuste fiscal para 1997 45

La nueva institucionalidad del gobierno 46

5 Desafíos Sectoriales 48

La descentralización en el sector salud 49

Antecedentes 49

El marco vigente - la reforma colombiana 50

Datos básicos 52

Obstáculos y desafíos del sector 52

La descentralización en el sector educativo 57

Antecedentes 57

El marco vigente 58

Datos básicos 59

Obstáculos y desafíos del sector 59

La descentralización en el sector de agua potable y saneamiento 62

Antecedentes 62

Marco vigente 63

Datos básicos 64

Obstáculos y desafíos del sector 64

La descentralización en el sector de energía 66

Antecedentes 66

Marco vigente - estructura del sector 66

Datos básicos 68

Obstáculos y desafíos del sector 69

La descentralización en el sector de transporte 69

Antecedentes 69

Marco vigente 69

Datos básicos 70

Obstáculos y desafíos del sector 70

La seguridad ciudadana 71

6 Impacto sobre el Programa del Banco 72

Cartera 72

Descripción 72

Debilidad institucional 74

Programa operativo para 1997-99 75

Fortalecimiento del sistema de información financiera territorial 75

Segundo programa de desarrollo territorial 76

Carreteras departamentales 76

Seguridad ciudadana 77

Programa de apoyo a la gestión educativa 77

Infraestructura hospitalaria 77

Desarrollo Rural Integrado (DRI) IV 78

Acueducto de Pereira 78

Racionalización de las empresas de distribución eléctrica 79

Agua potable y saneamiento de Cartagena 79

Modernización del Estado 80

7 Conclusiones y Recomendaciones 81

Conclusiones 81

Aspectos generales 81

Aspectos territoriales 82

Aspectos sectoriales 83

Recomendaciones 85

Aspectos generales 85

Aspectos territoriales 87

Aspectos sectoriales 91

El papel del Banco 92

Anexo 1

Distribución de Competencias por Nivel de Gobierno 95

Anexo 2

Indicadores Fiscales de los Departamentos y Distritos para 1995 96

Anexo 3

La Ley 100 - El Sector Salud en Colombia 97

Anexo 4

Programa Operativo 1997 - 1999 99

Anexo 5

Dificultades en la Preparación y Ejecución de los Programas del Banco en el Orden Territorial 101

Bibliografía Seleccionada 103

Cuadro 1. Facultades tributarias: grado de autonomía departamental 10

Cuadro 2. Importancia relativa de los ingresos tributarios por tamaño municipal (1995) 12

Cuadro 3. Facultades tributarias: grado de autonomía municipal 12

Cuadro 4. Ley 60: destino y distribución de recursos 17

Cuadro 5. Porcentajes sectoriales gastados por los municipios en 1995 19

Cuadro 6. Propuestas de reformas al régimen de transferencias 20

Cuadro 7. Distribución de regalías (%) 22

Cuadro 8. Matriz de cofinanciación del FIS (1996) 25

Cuadro 9. Matriz de cofinanciación del DRI (1996) 25

Cuadro 10. Matriz de cofinanciación del FIU (1996) 26

Cuadro 11. Cofinanciación: Ejecución Financiera 1995 27

Cuadro 12. Estructura del endeudamiento municipal en 1995 30

Cuadro 13. Comparación de las alternativas de financiación municipal 30

Cuadro 14. Autonomía fiscal: ingresos propios / gastos totales (%) 36

Cuadro 15. Desagregación del balance del sector público no financiero 40

Cuadro 16. Las transferencias territoriales antes y después de la Constitución de 1991 42

Cuadro 17. Gastos del gobierno central explicados por normas constitucionales 42

Cuadro 18. Competencias generales según los niveles de administración 48

Cuadro 19. Competencias en salud según los niveles de administración 51

Cuadro 20. Fuentes de financiación territorial con destino a la salud 56

Cuadro 21. Competencias en educación según los niveles de administración 58

Gráfico 1
Composición tributaria departamental en 1995 9

Gráfico 2
Deuda pública total: 1994 29

Gráfico 3
Composición del gasto territorial en 1995 33

Gráfico 4
Entidades territoriales: gastos corrientes de las administraciones centrales en 1995 34

Gráfico 5
Entidades territoriales: ingresos de las administraciones centrales en 1995 34

Gráfico 6
Proporción: servicio de la deuda / ingresos corrientes en 1995 37

Gráfico 7
Intereses de la deuda / ahorro operativo en 1995 38

Figura 1
Estructura del sector eléctrico 68

Introducción

Muchos países de la región están reconociendo las bondades de contar con un esquema de descentralización fiscal y administrativa. Entre los países con gobiernos unitarios, Colombia es probablemente la nación que más ha avanzado en su proceso de descentralización. Las razones que motivaron tal empresa fueron muchas, tanto de orden político como económico. La Constitución de 1991 recoge este sentimiento descentralizador y sienta las bases para profundizar un proceso que se había iniciado algunos años antes. Sin embargo, la realidad ha demostrado que se requiere mucho más que una nueva constitución para alcanzar los objetivos trazados.

El tema es de suma importancia para el Banco. La mayoría de las operaciones en ejecución y las programadas para el futuro tienen a las entidades territoriales como sus últimos beneficiarios. Una mayor comprensión de los temas y la diferenciación de los distintos problemas, territoriales y sectoriales, servirán de base para la discusión sobre la estrategia que el Banco debe adoptar en Colombia.

En este documento se realiza un análisis de la descentralización en Colombia, con especial énfasis en los obstáculos y desafíos que se han hecho latentes en los últimos 5 años. Este es un proceso que se encuentra en una etapa de transición, al que los principales actores están aprendiendo a internalizar. Por ello, existe campo para proponer y propiciar cambios dirigidos a consolidar el mencionado proceso.

Es documento consta de siete capítulos. En el capítulo 1 se estudian los motivos subyacentes a la adopción del esquema descentralizador, y se resume de una manera general los principales impedimentos para la consolidación del proceso, los que se manifiestan a lo largo del análisis realizado en los capítulos siguientes. En el capítulo 2 se analiza el régimen fiscal territorial, con particular énfasis en las deficiencias propias de las fuentes de financiación territorial: los impuestos, las transferencias, las regalías, el sistema de cofinanciación y el endeudamiento. En el capítulo 3 se presenta un resumen de la situación fiscal de las entidades territoriales, producto de las relaciones analizadas en el anterior. En el capítulo 4 se estudian las implicaciones de las mismas relaciones, pero sobre las finanzas fiscales agregadas.

El análisis de los sectores sobre los que las entidades territoriales tienen competencias se analiza en el capítulo 5. En este documento no se pretende estudiar la problemática intrínseca de cada sector, sino más bien resaltar los temas vinculados con la descentralización. Dados los arreglos institucionales y su importancia dentro del gasto territorial, se hace un análisis más profundo de los sectores sociales básicos. El capítulo 6 presenta el programa de trabajo del Banco relacionado con la descentralización, y demuestra la importancia que ésta tiene sobre la cartera vigente y los proyectos previstos. Finalmente, el capítulo 7 presenta las conclusiones y recomendaciones.

1 El Marco para la Descentralización

La descentralización en Colombia ha sido un proceso iniciado en el siglo pasado, redefiniéndose a fines de los años 60; cobra mayor fuerza durante la década de los años 80 y se concreta explícitamente en la Constitución de 1991.

Antecedentes

La Constitución de 1886 definió a Colombia como un estado centralizado políticamente y descentralizado administrativamente. Ello se tradujo en una relación vertical de poder en la que los actos de una autoridad debían ser refrendados por la autoridad inmediatamente superior; así, el Presidente era, en última instancia, responsable de los actos de gobierno. La descentralización administrativa era básicamente territorial, en el sentido de que el poder ejecutivo definía y decidía sobre algunas funciones y responsabilidades de los departamentos y los municipios, tales como el cobro de ciertos impuestos.

El esquema básico de la descentralización administrativa se mantuvo durante la mayor parte del siglo XX, a pesar de las presiones naturales resultantes de la lucha por el poder entre los partidos liberal y conservador, cada uno de ellos con su propia concepción del papel del Estado. El país experimentó una serie de cambios políticos que condujeron a un período de violencia a mediados de siglo que culminó, en cierta forma, en 1957 con la conformación del Frente Nacional, cuando se hizo explícita la repartición del poder entre los dos partidos. La sucesión presidencial entre ambos partidos duró hasta 1978, y el reparto de las cuotas de poder terminó definitivamente en 1986.

En 1968, se aprobó una reforma constitucional en la que se acuñaba el término de descentralización técnica o por servicios, lo que significaba básicamente la presencia legal de las empresas públicas. Se incorporaron tres categorías jurídicas de empresas públicas de acuerdo al grado de participación del gobierno: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades mixtas. De esta manera, se incluyó activamente una nueva categoría descentralizada en el espectro territorial. La reforma constitucional de 1968 también creó el "situado fiscal", mecanismo a través del cual se transfieren recursos a los departamentos en función de los ingresos ordinarios de la nación, con el objeto de financiar actividades en las áreas de salud y educación. Por añadidura, la ley 33 de 1968 estableció la "cesión a los municipios", monto transferido a esas entidades en función del impuesto sobre las ventas.

En la década de los años 80, se sumaron a los conceptos de descentralización administrativa y técnica las discusiones sobre descentralización fiscal, con un énfasis particular en el desarrollo municipal. La ley 14 de 1983 aumentó la autonomía tributaria de las entidades territoriales y modernizó y amplió las bases de sus gravámenes, sobre todo el catastro. La ley 12 de 1986 hizo creciente el porcentaje del impuesto al valor agregado (IVA) que se traspasaba a los municipios, y decretos posteriores (el 077 de 1987, por ejemplo) definieron una serie de responsabilidades municipales, en particular la provisión de servicios sociales básicos. En 1986 se dio un paso importante en materia de descentralización política al establecerse, a través del Acto Legislativo N^o 1, la elección popular de los alcaldes a partir de 1988. El ímpetu que se observa en el proceso de descentralización a partir de 1986 coincide con el término del reparto de cuotas de poder entre los dos partidos principales, lo que revela la intención de incorporar a las élites locales al sistema político.

Así, a fines de los años 80 el país había llevado a cabo una serie de tentativas en materia de descentralización, aunque la mayoría de ellas implantadas casuísticamente y sin tener en cuenta una estrategia que vinculase los esfuerzos en materia política, institucional, administrativa y fiscal. La necesidad de ordenar el proceso en el marco de un sentimiento generalizado de que las instituciones prevalecientes no eran capaces de enfrentarse con éxito a los desafíos políticos y de seguridad ciudadana motivaron la presión popular en favor de una nueva constitución.

La Constitución de 1991 y el nuevo marco para la descentralización

A principios de la década de 1990, Colombia se encontraba en medio de la zozobra social y política. Cuatro de los candidatos a la Presidencia de la República habían sido asesinados, y el narcotráfico expandía su poder económico y ejercía su presencia en la escena política de forma violenta. Esto se reflejó en el desasosiego de una sociedad civil sumida en una crisis institucional y política arraigada. Ante esta situación, se propuso que el pueblo manifestara en las elecciones del partido liberal su intención de cambiar la Constitución de 1886. La respuesta fue abrumadora y condujo al presidente Barco a legitimar esta opción en las elecciones oficiales de mayo de 1990. El 93 por ciento de la población se manifestó a favor del cambio, y en diciembre de ese año se eligió a la nueva Asamblea Constituyente.

La Asamblea tomó la iniciativa de cerrar el Congreso y convocar nuevas elecciones en las que los constituyentes no podrían participar. La Asamblea estuvo dominada por el pluralismo político, en parte como expresión de la crisis institucional del momento. Los dos principales partidos políticos colombianos alcanzaron tan sólo el 40 por ciento de los votos, a la vez que hubo una fuerte presencia del M19 (grupo ex-guerrillero que obtuvo un 26 por ciento de los votos), el Movimiento de Salvación Nacional y los representantes regionales e independientes. El pluralismo relativo y la ausencia de los políticos tradicionales promovieron en cierta forma la tendencia descentralizadora que se plasma en la Constitución de 1991⁽¹⁾ .

La concepción del nuevo ordenamiento político y administrativo se debatió entre los conceptos de federalismo y de centralismo, como sucediera en el siglo pasado. No obstante, en esta ocasión se optó por un modelo intermedio. En este sentido, el artículo 1^o de la Constitución de 1991 define a Colombia como un "...Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, participativa y pluralista, ...". Los conceptos que definen a esta constitución son los de igualdad, participación y paz ⁽²⁾ .

En el ámbito político, la nueva constitución sirvió de base para reformar las instituciones públicas y responder a la creciente violencia en el país. Se trató de aumentar la legitimidad del estado adoptando el concepto de la gobernabilidad y se promovió una mayor participación de la ciudadanía en la toma de decisiones con el fin de unificar al país. La denominada "democracia participativa" creó una serie de instrumentos destinados a aumentar la participación comunitaria, y figuras tales como la iniciativa popular legislativa, el cabildo abierto, la consulta popular, el plebiscito, el referendo y la revocación de los mandatos de gobernadores y alcaldes quedaron refrendadas en la Constitución. Asimismo, se crearon mecanismos para reformar la constitución, antes potestad exclusiva del Congreso. Por otro lado, se reforzaron las funciones y responsabilidades de los poderes legislativo y judicial con el fin de lograr un equilibrio de poderes en detrimento del presidencialismo característico del sistema político colombiano. Además, se instauró la figura del vicepresidente, la autonomía del Banco de la República y, en el plano judicial, se crearon la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura.

En el plano administrativo, el nuevo ordenamiento implicó una recomposición de funciones a nivel central, recayendo las mayores responsabilidades sobre el Ministerio del Interior (MIN) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP). La ley 199 de 1995 delega en el MIN la responsabilidad de formular y adoptar las políticas correspondientes al ordenamiento y la autonomía territorial, las relaciones entre la nación y las entidades territoriales en materia de política descentralizadora y desarrollo institucional, además de los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista y la participación ciudadana. Sin embargo, en la práctica el MIN no ha cumplido con tales mandatos, y ni siquiera ha recibido el presupuesto necesario para llevarlos a cabo. Por su parte, el DNP es el ente que controla y evalúa el proceso de descentralización: el decreto 2167 de diciembre de 1992 reestructura el DNP y le encarga el diseño y la organización de sistemas de evaluación de gestión y resultados. Con la implantación de la ley 60 de 1993 se aumenta el papel protagonista del DNP incluso por encima de los ministerios directamente involucrados en el proceso.

La Constitución de 1991 no establece realmente un modelo nuevo de descentralización, sino que ordena y profundiza el proceso anterior. En ella se toman en consideración aspectos del modelo agente-principal, en el cual los gobiernos territoriales ejecutan básicamente las políticas diseñadas a nivel central, y del modelo de elección pública local, en el cual las entidades territoriales son autónomas en lo que atañe a la definición de sus políticas y la obtención de recursos. El resultado es un modelo híbrido que, en la práctica, ha dificultado la definición precisa de responsabilidades y la implantación efectiva del proceso. La solución a este problema debe empezar por la promulgación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, mandato constitucional que sin embargo está aún pendiente en la agenda legislativa colombiana. Esta ley debería definir claramente el papel que corresponde a cada nivel territorial de manera integral y consistente⁽³⁾ .

La constitución también establece en sus artículos 356 y 357 los criterios para la distribución de recursos y competencias, que luego se plasmarían en la mencionada ley 60. En particular, se aumentan las responsabilidades territoriales en materia de educación y salud. La constitución, además, fortaleció la figura del departamento (a la vez que creaba otros) como entidad bisagra entre el gobierno central, que define las políticas, y el municipio, que expresa las necesidades de la ciudadanía. Así, los departamentos actúan como intermediarios entre la nación y los municipios bajo los criterios de subsidiariedad y complementariedad. Para reafirmar esta importancia, se estableció la elección popular de gobernadores a partir de 1993.

En el ámbito económico existen varias razones que justifican la adopción de un modelo de descentralización administrativa y fiscal como el reseñado en la constitución. Principalmente, se aumenta la responsabilidad de las entidades territoriales en la prestación de servicios básicos a la población, entendiendo que éstas conocen de cerca las necesidades de sus pobladores y, a la vez, que éstos pueden evaluar y juzgar la calidad de la prestación de dichos servicios. Así, en teoría, se espera que se aumente la eficiencia y equidad del gasto público. Además, las mayores responsabilidades van acompañadas de transferencias desde el gobierno central para financiarlas con el fin de evitar desequilibrios fiscales ⁽⁴⁾ .

De este modo, desde 1991 el país adopta un nuevo marco institucional y desarrolla instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos y a incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones. En el papel, Colombia cuenta con el marco necesario para lograr estos objetivos; sin embargo, la realidad ha demostrado que se necesita algo más que una Constitución para alcanzar las metas propuestas.

