PANAMA
Ladislao Brachowicz
(Actualizado octubre 2002)
La difícil situación económica
por la que atraviesa el país, reflejada en la desaceleración del
crecimiento de la actividad económica desde el año 2000, el aumento del
déficit fiscal, la no aprobación del proyecto de presupuesto del 2002, y
las dificultades para lograr consensos en temas de gran importancia para
el país (uso de los recursos del Fondo Fiduciario de Desarrollo,
endeudamiento externo y
reforma tributaria), urgieron al
gobierno a aprobar en mayo la Ley de Reactivación Económica y de
Responsabilidad Fiscal, la que impone límites al endeudamiento y al déficit
fiscal y dispone medidas de reactivación económica. A pesar de los
logros recientes en materia de fortalecimiento bancario, es necesario
continuar con el saneamiento del sistema financiero.
Asimismo se requiere hacer profundas reformas en la Caja de
Seguridad Social, aumentar
las recaudaciones del fisco y