Factores que limitan el proceso

La Constitución de 1991 consagró cambios fundamentales en el acontecer político, económico y social del país. No obstante, llevar a cabo sus planteamientos requería un esfuerzo tan grande como el que representó su diseño. Desde 1991, el país ha sido testigo de los problemas que han surgido en el momento de reglamentar e implantar los mandatos constitucionales. Entre ellos, cabe mencionar: (i) la falta de apoyo político, (ii) la escasa participación ciudadana, (iii) la debilidad institucional a nivel territorial, (iv) la falta de adecuación del gobierno central al ámbito descentralizado y (v) las deficiencias en el diseño e implantación de los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales.

En primer lugar, después de 1991 se debilitó notablemente el apoyo político a la descentralización, lo que se ha reflejado en la falta de promulgación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Dado que, en el momento de clausurar el Congreso, la Asamblea convocó elecciones en las cuales no podían participar los constituyentes, el bipartidismo renació en las elecciones legislativas de octubre de 1991, y la mayoría de personas que apoyaron decididamente el proceso salieron de la escena política. El bipartidismo se ve además favorecido por el mecanismo electoral vigente, que promueve el clientelismo y la fragmentación de estos mismos partidos⁽⁵⁾ . En la práctica, la atomización interna y la falta de conciencia de partido han provocado la negociación constante entre el ejecutivo y el legislativo, mientras que la elección con pocos votos propia del proceso electoral ha incentivado la financiación ilegal de campañas. Como ejemplo de la negociación política, basta señalar a los fondos de cofinanciación, en cuyo proceso de aprobación los congresistas consiguen financiación para proyectos de su interés.

En segundo término, la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones no ha sido promovida debidamente, a pesar de existir los mecanismos para ello. Especialmente, el nexo existente entre la alcaldía y la sociedad es bastante débil. Sólo el 3 por ciento de los municipios utiliza las juntas de administración local, foro diseñado para establecer la comunicación entre la alcaldía y las juntas de acción comunal (presentes en los 1.064 municipios). Los contactos de la ciudadanía con el alcalde tienden a politizarse y, en general, existe una información deficiente acerca de los derechos ciudadanos. Ambos fenómenos han motivado que las comunidades no ejerzan una serie de prerrogativas adquiridas, en particular las diseñadas para ejercer control sobre las responsabilidades de los alcaldes ⁽⁶⁾ . En vista de la desconfianza en las instituciones cívicas existentes y la escasa participación ciudadana, el gobierno central ha creado las mesas de solidaridad, mediante las cuales se consulta a la ciudadanía sobre los proyectos a emprender en la comunidad a través de la Red de Solidaridad Social, unidad coordinadora del gasto social en las zonas deprimidas. Si bien en la práctica muchas mesas han cumplido su función de foro popular, éstas representan una opción desde el nivel central que ha aumentado la confusión con las juntas locales y comunales existentes.

En tercer lugar, existe un legado de fragilidad institucional y fiscal, por lo que los instrumentos utilizados para implantar los nuevos mandatos no tuvieron su contrapartida en instituciones sólidas, sobre todo en lo referente al capital humano. Este problema se repite incluso al más alto nivel: en la actualidad, más de la mitad de los alcaldes del país se encuentran bajo investigación judicial, algunos por cargos de corrupción y otros simplemente por acciones derivadas del desconocimiento de las leyes. La calidad del capital humano es un problema latente: aproximadamente el 3,2 por ciento de los alcaldes sólo tiene una educación primaria, mientras que el 46 por ciento de los alcaldes no cuenta con una educación superior. Esto contrasta claramente con un sistema en el que a las entidades territoriales se le transfieren recursos y responsabilidades en el tiempo de manera creciente⁽⁷⁾ . El problema de la debilidad institucional se remonta a la época en que los alcaldes y gobernadores eran designados por el gobierno central. La falta de control de la gestión territorial es un problema que se agrava si se considera que el período de gobierno territorial es de tres años y que no se permite la reelección. Esto ha originado en ciertas ocasiones una falta de gestión significativa que ahonda los problemas heredados.

Por su parte, el gobierno nacional tampoco se ha adaptado completamente al proceso de descentralización, resultando difícil eliminar rápidamente la cultura centralista prevaleciente en el último siglo. En ciertos casos, el gobierno central se ha resistido de una u otra manera a entregar algunas de sus funciones a las entidades territoriales, lo cual genera confusión, duplicaciones e ineficiencia. La creación de instrumentos para dirigir el gasto a nivel local y el exceso de control en los fondos de cofinanciación, ilustran el caso. Por otro lado, la asistencia técnica brindada por el gobierno central no ha sido planificada estratégicamente, sino que se ha llevado a cabo casi siempre de manera reactiva.

Por último, los instrumentos empleados para profundizar la descentralización también presentan deficiencias intrínsecas tanto en su diseño como en su implantación. Entre otras cabe mencionar: (i) la proliferación de leyes sectoriales que, en ciertos casos, son inconsistentes entre sí; (ii) el mantenimiento de una estructura tributaria territorial compleja que concentra en las entidades territoriales impuestos de baja elasticidad de ingreso; (iii) la utilización de los mecanismos de transferencia existentes, que carecen de incentivos para fomentar un mayor esfuerzo fiscal propio, lo cual es, a la postre, el medio para lograr una mayor autonomía fiscal; (iv) la distribución de transferencias de acuerdo a criterios complicados e ineficientes, con múltiples objetivos y mandatos de gasto predeterminados que limitan la flexibilidad en el uso de los recursos; (v) un sistema de cofinanciación que no ha cumplido con el objetivo de promover la inversión en las zonas deprimidas del país y que se presta a manipulaciones políticas.

Violencia y presencia del Estado

Para cerrar el capítulo sobre las razones y motivaciones subyacentes a la estrategia descentralizadora de Colombia, no es posible obviar la influencia que ejercen los grupos al margen de la ley en muchas comunidades, los cuales dificultan las acciones del Estado. Lo que añade complejidad al tema es la relación biunívoca, puesto que es precisamente la debilidad y la falta de legitimidad del Estado la que ha posibilitado las distintas formas de violencia en Colombia desde el siglo pasado.

Como se sugirió anteriormente, la violencia predominante a finales de los años 80 contribuyó a que la ciudadana percibiese que las instituciones del momento resultaban inadecuadas para combatir ese mal. Sin entrar en la discusión sobre la verdadera capacidad para resolver éste y otros problemas a través de una Constitución, lo cierto es que ese hecho aumentó el apoyo ciudadano en favor del cambio. Las acciones guerrilleras del M19 en Bogotá durante la década de 1980, así como los atentados terroristas de los carteles de la droga en los principales centros urbanos, contribuyeron al descontento generalizado respecto de las acciones del gobierno y de un Estado que ya era sumamente débil en las zonas rurales. Hechos como la creación del partido izquierdista Unión Patriótica en 1985, la legalización del M19 a finales de la década o la prohibición de la extradición de ciudadanos colombianos, contemplada en la Constitución, sólo sirvieron para reducir los episodios violentos de manera transitoria. En la década de los años 90, la violencia política y rural tiene a las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y los grupos paramilitares como principales protagonistas, mientras que en las ciudades predomina la delincuencia común, alentada por la pérdida de valores que conlleva el narcotráfico. Así, la violencia en Colombia tiene distintas facetas, urbana y rural, política y común⁽⁸⁾ .

En el fondo, la descentralización pretende aumentar la presencia del Estado en un país atomizado y con elevados índices de violencia a través del fortalecimiento de los municipios y de la democracia participativa. Sin embargo, en la práctica el proceso recayó, en parte, en instituciones débiles, recursos humanos limitados y un marco regulador complejo. Si bien resulta difícil hablar de relaciones de causalidad, lo cierto es que los grupos beligerantes se han aprovechado de esta circunstancia para expandir su dominio. Se calcula que la guerrilla⁽⁹⁾ , los grupos paramilitares y el narcotráfico tienen en conjunto una presencia activa en cerca de la mitad de los municipios, donde la ausencia del Estado es notoria. Este hecho, imposible de obviar, induce a preguntarse quiénes son los verdaderos beneficiarios de las políticas del gobierno (a saber, transferencias, regalías, cofinanciación, etc.). Ante semejante panorama, resulta difícil evaluar el éxito de una serie de políticas, bien o mal diseñadas, que no ataca la raíz de un fenómeno social sumamente complejo.

2 Régimen Fiscal Territorial

Impuestos territoriales

A lo largo de la década de los años 80, la mayoría de los países de América Latina encararon modificaciones profundas en los sistemas impositivos administrados por sus gobiernos centrales. Los objetivos perseguidos por estas reformas fueron: (i) la búsqueda de una mayor neutralidad en la asignación de recursos; (ii) la racionalización del sistema tributario; (iii) la mejora de la equidad del sistema en su dimensión horizontal y (iv) el aumento de la recaudación. No obstante, este proceso de reforma no estuvo acompañado de un esfuerzo de similar magnitud en el caso de los gravámenes administrados a nivel subnacional o territorial. En principio, esto resulta paradójico, teniendo en cuenta las iniciativas de la mayoría de los países de la región en materia de descentralización y reforma del Estado.

La determinación centralizada de algunas facultades tributarias subnacionales es una característica de los sistemas existentes en la región. Este esquema crea una competencia fiscal generada a partir de exenciones y diferenciales de alícuotas decididos por los gobiernos territoriales, que limita el crecimiento del sector público respectivo. En contrapartida, genera una falta de neutralidad dado que el tratamiento impositivo de fenómenos económicos semejantes pasa a estar determinado por razones de localización geográfica.

El poder ejecutivo presenta en su plan de presupuesto de la nación el monto destinado a los fondos de cofinanciación, revisado luego por el Congreso, que al final decide sobre la preasignación de los recursos entre los distintos fondos. Los ministerios pertinentes definen las orientaciones básicas de la política de cofinanciación y establecen las condiciones técnicas, financieras e institucionales para la selección de los proyectos. Por su parte, los municipios identifican, formulan y emprenden los proyectos, mientras que los departamentos planifican, promueven, coordinan, apoyan, asesoran y evalúan los proyectos. El DNP fija un plazo límite para que las entidades presenten sus proyectos y sean aprobados por las unidades correspondientes. Si pasado el plazo no se hubiera completado el cupo, entonces el DNP redistribuiría los recursos sobrantes.

En los departamentos y distritos, la revisión y evaluación de los proyectos está a cargo de una Unidad Especializada de Cofinanciación (UDECO). En los municipios, la revisión de los proyectos es responsabilidad de un comité de cofinanciación. La UDECO recibe los proyectos presentados por las entidades territoriales y otorga un concepto de viabilidad en un plazo de 30 días. Si el resultado es favorable, la UDECO remite el proyecto al Comité Departamental de Cofinanciación (CODECO), que además asigna interiormente los cupos departamentales, o al fondo respectivo. Luego, el fondo firma un contrato con la entidad territorial, la cual abre una cuenta para recibir los desembolsos pertinentes de acuerdo con los progresos del proyecto. Los fondos pueden manejar directamente los recursos o hacerlo a través de una fiduciaria.

En 1995, la cofinanciación representó el 6,3 por ciento de las fuentes de financiación de las entidades territoriales, cifra superior al 5,1 por ciento de 1994 y al 2,2 por ciento de 1993. Como porcentajes del PIB, los recursos de cofinanciación representaron el 0,52 por ciento en 1993, 0,76 por ciento en 1994, 0,88 por ciento en 1995 y 0,84 por ciento en 1996. Después de los recortes efectuados a principios de año, se calcula que la cofinanciación representará el 0,6 por ciento del PIB en 1997. Durante 1995, se comprometió cerca del 95 por ciento de los recursos del sistema (Cuadro 11), mientras que se ejecutó sólo el 61,3 por ciento de los compromisos adquiridos. En 1996, se asignó un aumento del 44,5 por ciento con respecto a la apropiación de 1995.

Cuadro 11. Cofinanciación: Ejecución Financiera 1995 (millones de pesos)

Las dificultades del régimen vigente

Implantación: existen inconsistencias entre los criterios utilizados para la determinación de los cupos departamentales (por ejemplo, en el caso del DRI, existe la garantía de recursos sobre la base de las necesidades básicas insatisfechas) y las políticas sectoriales. Asimismo, los mecanismos de acceso a los fondos de cofinanciación son complicados y poco transparentes, puesto que existen múltiples niveles de decisión, al tiempo que los métodos de evaluación y los criterios para la aprobación de proyectos no son uniformes en los distintos fondos. Además, los fondos financian proyectos en áreas muy diversas, lo cual compromete el criterio de selectividad y dificulta la consecución de las prioridades nacionales de inversión, uno de los objetivos iniciales del sistema que ha sido prácticamente abandonado. Por último, los UDECO y CODECO no sólo representan unidades que sustituyen las facultades locales y reducen la autonomía territorial, sino que además presenta niveles de politización que en ocasiones añaden más obstáculos al sistema y retrasan el proceso de aprobación de proyectos.

Contrapartida: la efectividad del sistema de cofinanciación se ve afectada por la escasa disponibilidad de recursos utilizables como contrapartida local de algunas entidades. Si bien este no es un problema intrínseco del sistema, su correcto funcionamiento exige compatibilizar acciones en otras áreas de las relaciones intergubernamentales. Por ejemplo, a través del régimen de transferencias podría elevarse el monto de recursos de libre disponibilidad, o premiarse la eficiencia tributaria por medio de condiciones favorables de acceso a ciertos fondos.

Criterios de distribución: La asignación previa de los recursos a los distintos fondos y la definición de los cupos departamentales dentro de cada uno de los mismos, están sujetas a un proceso arbitrario caracterizado por presiones políticas y conflictos entre los congresistas, gobernadores, alcaldes y el DNP. Se han creado incluso unas partidas globales que incluyen asignaciones específicas en el presupuesto nacional⁽²⁴⁾ , equivalentes en 1996 a cerca del 20 por ciento de los recursos programados, sobre cuya prioridad deciden los parlamentarios. Esto ha dado lugar a situaciones inverosímiles en las que alcaldes y gobernadores tienen que "negociar" con los congresistas con el fin de obtener recursos para determinados proyectos.

Eficiencia y equidad: los objetivos del sistema de cofinanciación (desarrollar las prioridades nacionales de inversión, mejorar la calidad de la inversión territorial, etc.) son más fáciles de lograr cuando los recursos se utilizan para financiar inversiones cuantiosas que no requieran un flujo permanente de recursos para su financiación. No obstante, cerca del 50 por ciento de los recursos de cofinanciación se han destinado a la financiación de costos recurrentes, violando el principio de selectividad e incentivo a la inversión territorial. Además, las zonas más pobres del país siguen sin disponer de un acceso a los recursos de cofinanciación debido a la falta de presión política y capacidad técnica para preparar proyectos.

El futuro de la cofinanciación

Los problemas fiscales a los que se enfrenta el país, así como los criterios políticos para la repartición de los fondos, son dos de las razones principales esgrimidas para propugnar cambios en el sistema. Por ejemplo, la CRGFP propone la eliminación de los fondos de cofinanciación y su sustitución por líneas de crédito blandas para entidades de baja capacidad económica gestionadas por la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER).

No obstante, el gobierno parece decidido a rescatar los efectos positivos de un sistema de cofinanciación que estimule la inversión territorial de acuerdo con las prioridades nacionales, objetivo que se diluyó especialmente debido a la presencia de las partidas globales del presupuesto antes mencionadas. En el segundo trimestre de 1997, el FIS se adscribió a FINDETER, y en el presupuesto de 1998 se estudia la posibilidad de reducir aún más los recursos destinados a la cofinanciación.

Endeudamiento

El régimen vigente

Hasta 1996, el endeudamiento de las entidades territoriales se regulaba por los códigos del régimen departamental y municipal. Así, las entidades territoriales no podían realizar operaciones de crédito interno cuando el servicio total de la deuda pública correspondiente (intereses más amortizaciones) representaba, en la vigencia fiscal respectiva, una suma superior al 30 por ciento de sus rentas ordinarias, incluyendo el nuevo empréstito.

En diciembre de 1996 se aprobó la nueva Ley de Endeudamiento Territorial, cuyo objetivo era vincular la capacidad de endeudamiento a la capacidad de pago sobre la base de la proporción del pago de intereses de la deuda sobre el ahorro operativo (ingresos corrientes menos gastos corrientes, excluidos los intereses). La ley estipula que si la entidad territorial presenta una proporción menor al 40 por ciento, ésta no tiene ninguna restricción al endeudamiento; lo mismo ocurre si dicha proporción oscila entre el 40 por ciento y el 60 por ciento, siempre y cuando el saldo de la deuda de la vigencia anterior no se incremente en una tasa superior a la inflación proyectada por el Banco de la República para la vigencia. Si el incremento resultase superior a la inflación proyectada, entonces la entidad deberá solicitar autorización al departamento condicionada a la adopción de un plan de desempeño, o al MHyCP si se trata de los municipios capitales, distritos o departamentos. Ninguna entidad territorial podrá contratar nuevos empréstitos sin la autorización del MHyCP si la proporción supera el 60 por ciento, o si la relación del saldo de la deuda sobre los ingresos corrientes supera el 80 por ciento.

El endeudamiento interno territorial aumentó durante los últimos años como consecuencia de los mayores recursos y responsabilidades asumidas por las entidades a partir de 1991. En efecto, por un lado la mayor autonomía territorial propició un aumento importante en el gasto, particularmente el gasto corriente, de algunas entidades. Por otra parte, los mayores recursos administrados por los departamentos y municipios convirtieron a éstos en buenos clientes de los bancos, más aún al permitirse la pignoración de rentas futuras como colateral de los préstamos (apalancamiento financiero). Ambas circunstancias condujeron a un incremento del endeudamiento interno de las administraciones centrales territoriales, que se triplicó en términos nominales entre 1993 y 1996.

De acuerdo con las estimaciones del FMI (1995) en base a la información disponible para 1994, la deuda consolidada (incluyendo entidades descentralizadas) del gobierno nacional representó el 70,1 por ciento de la deuda pública total (interna y externa), mientras que la de los departamentos fue del 4,6 por ciento y la de los municipios el 25,3 por ciento. Si sólo se considera la deuda interna, estas cifran cambian a 58,8 por ciento, 10,5 por ciento y 30,7 por ciento respectivamente. En el caso de las administraciones centrales territoriales (sin entidades descentralizadas), los municipios concentran el 68,1 por ciento del endeudamiento territorial y los departamentos el 31,9 por ciento.

Deuda pública total: 1994

- Estructura porcentual -

Aproximadamente el 18 por ciento del endeudamiento territorial ha sido contraído a través de FINDETER. Aparte de sus funciones como administrador de dos fondos de cofinanciación (FIU y FIV), FINDETER actúa como banco de redescuento o "segundo piso" para la realización de proyectos y además presta asistencia técnica a las entidades territoriales. El banco comercial redescuenta con FINDETER un máximo del 85 por ciento del crédito, y el resto lo financia recursos propios. La tasa de interés para la entidad territorial es la de los Depósitos a Tiempo Fijo (DTF)⁽²⁵⁾ más 5 puntos. El intermediario financiero asume el riesgo financiero y paga a FINDETER 2,5 puntos sobre el monto redescontado. Entre las principales áreas de acción de FINDETER se encuentran, por orden jerárquico, acueducto y alcantarillado, vías municipales y departamentales y educación.

Cuadro 12. Estructura del endeudamiento municipal en 1995

Los departamentos disponen prácticamente de un sólo mecanismo de financiación, la banca comercial nacional, ya sea directamente o con los recursos de FINDETER. Por su parte, las alternativas para las municipalidades son algo mayores, puesto que algunas de ellas tienen acceso a la emisión de bonos (quizás la alternativa más ventajosa, ver Cuadro 13) o al crédito externo a través de ciertas empresas públicas municipales de reconocida solvencia (como las Empresas Públicas de Medellín, por ejemplo).

Cuadro 13. Comparación de las alternativas de financiación municipal

Las dificultades del régimen vigente

La reciente aprobación de la ley de endeudamiento territorial representa un paso adelante en el control del aumento del endeudamiento. No obstante, ese esfuerzo debe tener en cuenta ciertos aspectos característicos del problema y ser complementado con otra serie de medidas, especialmente las relativas a la información territorial.

Heterogeneidad: a pesar del aumento significativo del endeudamiento, las cifras agregadas no reflejan del todo la situación particular de las entidades territoriales. En primer lugar, se partió de una base de endeudamiento muy baja (1 por ciento del PIB en 1993), por lo que, a pesar del aumento, no se aprecian en general niveles de endeudamiento críticos a nivel agregado. En segundo término, existe una heterogeneidad desmedida en las entidades territoriales; los gobiernos más endeudados en términos absolutos son los de mayor tamaño y solvencia⁽²⁶⁾ . Además, las entidades comprometidas financieramente son aquéllas cuyo grado de endeudamiento supera su capacidad de pago, y no necesariamente las que evidencian un nivel elevado de endeudamiento en términos absolutos. En todo caso, el hecho es que, de continuar esas tasas de expansión del crédito interno, la situación podría resultar insostenible a corto plazo en términos de viabilidad financiera territorial y salud del sector financiero.

Marco de financiación vigente: si bien es cierto que el endeudamiento territorial ha aumentado, esto es en gran parte un fiel reflejo de la situación de financiación prevaleciente. En los últimos años la responsabilidad de las entidades territoriales ha aumentado en la prestación de servicios pero, como se vio anteriormente, las transferencias que reciben están preasignadas, por lo que, en muchas ocasiones, las entidades se ven obligadas a recurrir al endeudamiento para cubrir sus necesidades. Por ejemplo, ahora las entidades deben disponer del personal calificado para cumplir eficientemente con sus funciones, pero les resulta difícil pagar salarios competitivos al no poder usar una parte importante de las transferencias para ello.

Control y supervisión: los mecanismos de control adoptados por el gobierno antes de la promulgación de la nueva ley de endeudamiento territorial se circunscribían al lado de la oferta. La Superintendencia Bancaria emitió una serie de normas con el fin de controlar el crédito interno a las entidades territoriales y reducir el riesgo de una crisis financiera resultante de un endeudamiento excesivo. La circular externa 015 de febrero de 1996 enfatiza la labor de la institución crediticia de comprobar que los recursos sean empleados en las actividades convenidas. Asimismo, se establece que los ingresos futuros utilizados como garantía (pignoración) sólo serán aceptables si la inversión tiene como finalidad la provisión de los mismos servicios establecidos por la ley para la destinación de los ingresos. Además, la entidad financiera también debe comprobar que los ingresos a pignorar no se hayan utilizado como garantía para la obtención de otros créditos. Finalmente, se establece que las instituciones financieras no puedan otorgar préstamos a las entidades territoriales sin la autorización del Ministerio de Hacienda si la proporción del saldo de la deuda sobre los ingresos corrientes excede el 80 por ciento ⁽²⁷⁾ .

Registro: son necesarios mecanismos de control, seguimiento y supervisión eficientes. Actualmente, la Superintendencia Bancaria se encarga de controlar el crédito territorial a través de los bancos (oferta), mientras que las contralorías departamentales son las responsables de supervisar las actividades financieras de las entidades territoriales (demanda). No obstante, si bien la Superintendencia ha reforzado su nivel de supervisión y ha emitido una serie de decretos para controlar el endeudamiento territorial (sobre todo el apalancamiento), la calidad de la información a nivel territorial es, en su gran mayoría, deficiente. Por ello, la información proporcionada a las contralorías, que no comprueban la calidad de los datos, no es del todo fiable, lo cual atenta contra la efectividad y ejecución de sanciones para las entidades que violen la ley.

FINDETER: una de las críticas a esta entidad financiera es que no llega a los municipios pequeños, por lo que no soluciona el problema de fragmentación del mercado crediticio⁽²⁸⁾ . Entre julio de 1990 y diciembre de 1995, FINDETER efectuó 1.150 operaciones de crédito, cubriendo al 57 por ciento de los municipios: se calcula que más del 70 por ciento de los créditos se ha dirigido a los municipios de más de 30.000 habitantes. En este sentido, se podría estudiar la posibilidad de promover la unión de municipios pequeños para emitir bonos (pooling), con la garantía de FINDETER. Asimismo, se sostiene que el trabajo que realiza FINDETER para la preparación de los proyectos es menospreciado por los intermediarios financieros, quienes al final toman la decisión de préstamo sobre la base de las garantías del cliente más que por la calidad del proyecto, lo cual atenta contra la eficiencia del sistema.

3 La Situación Fiscal Territorial

La situación fiscal de las entidades territoriales es uno de los temas que se ve más afectado por la falta de información de buena calidad. Existen distintas fuentes (Ministerio de Hacienda, DNP, Contraloría, Contaduría, Banco de la República, entidades territoriales) cuyos resultados no son siempre consistentes. Además conviene señalar que la mayor parte de la información territorial se refiere a datos sobre el gobierno o la administración central territorial. Sin embargo, el ámbito de los departamentos y municipios va más allá, puesto que incluye a entidades descentralizadas, entidades de seguridad social y empresas no financieras. De acuerdo con las cifras del Banco de la República, el gasto departamental representó en 1995 el 5,7 por ciento del PIB, y el municipal alcanzó el 9,1 por ciento del PIB.

Gráfico 3

Los gastos corrientes de los gobiernos centrales de ambos niveles territoriales representaron en 1995 el 6,5 por ciento del PIB, aproximadamente el 30 por ciento de los gastos corrientes del sector público. Por su parte, los gastos de capital representaron el 20 por ciento de los gastos totales de las entidades territoriales (1,6 por ciento del PIB), el equivalente al 20 por ciento del total de los gastos de capital del sector público. Al observar la estructura del gasto corriente territorial, se aprecia que en 1995 los gastos de funcionamiento representaron el mayor desembolso, seguido de las transferencias a entidades descentralizadas y del pago de intereses.

Gráfico 4

Entidades territoriales: gastos corrientes de las administraciones centrales en 1995

- Estructura porcentual -

En cuanto a los ingresos de los gobiernos centrales territoriales, éstos representaron alrededor del 8,1 por ciento del PIB en 1995, el equivalente a casi el 28 por ciento de los ingresos del sector público no financiero. Los ingresos se componen de los ingresos tributarios (2,4 por ciento del PIB), los ingresos no tributarios (1,5 por ciento del PIB) y las transferencias (4,2 por ciento del PIB).

Gráfico 5

Entidades territoriales: ingresos de las administraciones centrales en 1995

- Estructura porcentual -

El análisis según el tipo de entidad territorial puede realizarse considerando las cifras de operaciones efectivas de caja provistas por la Contraloría General de la República (CGR) ⁽²⁹⁾ . Los ingresos tributarios representaron en 1995 cerca del 49 por ciento de los ingresos totales de los departamentos, el 64 por ciento de los ingresos de los 4 distritos (Bogotá, Barranquilla, Cartagena y Santa Marta) y entre el 40 por ciento y el 45 por ciento de los ingresos de los municipios. Tanto en el caso de los departamentos como en el de los municipios, las transferencias representan más del 30 por ciento de los ingresos totales.

La problemática fiscal territorial

En el anexo 2 se presentan algunos indicadores de la situación fiscal de los departamentos y los distritos en base a la información proporcionada por la Contraloría de la República para el año 1995 para las administraciones centrales de los departamentos y los distritos. En términos generales, se observa una heterogeneidad notable a nivel departamental; mientras que Antioquia muestra indicadores fiscales relativamente sanos, la situación fiscal de departamentos como La Guajira y Chocó es sumamente precaria. A continuación, se señalan algunos de los problemas que enfrentan las entidades territoriales, relacionados con el sistema de régimen fiscal territorial vigente.

Pereza fiscal: uno de los principales problemas macroeconómicos asociados a las transferencias intergubernamentales es el relacionado con la pereza fiscal, puesto que argumenta que no existen incentivos necesarios para elevar la recaudación tributaria subnacional cuando las entidades reciben transferencias de manera automática. A nivel agregado, los ingresos tributarios territoriales se mantuvieron en alrededor del 2,5 por ciento del PIB desde 1992 a pesar de las reformas tributarias implantadas desde ese año. En Colombia se han realizado algunos estudios para demostrar la hipótesis de la pereza fiscal, y las conclusiones son variadas.

Un trabajo de Junguito et al. (1995) analiza el período 1981-91 y muestra que, en el caso de los 23 departamentos estudiados, un aumento de $1 generó un incremento de $0,28 en los ingresos tributarios, mientras que, en el caso de los municipios, la reacción fue una disminución de los ingresos tributarios de $0,27, aunque en este último caso se observó una relación positiva cuando se desagregó la información por tamaño municipal. Un estudio de Sánchez y Olivera (1995) muestra también que existió una relación directa entre transferencias e ingresos tributarios entre 1981 y 1991, aunque el grado de significación del coeficiente desapareció al analizar el período 1991-94. No obstante, en el caso de los municipios más pobres, cada peso adicional de transferencias originó una caída de 11 centavos en los ingresos tributarios.

Si bien las conclusiones no son categóricas, es evidente que existe una heterogeneidad tan notable que es difícil afirmar si existe o no pereza fiscal en las entidades territoriales. Lo que sí resulta claro, como demuestra un trabajo de Cortés et al., es que los departamentos petroleros recaudaban en términos percápita en 1990 el doble de lo que recaudaron en 1995. En todo caso, queda claro que no existen incentivos adecuados para promover una recaudación tributaria territorial mayor, y que ello puede haber ocasionado que algunas entidades no realicen el máximo esfuerzo para mejorar sus sistemas tributarios locales.

Autonomía:: existe una excesiva dependencia de las regalías y las transferencias en los ingresos de algunas entidades: en 10 departamentos, la proporción de ingresos tributarios sobre los ingresos totales es inferior al 30 por ciento. Asimismo, las transferencias no bastan para financiar la inversión en 18 departamentos.

Un trabajo de Cortés et al. (1997) analiza la autonomía fiscal de las entidades territoriales utilizando como indicador la proporción de ingresos propios con respecto a los gastos totales. El Cuadro 14 estra los cálculos por categoría territorial de acuerdo con las necesidades básicas insatisfechas (NBI), correspondiendo a la categoría 1 las entidades más "ricas". Por un lado, se observa una reducción de la autonomía a lo largo del tiempo en todas las categorías territoriales. Por otra parte, se advierte que los municipios más ricos presenta una autonomía relativa mayor que los municipios más pobres, mientras que, en el caso de los departamentos, esto se registra sólo en 1995.

La disminución de la autonomía fiscal en los departamentos más pobres se debe a las transferencias. Si bien estos departamentos duplicaron su gasto percápita en términos reales entre 1990 y 1995, producto en parte de sus mayores responsabilidades, las transferencias percápita se multiplicaron por 50 mientras que los ingresos propios prácticamente no variaron. En el caso de los municipios, la dependencia de las transferencias es crucial, puesto que, en promedio, financian tres cuartas partes del gasto municipal, al tiempo que los gobiernos locales más pobres dependen casi exclusivamente de las transferencias.

Cuadro 14. Autonomía fiscal: ingresos propios / gastos totales (%)

Endeudamiento: la sostenibilidad financiera también es un problema en muchas entidades, puesto que en 9 departamentos y 3 distritos, los intereses representan más de la cuarta parte de los gastos corrientes, mientras que en 12 departamentos el saldo de la deuda sobrepasa el 80 por ciento de los ingresos corrientes, lo cual también limita su acceso al crédito. El problema del creciente endeudamiento territorial puede ser controlado teniendo en cuenta la concentración del crédito en unos pocos departamentos y municipios capitales. La implantación de un sistema simple y transparente de control tanto a nivel bancario (Superintendencia) como territorial (contralorías departamentales) facilitaría al gobierno central la preservación del equilibrio macroeconómico. Desde el punto de vista de la estabilidad económica, lo relevante es el volumen absoluto del endeudamiento, mientras que bajo la óptica de la eficiencia del gasto público y la prestación de servicios, lo más importante es el endeudamiento relativo de las entidades que afecta a su viabilidad financiera.

En todo caso, la viabilidad de las finanzas territoriales se ve perjudicada mientras la tasa de crecimiento de sus ingresos sea inferior a la tasa de interés de los créditos. Sin embargo, desde mediados de 1996 las tasas de interés han mostrado una marcada tendencia al descenso fruto de la política monetaria menos restrictiva, al tiempo que el endeudamiento territorial también a frenado su ritmo de expansión luego del crecimiento observado a principios de la década cuando el acervo de la deuda era muy bajo.

El indicador del servicio de la deuda con relación a los ingresos propios muestra que la tercera parte de los departamentos sobrepasaban el límite legal del 30 por ciento existente para aquel año, por lo que su acceso al crédito interno debió estar vedado.

Gráfico 6

Proporción: servicio de la deuda / ingresos corrientes en 1995

La situación posterior a la aprobación a fines de 1996 de la nueva ley de endeudamiento territorial indica que sólo las entidades que contasen con una proporción de intereses de la deuda sobre el ahorro operacional inferior al 40 por ciento no tendrían restricciones al endeudamiento. De haberse mantenido estas proporciones a fines de 1996, 27 entidades, entre departamentos y distritos, podrían acceder al crédito sin necesitar la aprobación previa de un plan de desempeño. En el caso de los municipios, las cifras del Ministerio de Hacienda sobre la base de una muestra de 331 en 1994 revelan que sólo el 47 por ciento de los municipios presentaban un indicador inferior al 40 por ciento, mientras que casi la tercera parte tenía un ahorro operacional negativo.

Gráfico 7

Intereses de la deuda / ahorro operativo en 1995

Saneamiento fiscal territorial

Con el fin de fortalecer institucionalmente a las entidades territoriales, el gobierno ha creado un programa dirigido a sanear a las entidades que muestren problemas fiscales estructurales y estén dispuestas a adoptar reformas para modernizar y viabilizar sus finanzas. Las directrices generales del mecanismos se definen en el documento CONPES 2843 de abril de 1996. Las medidas a implantar tienen como objetivo lograr un equilibrio fiscal sostenible y elevar la eficiencia del gasto territorial.

Entre 1993 y 1995, el gobierno suscribió convenios de desempeño con tres departamentos (Chocó, Nariño y Putumayo), en los cuales las entidades se comprometieron a implantar reformas relativas a la racionalización administrativa (sobre todo a la reducción de personal) a cambio de recursos para financiar las reformas mencionadas. En vista del creciente número de solicitudes a este respecto, el gobierno buscó la forma de responder de manera sistemática a los requerimientos de una serie de entidades que han solicitado ayuda financiera para emprender ciertas reformas. Por ello, a través del documento CONPES 2843, el gobierno crea un mecanismo para sanear las finanzas de entidades con problemas. En mayo de 1996, el gobierno firmó un convenio de desempeño con el departamento de La Guajira en términos similares a los tres anteriores y en el marco de un préstamo de $5.500 millones de pesos destinado a racionalizar la administración territorial.

El mecanismo se implanta a través de un fondo al cual pueden acceder las entidades que presenten un plan de ajuste y saneamiento fiscal. Las peticiones toman la forma de un convenio de desempeño, y son examinadas y negociadas por un comité de crédito presidido por el viceministro de Hacienda. En el convenio se estipulan los compromisos a cumplir por parte de las entidades y las condiciones y los tramos para los desembolsos, los cuales a su vez dependen tanto de las actividades a realizar como del logro de los compromisos acordados. El convenio de desempeño es firmado entre el gobierno y la entidad territorial, y sirve de base para la firma de un contrato de préstamo entre la entidad territorial y los bancos comerciales, que a su vez redescontarán el 100 por ciento de los recursos con FINDETER. Para financiar la creación del fondo, el gobierno obtuvo un préstamo del BID por US$40 millones y otro de la Corporación Andina de Fomento (CAF) por US$25 millones.

Las actividades financiadas a través del fondo estarán relacionadas con: (i) la reforma administrativa (preparación e implantación de organigramas, indemnizaciones en los planes de racionalización de personal, etc.); (ii) la gestión de recursos humanos (capacitación, reconversión laboral, etc.); (iii) la gestión de endeudamiento (planes para consolidación de deudas, apoyo para renegociar pasivos, etc.); (iv) el traspaso de activos (privatización, concesión, etc.) y (v) asistencia técnica en las áreas de administración tributaria y administración financiera.

4 Impacto Macroeconómico

Los cambios derivados de profundizar el proceso de descentralización a principios de la presente década no sólo han replanteado el espectro institucional y político, sino que además han influido sobre la economía, con efectos fiscales que pueden poner en peligro la estabilidad macroeconómica del país⁽³⁰⁾ . Si bien el balance del sector público agregado ha sido muy cercano a cero (incluyendo las privatizaciones), en las cuentas se observa un déficit importante del gobierno central que ha sido financiado hasta el momento básicamente con los superávit de las empresas públicas y la seguridad social. No obstante, lo preocupante es que no sólo el déficit del gobierno central tiende a aumentar, sino que es probable que el superávit del resto del sector público disminuya.

Cuadro 15. Desagregación del balance del sector público no financiero (Porcentaje del PIB)

A pesar de que las cuentas del sector público no financiero mostraron un virtual equilibrio en 1996 (-0,4 por ciento del PIB), éste se logró básicamente gracias a los ingresos por privatizaciones. Se observa un deterioro progresivo en las finanzas del gobierno central, sector que registró un déficit como porcentaje del PIB del 1,6 por ciento en 1994, 2,2 por ciento en 1995 y 4,0 por ciento en 1996. Proyecciones conservadoras estiman que el déficit del gobierno central podría llegar al 6 por ciento del PIB en el año 2000 si no se adoptasen las correcciones necesarias⁽³¹⁾ . Ello genera dos comentarios: por un lado, es necesario aumentar los ingresos corrientes del gobierno central, situación difícil después de las reformas tributarias ya aprobadas, que deja espacio sólo para el control de la evasión y la elusión; por otra parte, la expansión del gasto resulta insostenible teniendo en cuenta que el PIB creció por debajo del 6 por ciento en esos años.

Impacto fiscal

El análisis de las cuentas fiscales sugiere que el déficit del gobierno central tiene sus orígenes en la falta de adecuación de sus gastos posterior al traspaso de las competencias a las entidades territoriales y a la seguridad social. Si bien es importante revisar el esquema de transferencias por las presiones futuras que podría ejercer sobre el equilibrio macroeconómico, el déficit estructural del gobierno central exige la adopción de medidas destinadas a controlar su gasto para evitar duplicaciones y un uso ineficiente de los recursos. La preocupación surge al comprobar que la disminución del gasto del gobierno central requiere atacar sus raíces estructurales, ajustando una serie de leyes y compromisos con los riesgos y complicaciones que ello implica. El problema más serio resulta del hecho de que una parte significativa del gasto del gobierno central está predeterminado de una manera creciente, y esa rigidez origina que la variable de ajuste sea la inversión pública. Algunos rubros que comprometen la viabilidad financiera del gobierno central en el futuro son las transferencias a las entidades territoriales (relacionadas con la ley 60) y las transferencias a la seguridad social (ley 100), que explican conjuntamente más de la tercera parte de los pagos efectivos del gobierno central.

Transferencias territoriales

Se argumenta que el elevado déficit del gobierno central se explica por los altos niveles de las transferencias hacia las entidades territoriales, un 4,7 por ciento del PIB en 1996. Al respecto, hay que mencionar tres hechos de importancia para comprender la problemática de las transferencias territoriales. En primer término, un esquema perfecto de transferencias de recursos y competencias no debería implicar mayores variaciones en el balance del gobierno central, porque los mayores egresos por transferencias se compensarían con el menor gasto del traspaso de funciones. Este no ha sido el caso de Colombia, donde los gastos corrientes del gobierno central, excluidas las transferencias, han crecido incluso a una tasa superior que la de las transferencias. La CRGFP señala que las transferencias territoriales (situado fiscal y cesión municipal) como proporción del PIB aumentaron en 0,42 por ciento entre 1992 y 1995, mientras que los gastos corrientes del gobierno central netos de transferencias territoriales, lejos de disminuir, también se incrementaron en 2,6 por ciento del PIB durante el período.

En segundo lugar, la implantación de la ley 60 no produjo una expansión significativa de las transferencias territoriales. Recuérdese que la mencionada ley utilizaba los conceptos de situado fiscal y cesión municipal existentes. Después de efectuar los ajustes correspondientes a las definiciones anteriores a la ley 60, la CRGFP demuestra que, de haberse mantenido la estructura prevaleciente, las transferencias hubieran sido en 1996 tan sólo un 0,89 por ciento del PIB inferiores al porcentaje real registrado ese año una vez implantada la ley. El efecto marginal de la ley 60 sobre los montos transferidos explica sólo en parte el déficit creciente del gobierno central.

Cuadro 16. Las transferencias territoriales antes y después de la Constitución de 1991

(en porcentaje del PIB)

En tercer término, la CRGFP también demuestra que las normas constitucionales implicaron en 1995 un gasto para el gobierno central equivalente al 5,6 por ciento del PIB. Al observar la evolución de los gastos totales del gobierno central, se advierte que éstos aumentaron a 16,8 por ciento del PIB en 1995, es decir, el conjunto de normas constitucionales, explica sólo una tercera parte del aumento de los gastos del gobierno central.

Cuadro 17. Gastos del gobierno central explicados por normas constitucionales.

(% del PIB)

Seguridad social

El área que ha supuesto los mayores egresos marginales para el gobierno central son las transferencias a la seguridad social, que crecieron en términos reales un 31,3 por ciento en 1994 y un 15,7 por ciento en 1995 como resultado de la implantación de la ley 100, que reformaba el sector de la salud y la seguridad social. Las transferencias a la seguridad social representaron en 1995 un 9,9 por ciento del total de pagos efectivos del gobierno central (1,6 por ciento del PIB), y muestran una tendencia creciente desde 1992, cuando representaban sólo el 5,5 por ciento. En comparación, las transferencias territoriales se han estabilizado en alrededor del 27 por ciento del total de pagos del gobierno central.

Entre otras cosas, la ley 100 aumentó la contribución del gobierno en los planes de salud y pensiones⁽³²⁾ . A ello hay que agregar los pagos de pensiones que debe hacer el gobierno y que se espera que aumenten debido al mantenimiento del sistema de reparto aún prevaleciente (el número de pensionistas crece anualmente al 7 por ciento) y al pasivo previsional existente, el cual se calcula en 86 por ciento del PIB, que deberá ser cancelado paulatinamente. La CRGFP también calcula que el estado ha contraído obligaciones adicionales relacionadas con la ley 100 equivalentes a un 1,2 por ciento del PIB por año entre 1996-98.

En este punto, cabe señalar que el superávit de la seguridad social en 1995 y 1996 se debe en parte a una situación coyuntural, puesto que no se ejecutó una cantidad importante de los montos presupuestados. Como se mencionó anteriormente, parte del déficit del gobierno central se debe a los traspasos que hizo a la seguridad social como resultado de la implantación de la ley 100. No obstante, una parte importante de los recursos superavitarios se invirtió en bonos de tesorería, por lo que los mismos recursos regresaron al gobierno central, aunque con un rubro distinto. A juzgar por lo expuesto anteriormente, se espera que el superávit de caja de la seguridad social desaparezca en los próximos años, aumentando la presión sobre el déficit del gobierno central.

Otras áreas

La rigidez del gasto del gobierno central va más allá de las transferencias. Desde 1991 y de acuerdo con el aumento de la violencia en el país, se aprecia un incremento significativo en los gastos en defensa, que representaron el 2,3 por ciento del PIB en 1995, el 15 por ciento de los pagos del gobierno central. Además, el servicio de la deuda (1,4 por ciento del PIB en 1995) también se está incrementando gradualmente a raíz de la política de financiación interna de los últimos años en un marco de tasas de interés elevadas. Si a ello se suman los acuerdos salariales pactados con los maestros (aumento real de los sueldos del 8 por ciento por cinco años, 4 por ciento después) y las fuerzas armadas, y reconociendo la imposibilidad de reducir los salarios al resto de empleados públicos (fijados por ley en un 95 por ciento de los casos), se concluye que no sólo resulta difícil reducir el conjunto de los gastos corrientes del gobierno central, sino que el déficit seguirá creciendo en los próximos años, lo que es más preocupante.

El rezago presupuestario

Si bien resulta complicado reducir los gastos corrientes del gobierno central, también es cierto que no ocurrirían ajustes drásticos todos los años si se perfeccionara el mecanismo de aprobación del presupuesto nacional. La ley contempla la aprobación de un presupuesto "inflado", en el que los gastos son mayores que los ingresos y la financiación concertada. Ese exceso se conoce como recurso 32, o "crédito autorizado no legalizado", y alcanzó el 1,7 por ciento del PIB para 1996, superior al 1 por ciento promedio del quinquenio anterior. Este presupuesto inflado es el reflejo de un aumento significativo del gasto público, mucho mayor que el incremento proyectado del PIB. En otras palabras, el gasto presupuestado sería de por sí menor si se eliminara la figura del recurso 32.

Esta financiación extraordinaria (aproximadamente US$1.500 millones en 1997) es la que ha generado los ajustes fiscales de los últimos años. El gobierno podría conseguir este monto sin mayores dificultades y financiar plenamente lo presupuestado, pero el acuerdo con el Banco de la República para frenar el gasto público y controlar la inflación y la revaluación se lo impide. El problema surge al aprobarse el presupuesto con un nivel relativamente elevado de gastos, la mayoría de los cuales son muy difíciles de recortar, y que son además el reflejo del Plan Nacional de Desarrollo aprobado en 1994. Así, el gobierno se ve obligado luego a disminuir su inversión para ajustar el gasto a las posibilidades reales de ingresos y financiación.

La forma en que el gobierno reduce el gasto público para cumplir con su Plan Financiero⁽³³⁾ es el Programa Anual de Caja (PAC), bajo el cual la Tesorería, por la recomendación del Consejo de Política Fiscal (CONFIS), determina mensualmente el porcentaje sobre el presupuesto que las entidades pueden desembolsar efectivamente⁽³⁴⁾ . En vista de la rigidez del gasto corriente, los mayores ajustes se efectúan sobre la inversión, afectando principalmente a los fondos de cofinanciación (35 por ciento de la inversión del gobierno central) y a la inversión en el sector de transporte (15 por ciento)⁽³⁵⁾

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En 1996 se inició el proceso de privatización del sector eléctrico, y el gobierno nacional vendió los activos de hidrogeneración de Betania (US$300,7 millones), propiedad de la Central Hidroeléctrica de Betania (CHB) y Chivor (US$654 millones), propiedad de ISAGEN. Además se vendieron las empresas de generación térmica de Termocartagena (US$12,9 millones) y Termotasajero (US$17,1 millones), propiedad del Ministerio de Hacienda después del proceso de reestructuración de principios de la presente década. Por último, se vendió parte del paquete accionario de EPSA, propiedad del gobierno, en cerca de US$500 millones.

Datos básicos

Generación: el sistema interconectado colombiano tiene una capacidad neta instalada de 10.063MW, de la que aproximadamente el 78 por ciento es hidro y el resto térmica. En 1995, la generación de energía llegó a los 41.752GWh. Antes de las privatizaciones de 1996, sólo 240MW eran generados por el sector privado, mientras que el resto era generado por 18 empresas públicas. En vista de que la demanda crecerá anualmente entre un 4,8 por ciento y un 6,6 por ciento en los próximos 10 años, el gobierno espera desarrollar, con la participación del sector privado, cerca de 2.700MW en los próximos 5 años. Las principales empresas generadoras son, en orden de importancia por su generación en 1995, ISAGEN, EEB, EPM, CORELCA y EPSA.

Transmisión: el sistema de transmisión nacional (STN) consta de los subsistemas del centro y del Atlántico, los cuales están interconectados por dos líneas de transmisión de 500kV. El STN tiene 1.065km. de líneas de 500kV, propiedad de ISA, y 8.645km. de líneas de 220kV, además de 4 subestaciones de 500kV y 66 subestaciones de 230kV.

Distribución: la distribución de electricidad se reparte entre varias compañías regionales, departamentales y municipales. Algunas de ellas, como EPM, EEB y EPSA son compañías integradas verticalmente, mientras que otras, como EMCALI, sólo se dedican a la distribución. El consumo residencial representa alrededor del 35 por ciento del consumo total, y está dividido en seis estratos de acuerdo a los distintos niveles de ingreso. Los tres estratos más pobres reciben un subsidio por los primeros 200kWh de consumo mensual. Las leyes 142 y 143 de 1994, y la ley 286 de 1996, estipulan que estos subsidios deben reducirse al 50 por ciento, 40 por ciento y 15 por ciento en los estratos 1, 2 y 3 hacia fines del año 2000. El subsidio se financia con una sobre tasa a los estratos más ricos (5 y 6) y al consumo industrial y comercial.

Regulación: en 1993 se creó la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), responsable de fijar el marco regulador de los sectores eléctrico y de gas. Entre sus funciones, la CREG establece las condiciones para la apertura y competencia del mercado, así como desarrollar la metodología para establecer las tarifas de distribución y transmisión de energía.

Obstáculos y desafíos del sector

Con el proceso de reestructuración, el gobierno nacional alcanzó una participación mayoritaria en la CHB, en la parte de generación de CORELCA y en el ICEL, al tiempo que redujo las funciones de éste último a la transmisión eléctrica. Esto supuso la posesión de la parte de ISA perteneciente a estas empresas. Asimismo, el gobierno tomó control de gran parte de las electrificadoras regionales. Como parte de su estrategia, el gobierno ha empezado a privatizar la mayoría de sus activos en las áreas de generación y distribución eléctrica.

De este modo, las entidades territoriales perdieron el control de sus activos en el sector eléctrico, a pesar de ser socios minoritarios en la mayoría de ellos. Las excepciones fueron las empresas municipales de Medellín (EPM) y Bogotá (EEB), así como también la distribución que corresponde a EMCALI.

El futuro del sector apunta a una participación más importante del sector privado, por lo que muchas entidades territoriales no recobrarán la gestión de los activos que les pertenecían en la década pasada.

La descentralización en el sector de transporte

Antecedentes

Tradicionalmente, el sector de transporte terrestre ha sido administrado por el gobierno nacional, que administraba las redes primaria, secundaria y casi parcialmente la terciaria a través del Fondo de Caminos Vecinales (FCV). Sólo la red urbana municipal era responsabilidad de los gobiernos locales.

Marco vigente

A fines de 1993 se aprobó la ley 105 del sistema nacional de transporte, por la que se definían las competencias de la nación y las entidades territoriales en materia de red vial. La ley especificó que la administración de las redes secundaria y terciaria serían traspasadas a los departamentos, que a su vez podrían traspasar eventualmente la red terciaria a sus municipios. El traspaso de competencias se llevó a cabo mediante la creación del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), entidad encargada además de la administración de la red nacional y la eliminación del FCV y de los distritos de obras. Estos procesos han avanzado sostenidamente, excepto la liquidación del FCV, entidad que fue revivida con el nombre de ex-FCV a través de la ley 188 de 1995.

Para apoyar el proceso de descentralización de redes regionales, la ley 105 creó el fondo de cofinanciación de infraestructura vial (FIV), manejado por FINDETER, como mecanismo financiero y técnico de la nación cuya función es transferir recursos dirigidos a las nuevas responsabilidades territoriales. De este modo, la responsabilidad de la construcción y rehabilitación de vías terrestres podría financiarse a través de recursos departamentales o con la cofinanciación de la nación.

Por otro lado, en lo referente al transporte marítimo, la reorganización del sector en 1993 permitió la creación de sociedades portuarias regionales (SPR), empresas de carácter mixto encargadas de definir las políticas de operación, administrar los bienes sobre los cuales obtuvo la concesión, supervisar el manejo de la infraestructura, regular y vigilar la prestación de los servicios y supervisar el desempeño de los operadores portuarios. En las SPR, los departamentos y municipios tienen cierta participación accionaria. En Cartagena, el municipio tiene una participación del 15 por ciento y el departamento de Bolívar un 13 por ciento; en Santa Marta, el departamento y el municipio poseen un 13 por ciento; en Barranquilla, el municipio no participa pero el departamento del Atlántico tiene el 3 por ciento; en Buenaventura, el municipio tiene una participación del 15 por ciento, el departamento del Valle un 13 por ciento y la nación un 2 por ciento. El resto de las participaciones respectivas pertenecen al sector privado.

Datos básicos

La red vial colombiana llega a los 118.691 km., de los cuales 12.398 están a cargo de la nación. Con la expedición de la ley 105, la red vial departamental llegó a los 83.493 km. La densidad vial es baja en términos relativos, y la red cuenta con especificaciones técnicas insatisfactorias en materia de velocidad, diseño, longitud de viaje y seguridad.

Obstáculos y desafíos del sector

Financiación: hacia fines de 1996, la totalidad de los departamentos había aceptado el traspaso de la red vial. Sin embargo, la falta de recursos para el mantenimiento de caminos, sobre todo terciarios o rurales, ha originado en algunos departamentos el deseo de invertir la transferencia. El problema de la financiación es extremadamente grave para los departamentos que no cuentan con recursos propios suficientes, que en algunos casos no alcanzan siquiera para la contrapartida del fondo de cofinanciación. Además, tal como se mencionó en el capítulo 2, el sistema de cofinanciación presenta una serie de incovenientes, agravados por el recorte presupuestario de 1997, por lo que muchos departamentos no cuentan con posibilidades de ejercer sus mandatos en este sector de manera eficiente.

Duplicación: con el Plan de Desarrollo 1994-98 y el pacto social de 1995 se revivieron las partidas presupuestarias para caminos vecinales, complicando el traspaso de la red terciaria a los municipios. Existe confusión sobre la transferencia de dicha red, porque los municipios deben demostrar que poseen la capacidad administrativa, financiera y técnica para asumir la nueva responsabilidad. En la actualidad, el manejo de la red terciaria está dividido entre la nación, los departamentos y los municipios bajo un esquema ineficiente.

Participación privada: existe un gran interés del sector privado por participar en el sistema de concesiones viales. No obstante, hasta el momento el interés se ha concentrado en la red primaria y secundaria que forman parte de los departamentos con mayor tráfico. Resulta difícil la participación de los inversionistas privados en carreteras ubicadas en departamentos con poco volumen de transporte o problemas de orden público. Si a eso se añade que son precisamente estos departamentos los que en su mayoría presentan problemas financieros, el futuro de las redes secundaria y terciaria en gran parte del país merece una atención especial.

La seguridad ciudadana

La seguridad y la convivencia ciudadana, garantizada por intermedio de la Policía Nacional, es un servicio público que en Colombia se encuentra centralizado, puesto que la Policía Nacional depende directamente del Ministerio de Defensa. Sin embargo, la constitución establece que el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y responsable por conservar el orden público en su municipio (artículo 315). Debido a que la financiación de la policía se hace desde el gobierno central, en la práctica el poder del alcalde queda relegado a un segundo plano.

Como se ha mencionado anteriormente, al violencia colombiana tiene distintas facetas. Por otro lado, la labor de la policía no ha sido suficiente para responder a esa violencia, la cual incluso ha aumentado en los últimos años y ha convertido a Colombia en uno de los países con los índices de violencia más elevados.

A pesar de no contar con los instrumentos adecuados, los gobiernos locales han respondido a su manera a la violencia creciente y a la falta de control sobre la policía y la justicia en general. En el departamento de Antioquia, incluyendo Medellín, el ejército nacional, con la colaboración de las autoridades civiles, ha venido propiciando la agrupación de ciudadanos en unidades llamadas CONVIVIR, cuyos fines primordiales son los de proveer de información de inteligencia y autodefensa contra la guerrilla. Actualmente existe una gran controversia nacional sobre la conveniencia de estas agrupaciones. Por otro lado, en Cali se crearon las Casas de Justicia o de Paz, espacios físicos ubicados en la periferia de la ciudad, donde se agrupa una serie de servicios relacionados con la prestación o administración de la justicia tales como: la fiscalía, las inspecciones de policía y de quejas, los centros de conciliación, las inspecciones de familia, los consultorios jurídicos y los servicios de medicina legal. Estas Casas han sido replicadas en Bogotá y se están desarrollando en Medellín, Pereira y Cartagena.

El gran tema a discutir en este ámbito es la conveniencia de devolver a las ciudades el control de la policía. Ello facilitaría la labor de los gobiernos locales para su lucha contra la violencia, depositaría en el alcalde la responsabilidad por brindar un buen servicio y aumentaría la identificación de los policías con su comunidad. Sin embargo, esta opción conlleva el riesgo de "politizar" a la policía, la que podría utilizarse en beneficio del partido o persona gobernante, y estaría sujeta a los vaivenes de los cambios de gobierno cada tres años.

6 Impacto sobre el Programa del Banco

Como se ha expuesto en los capítulos anteriores, el proceso de descentralización aún se enfrenta a una serie de desafíos que el país debe superar con el fin de lograr los objetivos buscados. En esta sección se presenta una breve descripción de los programas principales que el Banco ha elaborado y planea desarrollar con objeto de apoyar al país en el proceso de la descentralización. El anexo IV resume el programa operativo del Banco en Colombia.

Cartera

Descripción

La cartera vigente alcanzaba al 30 de junio de 1997 el equivalente a los US$2.255,6 millones y comprende 34 préstamos, incluyendo cuatro operaciones de la ventanilla del sector privado. Del total de la cartera vigente, a esa fecha se había desembolsado el 39 por ciento. En general, la ejecución de los proyectos en Colombia ha sido satisfactoria, aunque el ritmo de desembolsos en los últimos años ha sido lento, en parte debido a los problemas fiscales del país que se traducen en restricciones al programa anual de caja. La mayor parte de las operaciones aprobadas está relacionada de alguna manera con las entidades territoriales. Un resumen de las dificultades encontradas en la preparación y ejecución de estos proyectos se presenta en el anexo V.

Un primer grupo de préstamos se ejecutan a través de las empresas municipales, tales como las Empresas Públicas de Medellín EPM (el proyecto hidroeléctrico PORCE), las Empresas Municipales de Cali EMCALI (programa de agua potable y alcantarillado) y la Empresa de Energía de Bogotá EEB, o a través de organismos municipales descentralizados, como es el caso de la Corporación Autónoma Regional CAR de Bogotá (programa de saneamiento de la cuenca del río Bogotá). Tanto el proyecto de EMCALI como el de la CAR presentaron algunos incovenientes en su ejecución, los que ya fueron superados. También en el plano empresarial, el Banco ha aprobado una operación dirigida a apoyar al proceso de privatización y concesiones en el área de infraestructura en los sectores de energía, telecomunicaciones y saneamiento.

Otro conjunto de proyectos se ejecuta por intermedio de FINDETER, y están dirigidos a financiar inversiones a nivel territorial y a brindar asistencia técnica a los departamentos y municipios para aumentar su capacidad de preparación, ejecución y seguimiento de proyectos. En este aspecto, también cabe señalar el préstamo de "Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales", aprobado en diciembre de 1996, que está dirigido a sanear las finanzas de los departamentos y municipios que asuman compromisos en las áreas de modernización y racionalización administrativa. Además, se incluye la creación de un registro de endeudamiento territorial a nivel central con el fin de sistematizar y hacer más transparente la información crediticia a nivel territorial. La ejecución de los proyectos con FINDETER ha sido satisfactoria, y se está planeando una nueva operación para 1997.

Un tercer grupo de proyectos se ejecutan, al menos parcialmente, a través del Sistema Nacional de Cofinanciación SNC. Éstos son el programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) III, el programa de Desarrollo de la Costa Pacífica, la Red de Solidaridad Social y el de Desarrollo Alternativo PLANTE. Ellos representan el 20 por ciento de la cartera de préstamos aprobados (US$455 millones). Debido a este lento comportamiento de los programas asociados al SNC, durante las misiones de revisión de cartera y de programación de fines de 1996, el Banco y el país acordaron que era imprescindible introducir medidas correctivas en el sistema.

Entre los temas que están en discusión pueden citarse: (i) la coordinación en el uso de recursos de cofinanciación entre los distintos programas que utilizan el sistema; (ii) la redefinición de la matriz de cofinanciación (p. ej. como se definirá la focalización, qué indicadores de pobreza se utilizarían, etc.); (iii) definición del nuevo mecanismo de implantación del Programa Anual de Caja (PAC) a fin de minimizar las interferencias con la ejecución de los proyectos y (iv) el papel de las UDECO y CODECO, que en muchas ocasiones interfieren con la rápida aprobación de los proyectos. En el fondo, parte de los problemas se derivan de la concepción centralista de estos programas, los que han sido diseñados y son controlados desde el gobierno central, pero intentan ejecutarse a través de instrumentos descentralizados. A continuación, se presenta una síntesis de los problemas principales encontrados en las operaciones del SNC.

Red de Solidaridad Social: la Red se constituyó en la piedra angular del programa social del presente gobierno, y pretende lograr una mejor focalización de recursos hacia los segmentos más necesitados de la población. La urgencias sociales en Colombia avalan la puesta en marcha de un programa de transferencia de ingreso tal como el diseñado. Sin embargo, su implantación se ha tropezado con algunas dificultades relacionadas con los mecanismos que utiliza para la ejecución de sus diferentes componentes. En general, los fondos del SNC no han modificado su modelo de gestión de acuerdo con el nuevo papel que exige la descentralización en Colombia, porque éstos operan aisladamente y no han logrado comprometerse con los objetivos de política sectorial o de los programas especiales que ejecutan. Además, no existe un proceso sistemático para acompañar a los departamentos y municipios en el fortalecimiento institucional, lo que redunda en una asistencia técnica escasa que genera bajos niveles de ejecución. Finalmente, la Red se ha visto adversamente afectada por la marginalidad con que son percibidos sus programas especiales, por lo que a veces son relegados por el SNC.

Desarrollo Rural Integrado III: los problemas principales del DRI están íntimamente ligados a los problemas de la falta de focalización y multiplicidad de prioridades, las debilidades institucionales de las entidades territoriales, la proliferación de instancias coordinadoras, la normativa excesiva, la atomización, la interferencia de otros entes políticos (CODECO, Congreso, etc.), la asignación inoportuna de recursos y la falta de evaluación y seguimiento a nivel territorial. De todos los factores mencionados, se destaca la multiplicidad de prioridades en el diseño del proyecto y las señales de política por parte del gobierno nacional. La falta de claridad de las políticas (matrices diferenciadas para el mismo tipo de proyecto en el mismo municipio, diferentes criterios de elegibilidad para el mismo tipo de proyecto, etc.) hacen casi imposible lograr afectar las decisiones de las autoridades locales y regionales.

Plan Pacífico: la zona del Pacífico es una de las más pobres del país, por lo que se justifican acciones de transferencia de ingresos en esa área. No obstante, los 40 municipios que cubre el programa consideran estos recursos como sustitutos, en vez de complementarios, al SNC. Además, las matrices de cofinanciación para los 40 municipios no se ajusta a la situación real de cada uno de ellos, lo que resulta en situaciones de recursos de contraparte no asignados oportunamente, muchas veces redundando en demoras importantes en el inicio de las obras que trae como consecuencia incrementos en los costos de las obras.

Desarrollo alternativo PLANTE: en diciembre de 1996 se aprobó este préstamo con el fin de financiar obras de infraestructura básica en aquellos municipios en los que se hayan erradicado los cultivos ilícitos. Este préstamo se declaró elegible durante el último trimestre de 1997.

Debilidad institucional

Tal como se ha mencionado en los capítulos precedentes, la debilidad institucional es un problema que dificulta la consolidación del proceso de descentralización. En ese sentido, un tema recurrente en diversas operaciones en las que intervienen las entidades territoriales es la escasa capacidad de ejecución, la que ha afectado al desarrollo de ciertas operaciones actualmente en ejecución. Las aproximadamente 1.060 municipalidades colombianas son un grupo heterogéneo en cuanto a tamaño, población, recursos y capacidad institucional. Los municipios importantes como Bogotá, Medellín y Cali han avanzado significativamente en la implantación de las nuevas políticas y en la oferta de los servicios que les han sido encomendados. Sin embargo, los municipios más pequeños y débiles han tenido mayores dificultades, debido a bajos niveles de capacidad de gestión administrativa, falta de personal técnico y recursos propios limitados. En general, la mayoría de las municipalidades no han estado en condiciones de responsabilizarse por las competencias que le han sido asignadas.

Las debilidades percibidas en la capacidad institucional de los departamentos, distritos y municipios, han conducido al gobierno a apoyar iniciativas dirigidas a fortalecer las entidades territoriales y a facilitar el acceso a recursos financieros para cubrir sus gastos recurrentes y de inversión. Ya en la década de los setenta se hicieron los primeros esfuerzos para ampliar el acceso de dichas entidades a recursos técnicos y financieros, principalmente mediante el Fondo Fiduciario de Desarrollo Urbano (FFDU). Con la intensificación de los procesos de descentralización, en 1990 el gobierno eliminó el FFDU y creó la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) como institución financiera autónoma con el mandato de apoyar a las entidades subnacionales a asumir su nuevo papel.

El fortalecimiento institucional ha sido un tema que se ha tratado puntualmente en muchos de los proyectos, es decir, cada proyecto cuenta con un componente de fortalecimiento institucional para cumplir con los objetivos específicos de determinado programa. Recientemente, el Banco viene impulsando programas de apoyo de corte transversal dirigidos directamente a fortalecer a las instituciones territoriales para que puedan cumplir eficientemente con sus mandatos. Por ejemplo, el programa de "Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales" tiene como uno de sus objetivos el modernizar los sistemas de administración financiera y tributaria de estas entidades. Sin embargo, las necesidades van más allá de la gestión financiera, por lo que se propone una nueva dimensión al diálogo que el Banco tiene con el país, esto es, la preparación de operaciones dirigidas a aumentar la gobernabilidad de las entidades territoriales mediante el fortalecimiento de las instituciones propias de las mismas (poderes legislativos, juntas locales, sociedad civil, etc.).

Programa operativo para 1997-99

La estrategia del Banco para Colombia está orientada a tratar los principales desafíos de la economía colombiana para los próximos años: (i) la preservación del equilibrio macroeconómico; (ii) la consolidación del proceso de descentralización y (iii) el apoyo a los sectores sociales. En este sentido, se planteó una estrategia a tres niveles: a) apoyar la inversión directa en los sectores sociales para mitigar la pobreza y elevar el nivel de vida de la población, b) reforzar la capacidad de gestión de las instituciones públicas con el objeto de aumentar la eficiencia del gasto público y c) promover la participación creciente del sector privado, mediante iniciativas destinadas a elevar la productividad de la economía. Así, el programa operativo del Banco para el período 1997-99 cuenta con operaciones que tienen que ver con los mecanismos utilizados para profundizar el proceso de descentralización en Colombia, ya sea a través del SNC o con operaciones específicas orientadas a apoyar reformas sectoriales de competencia territorial.

Durante la última misión de programación en abril de 1997, se acordó con el país un programa operativo que ha tomado en consideración las limitaciones existentes derivadas de la política fiscal. Si bien la capacidad para contratar nuevos préstamos no se ve afectada, las restricciones del Plan Anual de Caja (PAC) sí limitan la cantidad de recursos que pueden asignarse a las operaciones. Por tanto, el tamaño del programa operativo previsto para 1997 ha sido reducido a los US$326 millones. El programa operativo para 1997-99 consta de 17 operaciones de crédito por un monto mínimo aproximado de US$1.058 millones.

Antes de finalizar 1997, se espera la aprobación de tres operaciones relacionadas con el proceso de descentralización:

Fortalecimiento del sistema de información financiera territorial

La mejora de los flujos de información financiera que generan las entidades territoriales repercutirá en beneficio del nivel territorial y central. Por una parte, la información fiable y generada con rapidez es un mecanismo de gestión interna que facilita la toma de decisiones a nivel local. Por otro lado, estadísticas veraces contribuyen a un mejor control y seguimiento de las finanzas territoriales por parte del gobierno central, responsable por el mantenimiento del equilibrio económico.

A través de este proyecto, se perfeccionarán los flujos de información financiera de las entidades territoriales al gobierno central. Se pretende eliminar la multiplicidad de peticiones de información por parte de las instituciones centrales (MHyCP, DNP, DANE, Banco de la República, Contraloría, Contaduría, etc.) y centrarlas en la Contaduría General de la Nación (CGN), entidad que sería responsable de recopilar las estadísticas y difundirlas entre los distintos usuarios. Este esfuerzo de unificación iría acompañado por acciones específicas en las entidades territoriales con el fin de mejorar la calidad de la información en la fuente.

Segundo programa de desarrollo territorial

En 1990 y 1992, el Banco Mundial y el BID aprobaron operaciones para financiar un programa de desarrollo territorial (PDT) ejecutado por FINDETER. Los recursos de ambos bancos en el PDT se encuentran totalmente comprometidos.

Dado el entorno cambiante del sector de financiación de la infraestructura local, FINDETER se ve obligado no sólo a mejorar la eficiencia de su papel actual, el de administrador de una línea de redescuentos para inversiones municipales y proveedor de asistencia técnica a los entes locales, sino también a contemplar nuevas estrategias e instrumentos para el futuro. Más aún, dada la fuerte posición financiera en que se encuentra actualmente, producto de su capitalización por el gobierno y los pasivos de la banca multilateral, FINDETER tiene también la oportunidad de recurrir a nuevos instrumentos de deuda (por ejemplo, garantía de su cartera, utilización de garantías, emisión de bonos de grupos de municipios) para mejorar el servicio que ofrece a sus clientes.

El objetivo del programa propuesto es consolidar y expandir el mercado de crédito local mediante la mejora de la capacidad financiera de FINDETER. Específicamente, se pretende: (i) consolidar y expandir los logros de FINDETER en la financiación de inversiones prioritarias y viables de infraestructura municipal y en el fortalecimiento institucional de los entes locales y (ii) elaborar e implantar un plan de transición para FINDETER en vista de los cambios actuales y los previstos en la demanda crediticia de las entidades territoriales.

El programa tendrá tres componentes: (i) inversión en proyectos de infraestructura mediante el redescuento de FINDETER, (ii) fortalecimiento institucional de las municipalidades para asegurar la eficiencia de sus inversiones y aumentar su capacidad de proveer servicios básicos en colaboración con el sector privado y (iii) fortalecimiento institucional de FINDETER para adoptar una estrategia de transformación en el contexto cambiante del mercado de crédito municipal, particularmente para diversificar sus productos y apalancar sus recursos.

Carreteras departamentales

El proceso de descentralización vial presenta una serie de problemas. A diferencia de lo ocurrido en los sectores de salud y educación, el traspaso de competencias a los departamentos se realizó sin verificar la capacidad institucional de los mismos, y sin los recursos necesarios para la construcción y rehabilitación del sistema vial. Los departamentos cuentan con el FIV como única fuente de financiación, más allá de los recursos propios de la entidad. En vista de los recortes presupuestales a los fondos de cofinanciación y de la débil posición fiscal de una serie de departamentos, resulta necesario buscar alternativas para la financiación de las carreteras departamentales.

A través de esta operación, el Banco apoyará el fortalecimiento de la capacidad institucional, técnica y de planificación y gestión de los gobiernos departamentales en materia vial. Ello permitirá desarrollar y ejecutar los planes plurianuales de mantenimiento e inversión vial de responsabilidad departamental. La administración del programa estaría a cargo del FIV, adscrito a FINDETER, quien se encargaría de la administración y transferencia de los recursos. El desarrollo del plan de transporte e infraestructura departamental será una condición para el acceso a los recursos de cofinanciación vial.

Por otro lado, para el período 1998-99 se espera aprobar las siguientes operaciones:

Seguridad ciudadana

La violencia es quizás una de los problemas más arraigados y de más difícil erradicación en Colombia. Las distintas facetas del fenómeno requieren acciones a varios niveles. A través de este programa, el Banco apoyará al gobierno en el desarrollo de una estrategia nacional para promover la convivencia y seguridad ciudadana mediante un conjunto de acciones a nivel municipal orientadas a prevenir y controlar la violencia urbana y fomentar la paz ciudadana.

La operación contaría con dos subprogramas: (i) el municipal, que incluiría inicialmente a Bogotá, Cali, Pereira, Cartagena, Bucaramanga, Medellín y los municipios del valle del Aburrá, a quienes se les financiaría actividades para la prevención, intervención y control de la violencia urbana y (ii) el nacional, orientado a apoyar el diseño y la ejecución de una política de estado para asegurar la convivencia y la seguridad nacional.

Programa de apoyo a la gestión educativa

El objetivo del programa propuesto es apoyar al proceso de modernización y reforma del sector educativo, y permitir la implantación y fortalecimiento de un modelo de organización educativa en el que la institución de educación básica, centrada en el estudiante, pase a ser el instrumento fundamental para mejorar la calidad de la educación.

Los recursos del programa serían utilizados para financiar el proceso de modernización educativa, particularmente los relacionados con el fortalecimiento de la gestión y la instrumentación del proceso de descentralización. Las acciones del programa contribuirán a dar a las escuelas la autonomía y capacidad de operación necesarias para su óptimo funcionamiento y responder a los estudiantes, padres de familia y la comunidad en general. Por lo tanto, se espera que el programa contribuya a mejorar la respondabilidad, eficiencia y equidad del gasto educativo.

El programa incluiría cuatro componentes: a) diseño y puesta en marcha de mecanismos que incentiven la eficiencia en la operación del sector educativo; b) sistemas de información para la gestión educativa y su seguimiento, y la evaluación del desempeño de los docentes y del rendimiento escolar; c) desarrollo de la capacidad de gestión educativa; y d) medios masivos y materiales innovadores de apoyo a la eficacia y calidad del servicio escolar.

Infraestructura hospitalaria

Esta operación prevista sería una continuación del apoyo del Banco al proceso de desarrollo sectorial y territorial en el área de la salud en Colombia. El programa de apoyo a la reforma de salud, actualmente en ejecución, tiene como propósito ayudar a la implantación de la ley 100 de 1993. Como se explicó en el capítulo 4, la implantación de la ley 100 ha resultado un gran desafío para el país, puesto que provocó cambios profundos en la organización sectorial y la financiación y modalidades de prestación de los servicios.

El programa de infraestructura hospitalaria estaría dirigido a facilitar la transformación de los hospitales públicos (departamentales y municipales) en Empresas Solidarias del Estado (ESE). De acuerdo con la nueva estructura sectorial, la responsabilidad de la prestación de los servicios corresponde a las IPS, constituidas por los hospitales públicos y privados, consultorios privados, médicos, etc., quienes compiten entre sí para obtener los contratos con las EPS o ESS. Dado que las EPS y ESS reciben una prima fija por cada persona inscrita, éstas contratan a los prestadores que ofrezcan el precio más bajo y la mejor calidad.

Un objetivo esencial de la reforma es la transformación de los hospitales estatales en Empresas Sociales del Estado (ESE) a fin de que sean más autónomos mediante la creación de una junta independiente responsable del hospital. Asimismo, la reforma prevé cambiar la financiación de los hospitales públicos eliminando el presupuesto directo por una fuente de ingresos basada en los servicios realmente prestados. Para lograr esto, se necesita una transición de subsidios de oferta a subsidios de demanda ya que, en la medida que los hospitales continúen recibiendo recursos directamente de los departamentos o municipios, no existe incentivo alguno en realizar la transformación.

A pesar de que, desde diciembre de 1996, aproximadamente el 50 por ciento de los hospitales públicos han sido reconocidos como ESE, en la práctica ninguno actúa como tal. Las causas de este retraso son varias y entre las más importantes se pueden citar: el costeo y pago del pasivo de prestaciones, la definición de la figura jurídica de la institución y la falta de voluntad política por parte de los Concejos Municipales y Asambleas Departamentales, quienes pierden poder político con el cambio. A menos que se establezca un sistema claro de incentivos para operar como ESE y se libere a las entidades territoriales de la prestación directa de los servicios, será muy difícil romper la inercia y completar el proceso de transformación de los subsidios de oferta a subsidios de demanda.

Desarrollo Rural Integrado (DRI) IV

El Banco participará una nueva etapa del programa DRI con el fin de financiar inversiones prioritarias y fortalecimiento institucional en los municipios rurales, que a su vez serán los que definan sus propios proyectos a través de la participación comunitaria. Se tratará de elevar la responsabilidad del municipio en la elaboración de sus proyectos, concebidos dentro de su respectivo Plan de Desarrollo Municipal, limitando la participación de las instancias departamentales (UDECO y CODECO) al apoyo técnico en el desarrollo y ejecución de los proyectos, en vez de la aprobación de los mismos. La selección de municipios se realizará con criterios objetivos de focalización de pobreza.

Acueducto de Pereira

A través de este programa, se busca: (i) mejorar la calidad de los servicios de acueducto y alcantarillado, y las condiciones sanitarias y ambientales de la ciudad causadas por cursos de agua colindantes que se encuentran contaminados; (ii) promover la viabilidad operativa y financiera de la Empresa de Acueductos y Alcantarillado de Pereira (EAAP) y (iii) colaborar con la EAAP en la búsqueda de a una solución a la ausencia del tratamiento de aguas residuales, incorporando en esta solución al sector privado.

Los componentes del programa son los siguientes: (i) agua potable (instalación de nuevas líneas de conducción, redes primarias y secundarias en áreas de crecimiento de la ciudad, rehabilitación y reposición de redes existentes, construcción y rehabilitación de tanques de almacenamiento, etc.), (ii) alcantarillado (construcción de colectores, interceptores, colectores de alivio, redes secundarias y la rehabilitación y reposición de redes existentes) y (iii) segregación empresarial e incorporación del sector privado, que comprende: (a) asistencia técnica para implementar un plan de acción dirigido a facilitar el logro de indicadores de gestión para alcanzar la eficiencia operativa y la sostenibilidad financiera de la nueva empresa de acueducto y alcantarillado; (b) apoyo en el proceso de preparación de un BOT (build, operate and transfer), u otro esquema similar, para la plantas de tratamiento hasta su licitación al sector privado y (c) apoyo para el establecimiento de mecanismos de control y regulación local una vez la planta entre en funcionamiento.

Racionalización de las empresas de distribución eléctrica

Este programa tiene como objetivo apoyar la racionalización de las empresas de distribución eléctrica con problemas técnicos, financieros y de gestión así como en la consolidación de un marco regulador, de políticas y ambiental que apoye estos esfuerzos y que facilite la vinculación privada en las actividades de distribución.

El programa financiaría transacciones/actividades específicas para rehabilitar a las empresas electrificadoras siempre y cuando se comprometan a vincular capital privado en su operación. Estas transacciones incluirían la reestructuración de la deuda de estas empresas, conversión de deuda por participación accionaria, redimensionamiento de la planta de personal equipos necesarios para el mejoramiento de la gestión e inversiones netamente prioritarias orientadas a la recuperación de pérdidas y eliminación de restricciones en el suministro del servicio en estas empresas.

El programa incluirá medidas de política aplicables a las actividades de distribución eléctrica con el fin de promover la vinculación del capital privado y eliminar la necesidad de aportes públicos en las mismas. La participación de las empresas electrificadoras en el programa así como el acceso de las mismas a los recursos del crédito estarían sujetos al cumplimiento de metas operativas, financieras y técnicas, el compromiso de vincular a privados en su administración y operación integral (confirmado por la Junta Directiva respectiva de las empresas) y otros criterios a ser establecidos durante la preparación del programa. En la etapa de preparación se definirá el agente/intermediario financiero de los recursos, los criterios de elegibilidad y las condiciones financieras del programa. La meta del programa será contar con electrificadoras rehabilitadas con administradores y operadores privados.

Agua potable y saneamiento de Cartagena

El sistema de alcantarillado de la ciudad cubre aproximadamente un 60 por ciento de la población y descarga a dos vertientes diferentes: la Ciénaga de la Virgen y la Bahía de Cartagena. Esta última recibe adicionalmente las descargas de la zona industrial del Mamonal y del Canal del dique, un brazo navegable del río Magdalena que vierte una carga orgánica considerable. Gran parte de los residentes que no cuentan con servicio de alcantarillado se ubican en el costado sur de la ciénaga y han venido ganado espacio a ésta mediante asentamientos ilegales.

El Banco está realizando una evaluación económica del programa de expansión de alcantarillado y tratamiento de las aguas servidas en Cartagena. El plan maestro actual contempla inversiones en acueducto, alcantarillado y para la solución a los problemas ambientales ocasionados por las aguas residuales en la Bahía de Cartagena y en la Ciénaga de la virgen. Dadas las características de la zona, el proyecto estaría orientado a resolver una situación en un área poblada por beneficiarios de bajos ingresos.

Dado que la empresa Aguas de Cartagena (ACUACAR), responsable por prestar el servicio de agua y alcantarillado, realizará inversiones en la expansión del sistema de agua con financiamiento de la IFC, la participación del Banco estaría orientada a la expansión del sistema de alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales.

Modernización del Estado

En el análisis realizado en los capítulos anteriores, se ha mencionado en más de una oportunidad la necesidad de adecuar al gobierno central al nuevo esquema descentralizado que el país ha optado. La tendencia centralista que aún se observa no sólo impide el desarrollo de las entidades territoriales mediante la confusión de reglas e instituciones que sirven los mismos fines, sino que además genera duplicaciones e ineficiencias con consecuencias fiscales nada despreciables.

Por ello, en el diálogo con el país se ha planteado una operación dirigida a adecuar el aparato estatal a la descentralización y a los cambios políticos y económicos recientes. Para ello, se diseñaría una estrategia integral con el objeto de aumentar la eficiencia del gasto y otorgar mayor autonomía a las entidades territoriales para el cumplimiento de sus funciones.

7 Conclusiones y Recomendaciones

Conclusiones

Lo extenso del análisis efectuado en este documento es una indicación de que el proceso de descentralización en Colombia aún no se ha consolidado. A pesar de los numerosos logros en materia de descentralización fiscal y administrativa, existen razones sociales, económicas y políticas que interfieren en el proceso. Por otro lado, se observan deficiencias en los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales y en la implantación de la descentralización a nivel sectorial. Estos son los desafíos que se resaltan en el documento con el objeto de llamar la atención y promover la discusión para enfrentarlos exitosamente. Aún así, el proceso es relativamente nuevo y se encuentra en una etapa de transición, por lo que en algunas ocasiones resulta difícil extraer conclusiones definitivas sobre algunos conceptos.

En esta sección se presentan tres tipos de conclusiones: (i) generales, es decir, las relacionadas con la concepción del proceso y los desafíos globales; (ii) territoriales, que tienen que ver con los instrumentos empleados para implantar la descentralización y su efecto sobre las finanzas locales y nacionales y (iii) sectoriales, las relacionadas con los sectores en los que las entidades territoriales tienen competencias. Las conclusiones aquí presentadas tienen un carácter descriptivo y sirven como base para las recomendaciones presentadas en la sección siguiente.

Aspectos generales

Colombia opta por un proceso de descentralización fiscal y administrativa a mediados de los años 80, el que se concreta explícitamente en la Constitución de 1991. Sin embargo, la descentralización en Colombia es un proceso incompleto con consecuencias en la prestación de los servicios y sobre el equilibrio macroeconómico.

Las leyes posteriores a 1991, que reglamentan los sectores en los que las entidades territoriales tienen competencias, son complejas y en algunos casos inconsistentes. El dilema entre lo sectorial y lo territorial es un tema que aún no se resuelve en el país, puesto que la manera de enfrentarlo hasta el momento ha sido con la proliferación de leyes, cuya expresión más clara es la falta de consenso en las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno.

El apoyo político que se dio al proceso de descentralización en 1991 ha perdido fuerza. Esto se ha manifestado en la tendencia centralista observada en una serie de iniciativas implantadas desde el gobierno central durante los últimos años. Este hecho ha exacerbado la confusión de responsabilidades mencionada anteriormente. En el mismo sentido, el gobierno central se niega a transferir completamente las competencias, lo que lleva a incurrir en duplicaciones e ineficiencias del gasto público, con serias implicaciones fiscales.

Las entidades territoriales son un universo sumamente heterogéneo. En general, algunos departamentos y municipios grandes cuentan con la capacidad económica y de recursos humanos para cumplir con sus competencias de una manera eficiente. Sin embargo, existe otro grupo de entidades que ha demostrado una gestión fiscal y administrativa pobre. La debilidad institucional es recurrente en una gran parte de las entidades de pequeño y mediano tamaño, particularmente en las áreas rurales. Esta realidad ha complicado la eficacia de las normas, las que se dictan de acuerdo al tipo de entidad y no en función al grado de desarrollo de las mismas.

El fenómeno de violencia experimentado por Colombia no puede dejarse de lado en cualquier análisis social, económico o político. En este caso, la debilidad institucional y la escasa gobernabilidad en diversas zonas ha sido aprovechada por la guerrilla, el narcotráfico y los paramilitares, quienes en conjunto tienen presencia en la mitad de los municipios del país. Este hecho no deja de resultar paradójico, dado que el objetivo principal de la descentralización ha sido aumentar la presencia del Estado en un país atomizado y violento, a través del fortalecimiento de los municipios y de la democracia participativa. El fracaso en el logro de este objetivo ha sido precisamente el impulso que necesitaban los grupos ilegales para aumentar su dominio y poder.

Aspectos territoriales

Las entidades territoriales, si bien cuentan con diversas fuentes de financiación, no tienen la autonomía suficiente para manejar la totalidad de sus recursos. El gasto territorial está en gran parte predeterminado por los mandatos emitidos desde el gobierno central.

El sistema tributario territorial no es eficiente. Existen demasiados impuestos pero la recaudación se basa sólo en tres de ellos. Las entidades prácticamente no tienen poder de decisión sobre la base imponible ni las alícuotas, mientras que parte del destino de los impuestos está predeterminado. Además, si bien la administración tributaria territorial no ha sido debidamente estudiada, análisis puntuales revelan una debilidad institucional manifestada en un nivel escaso de recursos humanos y un sobredimensionamiento administrativo que afecta a la gestión de gran parte de las entidades territoriales.

El diseño de las transferencias territoriales presenta una serie de incovenientes que atentan contra una descentralización fiscal efectiva. El gobierno se ha demorado en certificar a las entidades para que éstas manejen las transferencias. Sin embargo, el manejo autónomo en la práctica no representa mucho dado que la mayor parte de las transferencias se encuentran preasignadas. El sistema carece de incentivos y los criterios de repartición son complicados y no se hacen de acuerdo a las necesidades reales ni a los costos de los servicios. Además, su dependencia de los ingresos corrientes del gobierno central introduce un elemento cíclico no deseado.

El sistema de cofinanciación existente no ha cumplido con los objetivos para los que se creó. Si bien el concepto es válido, su implantación ha sido complicada. Existen muchas instancias entre el diseño de un proyecto y el desembolso correspondiente, lo que entorpece el proceso y abre las puertas a su politización. Las matrices de cofinanciación son inconsistentes entre sí y con las políticas sectoriales. Además, el 20 por ciento de los recursos se distribuye entre los congresistas para proyectos específicos, sin criterios técnicos y fomentando la negociación.

En algún momento, el endeudamiento territorial representó una amenaza para el equilibrio macroeconómico, pues crecía a tasas insostenibles. No obstante, dicha expansión estuvo sesgada por el nivel casi inexistente de endeudamiento a principios de los años 90 y por la heterogeneidad económica de las entidades territoriales. A principios de 1997 se aprobó una nueva ley de endeudamiento territorial que vincula la capacidad de endeudamiento a la capacidad de pago. El cumplimiento de esta ley está relacionado a la disponibilidad de información financiera territorial, la que aún requiere ser perfeccionada.

La situación fiscal territorial no es sólida, aunque las apreciaciones en este sentido también están sesgadas debido a la heterogeneidad existente. En promedio, los ingresos propios sólo representan la cuarta parte de sus gastos en los municipios y la mitad en los departamentos. La autonomía fiscal se ha ido reduciendo en el tiempo y afecta sobremanera a las entidades más pobres. En casos puntuales, se ha detectado una pereza fiscal como consecuencia de las mayores transferencias y de las regalías, aunque a nivel agregado la evidencia no es concluyente.

La descentralización ha representado una carga macroeconómica significativa. La transferencia de recursos y de competencias no ha sido compensada por una disminución acorde en el gobierno central. Ello ha generado duplicaciones en el gasto, las cuales no han sido medidas pero se suponen importantes. La eliminación se dichas duplicaciones y el aumento en la eficiencia del gasto público constituyen dos de los retos a superar para eliminar el déficit fiscal creciente que atenta contra el equilibrio macroeconómico.

Aspectos sectoriales

Salud: el proceso de descentralización en salud revela que se han obtenido resultados significativos: por ejemplo, el número de asegurados se ha duplicado en sólo tres años. Sin embargo, el análisis también indica que, para lograr todos los objetivos de la descentralización en Colombia, es necesario llevar a efecto importantes ajustes.

El sistema previsto como resultado de las reformas establecidas por la ley 100, es considerado como el prototipo de sistema moderno de atención médica que incorpora todos los conceptos básicos que, en general, gozan de una aceptación universal. No obstante, la ejecución inadecuada de las reformas y las operaciones en apoyo de éstas ha hecho que los beneficios alcanzados sólo se hayan materializado parcialmente y más tarde de lo previsto.

La superposición de criterios normativos de las leyes 60 y 100 conducen a una situación muy particular en la que no se están obteniendo los resultados previstos y, por lo tanto, aspectos de la ley 100 que en un contexto distinto serían incuestionables (p. ej. los subsidios a la demanda), en el contexto actual constituyen tema de discusión. Por otro lado, la transformación de los hospitales en Empresas Sociales del Estado (ESE) se ha retrasado debido a los pasivos de prestaciones y a la falta de voluntad de los departamentos, quienes perderían poder al concretarse la autonomía financiera de las ESE.

Educación: en Colombia no existe una descentralización fiscal para financiar a la educación, sino más bien una descentralización administrativa del sector. Los criterios utilizados para la transferencia de recursos desde el gobierno central al gobierno municipal no favorece a la escuela. Los criterios usados actualmente para la transferencia de recursos consagran un patrón histórico de falta de equidad en favor de los municipios más ricos. La responsabilidad de decisión por categoría del gasto no está a cargo del nivel gubernamental más cercano (el municipal), lo que hace casi imposible que la escuela tenga algún papel decisivo importante en detrimento de los alumnos.

Para lograr el objetivo de cobertura universal de nueve años de escolaridad es necesario realizar ajustes importantes al modelo actual de prestación descentralizada de los servicios. El principal problema es como se asignan los recursos, en función del costo de los insumos y no de los productos o resultados alcanzados (en función del número de maestros sino del número de alumnos atendidos). El resultado de este sistema ha sido una asignación no equitativa de recursos, en la que departamentos más pobres han recibido una asignación per-cápita más baja. Por otro lado, la distribución de maestros entre municipios ha sido aún menos equitativa. Como alternativa a este mecanismo de asignación de recursos la CRGFP, el DNP y la Misión Social han recomendado un sistema de asignación por costeo o capitación. Análisis realizados tomando en consideración las diferencias entre zonas, metodologías de enseñanza y niveles educativos revelan que con el situado fiscal existente podría financiarse la totalidad de la matrícula, que hoy en día consume un 40 por ciento adicional de las transferencias municipales.

El otro problema importante relativo a la gestión educativa radica en la dispersión de competencias entre los diferentes niveles político administrativos, sumado a la falta de presencia de un verdadero centro del sistema que debería ser la institución educativa. En la práctica, nadie se responsabiliza de estos problemas y es casi imposible reaccionar de manera inmediata a estas situaciones.

Por último, otro punto a considerar es la negativa del sindicato de maestros a depender directamente de los municipios o de las escuelas, pues ello les restaría su poder de negociación.

Agua potable y saneamiento: a diferencia de los sectores de salud y educación, las competencias de la prestación del servicio recaen indiscutiblemente en el municipio, a través de las empresas municipales. La ley se diseñó con la idea de incorporar al sector privado en la prestación del servicio, pero en la práctica esta respuesta no se ha dado. Salvo en el caso de los municipios más grandes, no existe interés del sector privado para incursionar en proyectos que ellos estiman son poco rentables y, en algunos casos, en zonas con problemas de seguridad.

Energía: este sector ha sufrido un proceso de centralización. La escasa capacidad financiera de las principales generadoras eléctricas en la década de los años 80 obligó a la intervención del gobierno. Con la excepción de las empresas de Medellín, Bogotá y Cali, las entidades territoriales perdieron el control de sus activos en el sector eléctrico. El futuro del sector apunta a una participación mayor del sector privado.

Transporte: el proceso de descentralización en este sector también fue sui generis, puesto que se realizó de una manera rápida y sin tomar en consideración la capacidad financiera y de gestión de las entidades territoriales. Muchos departamentos no cuentan con los recursos para hacerse cargo del mantenimiento de la red secundaria transferida, mientras que en el caso de la red terciaria, su manejo es confuso pues intervienen la nación, los departamentos y los municipios.

Seguridad ciudadana: el problema de la seguridad y la convivencia ciudadana afecta a un gran número de municipios del país. Sin embargo, las autoridades locales tienen, en la práctica, limitados instrumentos para combatir la violencia local, puesto que la Policía Nacional responde directamente al gobierno central. Algunas de las actividades locales para aumentar la convivencia ciudadana han dado buenos resultados (p.ej. las Casas de Justicia).

Recomendaciones

Resulta difícil presentar recomendaciones sobre un proceso complicado en el que subyacen elementos políticos, sociales, económicos y culturales. No obstante, el equipo de trabajo de este documento considera necesario contribuir a la discusión de un tema tan importante para la sociedad colombiana. A continuación, se presentan algunas directrices generales, territoriales y sectoriales para superar algunos de los obstáculos y desafíos desarrollados a lo largo del documento, y se concluye con algunos lineamientos para desarrollar la estrategia del Banco, tema que será materia del Documento de País programado para principios de 1998. Sin embargo, es necesario señalar que la viabilidad de estas recomendaciones, así como su impacto en el proceso de descentralización, se verá disminuido en la medida que la sociedad colombiana no resuelva simultáneamente otros problemas de orden estructural que afectan al proceso. En particular, la inestabilidad social y las actividades ilegales son dos aspectos cruciales que deben superarse para complementar las acciones técnicas que aquí se presentan.

Aspectos generales

Ordenamiento territorial

La primera recomendación, compartida por la mayoría de estudios sobre el proceso, está relacionada con la necesidad de lograr un ordenamiento territorial. Después de seis años de aprobada la constitución existe la experiencia suficiente para empezar a discutir el tema a nivel político y con la participación de la sociedad civil. De esta manera, se cumpliría además con el mandato constitucional (artículo 288) de elaborar una ley orgánica de ordenamiento territorial. Dicha ley debe compatibilizar las distintas normas que existen a nivel sectorial con el ámbito territorial. Así, se evitaría la confusión de responsabilidades y competencias existente debido a la complejidad de las leyes vigentes.

El ordenamiento territorial también implica la adecuación del gobierno central al nuevo espectro descentralizado. Este aspecto es algo más complicado, pues además de una ley se requiere de la decisión política para implantar las actividades dirigidas a reducir el ámbito de las competencias del gobierno central y aumentar la autonomía de las entidades territoriales. No obstante, el logro de este objetivo redundará positivamente sobre la eficiencia del gasto público (y sus implicaciones fiscales) y facilitará además la democracia participativa al centralizar la responsabilidad de la gestión financiera y la prestación de los servicios sobre los alcaldes o gobernadores.

Por ello, se propone la creación de una comisión ad-hoc (al estilo de la CRGFP) que consulte con las autoridades del poder ejecutivo, legisladores, gobernadores, alcaldes y la sociedad civil en general con el objeto de elaborar una versión consensuada referente el ordenamiento territorial. Dicha comisión podría formarse a la brevedad y presentar sus resultados al comienzo del próximo mandato presidencial.

Debilidad institucional

El problema de la debilidad institucional y la falta de recursos humanos competentes en las entidades ha sido un tema recurrente a lo largo del presente documento. Esta dificultad se ha visto agravada por la rotación constante del personal, lo que en ocasiones diluye los esfuerzos de capacitación hechos por el gobierno central y por las mismas entidades.

Desde hace algunos años el país se ha embarcado en el proceso de capacitación a nivel territorial por medio de iniciativas tales como el Programa Básico de Apoyo al Desarrollo Institucional de los Municipios (PDI), en 1991, o mediante componentes de fortalecimiento institucional en programas nacionales como el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) o la Red de Solidaridad Social. Gran parte de las operaciones de financiación de la banca multilateral también incluyen componentes de capacitación a nivel territorial. Si bien se ha avanzado en este campo, resulta evidente que queda un largo camino por recorrer.

Una de las conclusiones de un estudio del Banco Mundial (1995b) es que el apoyo por parte del gobierno central debe partir de las demandas de las entidades territoriales, y no ser impuesto sin previa consulta. Esta recomendación cuenta con un consenso amplio a nivel mundial y no debe ser despreciada al emprender actividades en este sentido. De este modo, la participación de los niveles superiores de gobierno debe circunscribirse al apoyo y, en el caso del gobierno central, al diseño de incentivos para que las entidades territoriales desarrollen por sí solas su capacidad de gestión.

Una estrategia de apoyo territorial a nivel nacional debe tener a los departamentos como pieza fundamental del proceso, porque ellos no sólo conocen la problemática de sus propios municipios, sino que además pueden aprovechar las economías a escala. En este sentido, resulta vital elevar el grado de la capacitación departamental, donde aún existen debilidades y falencias pronunciadas. Para ello, una condición necesaria es sanear las finanzas y racionalizar el aparato burocrático departamental, con el fin de ofrecer mejores salarios a los mandos intermedios en función al mérito y promover su permanencia. Esta reforma incluye la resolución de las disparidades entre los sueldos de los representantes en las Asambleas Departamentales y los empleados de la administración central departamental.

Si bien los departamentos habrían de ser un instrumento importante de apoyo para sus municipios, éstos tienen la capacidad de responder internamente a sus propios problemas. Por ello, el tema del saneamiento fiscal y mejores remuneraciones también aplica para el nivel municipal. Sin embargo, en muchos municipios existe en problema adicional de la violencia (guerrilla, paramilitares, etc.), que prácticamente imposibilita cualquier programa de fortalecimiento institucional con el riesgo de que se desperdicien los recursos a la vez que no se atacan otros problemas de naturaleza estructural.

Aspectos territoriales

En esta sección se plantean las directrices para una reforma del sistema de relaciones intergubernamentales con el fin de fortalecer el proceso de descentralización, esto es, en la búsqueda de una mayor eficiencia de la capacidad de gestión y de solvencia financiera de las entidades territoriales y del gobierno central, de acuerdo con la distribución de poderes y competencias adoptada en base a la Constitución de 1991. Muchas de estas ideas se discuten desde hace algún tiempo en el país, aunque aún no existe el consenso para su implantación.

Sistema tributario territorial

Como sucede en la mayoría de los países de la región, el sistema tributario subnacional requiere un importante esfuerzo de modernización, el cual deberá seguir, en la medida de lo posible, los objetivos perseguidos al reformular los gravámenes a cargo del gobierno central. El aumento de la recaudación de las entidades territoriales sería entonces uno de los objetivos de una futura reforma, aunque habrá que aceptar que las ventajas de una administración centralizada de los impuestos más relevantes desde el punto de vista económico condicionan la asignación de facultades tributarias significativas a los departamentos y municipios. Por su parte, donde existe una amplia coincidencia con la experiencia de la reforma tributaria del gobierno central es en el tema de racionalización del sistema, donde deberá producirse una eliminación y unificación de gravámenes, dejando un número reducido de impuestos a cargo de los departamentos y municipios.

Con respecto a las facultades tributarias del nivel departamental, deberían mantenerse los gravámenes a los consumos específicos (licores, cervezas y tabaco) y el de registro. Con respecto a los primeros, convendría analizar la conveniencia de incluir dentro de los productos gravados las bebidas gaseosas y la gasolina, que en la actualidad recibe un tratamiento de ingreso no tributario. Otros gravámenes departamentales deberían eliminarse, con la excepción de la sobretasa al cigarrillo, la cual debería unificarse con el impuesto de consumos específicos al tabaco. Por su parte, los tributos que deberían permanecer en la órbita municipal son el predial, el de industria y comercio, y un gravamen que se crearía fusionando el impuesto a los vehículos departamental con el impuesto a la circulación y tránsito que actualmente está a cargo de los municipios.

Cabe señalar que la introducción de nuevos impuestos debería estar acompañada de otras medidas tales como la eliminación, o al menos limitación, del régimen de destinos específicos que afectan una gran cantidad de gravámenes, a efectos que el destino de los fondos reflejara de una manera más cercana las preferencias de los contribuyentes y no las de los legisladores del orden nacional.

Por último, la experiencia reciente en el campo internacional revela la importancia de acompañar las modificaciones en política tributaria de un fortalecimiento y modernización de las instituciones encargadas de administrar los gravámenes. En este sentido, los esfuerzos por racionalizar la política tributaria y asegurar la coordinación intergubernamental en el tema no elimina la necesidad de invertir recursos a efectos de revertir las debilidades señaladas al describir el estado de la administración tributaria territorial.

Régimen de transferencias

Como se señaló en la sección que analiza el régimen de transferencias (capítulo 2), existe consenso respecto a las directrices que deberían seguir las eventuales modificaciones de dicho régimen, principalmente en el caso del gasto corriente. En particular, un primer tipo de transferencias se destinaría a financiar los servicios de salud y educación, determinándolas sobre la base de su costo de provisión unitario (cápitas) y de la población beneficiaria. Con relación a la inversión, en este trabajo se coincide con la idea general de las propuestas de la CRGFP y del Banco Mundial, esto es, que los gastos de inversión requeridos para la prestación de los servicios a ser descentralizados, (p. ej. infraestructura, equipamiento, desarrollo institucional, etc), se financien a través de otro tipo de transferencias, regidas por criterios diferentes.

Aquí se proponen las directrices para organizar la transferencia de recursos de lo que sería un segundo tipo de transferencia destinada a financiar los gastos de capital. Ésta tendría tres características: (i) el monto a transferir para atender esta categoría de gastos se definiría de forma plurianual, asegurando su consistencia con los planes de desarrollo elaborados por los tres niveles de gobierno y con el conjunto de normas presupuestarias vigentes en el país; (ii) estos fondos deberían financiar una fracción de la inversión para fortalecer la exteriorización de preferencias y el ownership a partir de la movilización de recursos de las entidades territoriales y (iii) participarían los departamentos y los municipios con más de 100.000 habitantes (alrededor de 80 entidades). Con tal fin, se propone crear un mecanismo que introduzca elementos de competitividad interterritorial e intersectorial para efectuar la distribución de los recursos destinados a la inversión.

• El funcionamiento de este mecanismo requiere que las entidades territoriales presenten solicitudes de proyectos a financiarse con recursos de este fondo. La distribución de estos recursos se realizaría en base al porcentaje de la inversión que las entidades territoriales estuvieran dispuestas a asumir con recursos propios, ponderado por algún indicador que atenuara las disparidades de desarrollo regional. Para este fin se convocarían a licitaciones de fondos, los cuales podrían tener frecuencia mensual o bimestral.



• Mientras que en el régimen de transferencias vigente la oferta de recursos se distribuye territorial y sectorialmente de acuerdo a ciertos parámetros, esta propuesta invierte la causalidad al disponer la asignación de recursos en base a la revelación de preferencias de las entidades territoriales. Esto permite superar los clásicos problemas de información existentes en la relación agente/principal a través de un mecanismo de incentivos, donde se premia tanto el esfuerzo como el interés de los agentes, sin que a priori se puedan preveer problemas de colusión a causa de la cantidad de entidades existentes.



• Como contraparte de la mayor autonomía propuesta para los gobiernos subnacionales, resulta necesario establecer transferencias condicionadas, instrumentos que serían administrados por el gobierno nacional para inducir la implantación a nivel subnacional de actividades específicas promovidas a nivel central.



• Los recursos podrían utilizarse también para financiar el fortalecimiento institucional y los programas de saneamiento fiscal y privatizaciones llevados a cabo por las entidades territoriales.



• Asimismo, se contempla el problema de la equidad al ponderar las solicitudes de desarrollo de las entidades territoriales, lo cual permite compensar a las menos favorecidas. Esto requerirá un importante esfuerzo en materia de información territorial para establecer parámetros objetivos que puedan ser empleados en las ponderaciones. Además, sería posible atender a las preferencias del principal en lo referente a la asignación sectorial de los recursos al establecer unos requisitos mínimos de financiación con recursos propios. Un ejemplo de esto sería exigir un valor mínimo de recursos propios de la entidad territorial, el cual diferiría en función del destino final de los mismos, por ejemplo si se destinara a financiar un hospital o un establecimiento de recreación ⁽⁴⁷⁾ .



• El tema del manejo administrativo del fondo (licitación, seguimiento, etc.) a nivel central se facilitaría al sólo considerar a las entidades de mayor tamaño poblacional. Sin embargo, para no perjudicar al resto de municipios, se podría distribuir fondos fijos a los departamentos para que ellos se encarguen de distribuirlos a sus respectivos municipios, probablemente bajo el mismo mecanismo aquí propuesto. De este modo, las entidades grandes competirían entre sí, mientras que los municipios pequeños competirían con sus vecinos dentro del mismo departamento.



• Por último, las transferencias destinadas a financiar erogaciones de capital también podrían independizarse del ciclo al crearse un fondo nacional de inversión en infraestructura territorial, que distribuiría recursos entre las entidades territoriales. En este caso, la integración del fondo podría vincularse a los ingresos corrientes, pero la liberación de recursos se efectuaría de acuerdo al presupuesto plurianual definido en párrafo anteriores. Por consiguiente, el fondo adquiriría elementos anticíclicos al acumular recursos en períodos de expansión económica y gastarlos durante las fases recesivas. Este fondo tendría un comportamiento similar a los fondos de estabilización implantados con éxito en algunas economías, por ejemplo en Colombia con el café o en Chile con los recursos provenientes de la explotación del cobre.

Un tercer tipo de transferencia serían las de libre disponibilidad, que desempeñan un papel importante en esta propuesta porque, además de financiar el gasto corriente de las entidades territoriales (p.ej. el funcionamiento de su sector público), permitirían constituir la contrapartida de los proyectos de inversión que propusieran encarar los gobiernos subnacionales. La magnitud de las transferencias de libre disponibilidad podrán limitarse si se eliminara la preasignación que afecta a gran parte de la tributación territorial, aunque la debilidad de ésta permite prever que este tipo de transferencias va a subsistir e incluso va a desempeñar un papel importante, particularmente en las entidades de menor desarrollo relativo.

Por otra parte, al transferir las competencias territoriales, que en su gran mayoría aún administra el gobierno central, deberá avanzarse en el control de calidad de los servicios prestados, estableciendo incentivos para los desvíos de las desempeños, fomentar el desarrollo institucional territorial y racionalizar su propio aparato burocrático adecuándolo a los nuevos objetivos. Cabe enfatizar que la adecuación de los instrumentos de financiación relevantes del proceso de descentralización es una manera de profundizar dicho proceso. En particular, el abandono de fórmulas preestablecidas, el cálculo de transferencias en base a los costos de provisión de los servicios y el empleo de transferencias específicas para financiar gastos de capital debería ser el primer paso para impulsar el control de la eficiencia y eficacia con la cual son encaradas estas competencias y administrados estos recursos, tarea que exigirá mejorar los sistemas de información disponibles.

Se espera que la propuesta de eliminación del número excesivo de controles y reglamentaciones predominantes en el diseño del régimen de transferencias despierte fuertes resistencias a raíz de la carencia de dichos controles y de la incapacidad territorial para asumir las competencias y administrar los recursos. Sin embargo, esto no debería ser motivo de preocupación excesiva porque, en la práctica, los controles existentes parecen ser apenas formales, comprobándose enormes carencias en materia de la información requerida por los mismos y no existiendo un efectivo régimen de sanciones ante el incumplimiento de las normas. En este sentido, el objetivo principal del proceso de descentralización consiste en desarrollar el capital político y social de las entidades territoriales, de manera que la respondabilidad del sistema surja del accionar democrático de renovación de sus autoridades y no de instancias burocráticas del gobierno central.

El esquema de transferencias diferentes de las de capitación y libre disponibilidad (i.e las de inversión), se podría replicar para el caso de las regalías, empleándose los recursos del FNR para engrosar el fondo destinado a financiar la inversión territorial, salvo un porcentaje pequeño (menor al actual) destinado al municipio (10 por ciento+15 por ciento) y al departamento (5 por ciento+10 por ciento) productor. Con ello se eliminaría la atomización de recursos para distintas actividades, al tiempo que se avanzaría en la revisión y unidad de los criterios de repartición entre el FNR y los municipios y departamentos involucrados en la explotación de recursos naturales.

Por otra parte, esta propuesta implica la desaparición del sistema de cofinanciación tal y como se concibe en la actualidad, reemplazado por el esquema de transferencias para financiar la inversión aquí propuesto. Las diferencias de este esquema con el sistema de cofinanciación actual son: (i) existiría un fondo único, incluyendo el de regalías; (ii) los proyectos a cofinanciarse surgen de la demanda territorial expresando las preferencias locales, y no están identificados ex ante en el presupuesto; (iii) los recursos se licitarían, de manera que la entidad que ofrezca más contrapartida para un proyecto en determinado sector, ajustada por un coeficiente de desarrollo territorial, se haría acreedora de los recursos y (iv) el proceso de licitación reduciría la posibilidad de acreditar los fondos en un ambiente politizado, puesto que predominarían los criterios técnicos y de oferta-demanda.

Endeudamiento territorial

La nueva ley de endeudamiento territorial apunta en la dirección correcta, debiendo centrarse los esfuerzos en mejorar los sistemas de información territorial y fortalecer la capacidad de control y seguimiento del gobierno central. La gestión financiera propia de la entidad territorial será el resultado de todos los esfuerzos que se realizan con el objetivo de desarrollar la capacidad institucional y el capital humano en las entidades territoriales.

En este sentido, cabe señalar que el control del endeudamiento a nivel territorial será en gran parte el reflejo de los cambios que se efectúen en el sistema de transferencias y de impuestos. A medida que se reduzca la preasignación de recursos y las entidades sean capaces de responder a sus nuevas competencias sin tanta rigidez en el uso de los mismos, las necesidades de endeudamiento se reducirán o, en todo caso, éste se utilizará preferentemente para actividades de inversión y no para financiar los gastos corrientes.

Aspectos sectoriales

Existe otro grupo de recomendaciones relacionadas con los distintos sectores que se abordan a lo largo del presente documento. Sin embargo, la problemática sectorial se ha desarrollado desde el punto de vista territorial, sin ahondar demasiado en las dificultades propias del sector, por lo que se presentan recomendaciones en ese sentido para los sectores sociales básicos (salud, educación y agua potable), que son los que se analizan con mayor profundidad en el documento debido a la importancia de los mismos en el manejo territorial. Cabe señalar que las operaciones del programa futuro del Banco descritas en el capítulo anterior, contemplan en general los desafíos sectoriales en una dimensión mucho más amplia que la circunscrita a la descentralización.

Salud

Uno de los obstáculos mas importantes a la reforma de salud está relacionado a la transformación de los subsidios de oferta en subsidios de demanda que permitiría alcanzar las metas de cobertura para el régimen subsidiado y el plan de atención básica. Por otro lado, la transformación de los hospitales públicos en ESE debe acelerarse para lograr que los hospitales obtengan su presupuesto en función de los servicios que provean y se evite la posibilidad de estar financiando dos veces el mismo gasto, en la medida en que los hospitales continúen recibiendo recursos vía los subsidios de oferta.

Otro aspecto que requiere solución se relaciona con la falta de claridad sobre la responsabilidad de afiliación de los participantes del régimen subsidiado. En este sentido, los departamentos deberían ejercer este papel por razones de economía de escala y de un menor fraccionamiento del sistema. Esta alternativa ofrecería mayor probabilidad de trabajar exitosamente con las EPS en la afiliación de los participantes.

Educación

Los esfuerzos en el sector educación durante los próximos diez años deberían estar encaminados a lograr la implantación del nuevo modelo de organización educativa en el que la escuela pasa a ser el centro del sistema, tal como se mencionó en el documento "El salto educativo", aprobado por el CONPES en octubre de 1994. La instrumentación de este sistema, centrado en la escuela y el estudiante, facilitaría a la vez el desarrollo de un sistema de asignación de recursos vinculado a resultados, lo cual a la vez redundaría en una mejor calidad y equidad en el servicio. Si las escuelas logran un mayor nivel de autonomía, éstas podrían ejercer una mayor capacidad resolutiva frente a las necesidades de los estudiantes, los padres de familia y la comunidad en general. Las escuelas con mejores resultados tendrían el acceso prioritario a los subsidios estatales dedicados a promover la expansión y calidad del servicio.

Para lograr esta autonomía a nivel de escuela es necesario que los planes educativos (PEI) sean aprobados a nivel departamental, a fin de que cada escuela reciba los recursos específicos que necesite para ejecutar su proyecto de desarrollo institucional que ha escogido. Los departamentos y distritos que han sido certificados han venido aprobando los PEI de las escuelas dentro de su jurisdicción, por lo que el proceso de certificación es un paso importante en lograr la autonomía de las escuelas. El programa de fortalecimiento de la gestión educativa (CO-0142) tiene como propósito apoyar el proceso de modernización y reforma del sector educativo y por ende, ha sido diseñado para servir de instrumento para la implantación del nuevo modelo enunciado en "El salto educativo".

Agua potable y saneamiento

En el espíritu de la ley 142 de 1994, los esfuerzos en favor del desarrollo del sector deberían estar encaminados a fomentar una participación mayor del sector privado en la provisión de servicios de agua y saneamiento. Para lograr este objetivo es necesario, en primer lugar, contar con una política clara de subsidios a la demanda para aquellos consumidores que, de acuerdo a criterios bien definidos de focalización, no estarían en capacidad de pagar el valor de la tarifa que se requeriría para asegurar la recuperación de la inversión. La práctica reciente ha demostrado que un obstáculo importante para la participación privada se debe a la poca claridad que existe con respecto a la política de subsidios y su impacto sobre el nivel de las tarifas.

Un segundo aspecto de importancia para la participación privada está asociado a las dificultades para desarrollar sistemas viables a nivel municipal, particularmente en las áreas rurales, donde la densidad de población no es lo suficientemente alta para garantizar una factibilidad financiera a cualquier operador. Una alternativa a esta situación es fomentar la formación de empresas regionales que agrupen a varias municipalidades a fin de eliminar las desventajas de sistemas fraccionados. Un ejemplo de este tipo de empresas lo constituye ACUAVALLE. Finalmente, para asegurar una mayor participación del sector privado y al mismo tiempo garantizar la protección del consumidor es necesario fortalecer la capacidad de la superintendencia. La comisión reguladora ha emitido una serie de resoluciones que no han podido ser implantadas debido en gran parte a la falta de capacidad para velar por su cumplimiento. Asimismo, una superintendencia con visión de apoyo y complementariedad con las comisiones reguladoras es un requisito indispensable para ofrecer un ambiente de confianza y transparente a cualquier inversionista potencial.

El papel del Banco

El Banco tiene comprometida una parte significativa de su cartera vigente en el proceso de descentralización. Además, existen varias operaciones en el pipeline que involucran directamente a las entidades territoriales. En el Documento de País aprobado en 1995 (GN+1886) se definió, como parte de la estrategia del Banco, el apoyo al proceso de descentralización y a la modernización del sector público. Dado que se preparará un nuevo Documento de País a principios de 1998, conviene resaltar algunos puntos importantes relacionados con la estrategia que se desprenden del documento aquí presentado.

En primer lugar, es imprescindible armonizar las acciones del Banco que se tienen que ver con la cofinanciación. El Banco es consciente de los problemas del SNC y debe diseñar operaciones que contribuyan a superar los obstáculos. En este sentido, operaciones como la del DRI IV (CO-0192), diseñada para sobrepasar las dificultades derivadas de las instancias de control (UDECO y CODECO) y de las matrices de cofinanciación, apuntan en la dirección correcta.

En segundo término, los programas presidenciales que atentan contra la autonomía territorial no deben ser materia de apoyo del Banco. Si bien se justifican los programas dirigidos a los grupos más vulnerables de la población, éstos deben canalizarse a través de las entidades territoriales en la medida que éstas posean los mandatos para realizar tales iniciativas. Por ejemplo, el programa de seguridad ciudadana (CO-0213) involucra directamente a las ciudades para la ejecución de actividades que promuevan la convivencia.

En tercer lugar, las iniciativas de fortalecimiento institucional deben implantarse bajo un concepto territorial, por grupos de municipios, y no bajo un criterio sectorial que crea desbalances dentro de una entidad territorial. Programas como el de fortalecimiento institucional de las entidades territoriales (977/OC-CO) de saneamiento fiscal, el segundo programa de desarrollo territorial (CO-0138) para áreas urbanas o el DRI IV (CO-0192) para sectores rurales están diseñados de una forma que inciden sobre la gestión global de la entidad y no sobre determinada área o unidad.

En cuarto término, el Banco debería seguir apoyando el proceso de descentralización a través de programas en los sectores sociales y productivos. Por ejemplo, el programa de mejoramiento de la calidad de la gestión educativa (CO-0142) está dirigido a aumentar la autonomía operativa de las escuelas, lo que profundiza la reforma del sector y descentraliza la gestión de la educación de acuerdo a los mandatos constitucionales.

Por último, el Banco debería empezar a discutir con las autoridades colombianas el diseño de operaciones dirigidas a elevar la gobernabilidad de las entidades territoriales. Los departamentos y municipios cuentan con poderes legislativos propios, juntas civiles y organizaciones no gubernamentales que necesitan profundizar su acción y desempeñar sus funciones de una manera más eficiente. El concepto de democracia participativa presente en la Constitución de 1991 aún no se concreta en la realidad, por lo que acciones del Banco que promuevan la participación ciudadana y la gobernabilidad local podrían ser de utilidad para el país.

Anexo 1

Distribución de Competencias por Nivel de Gobierno

Anexo 2

Indicadores Fiscales de los Departamentos y Distritos para 1995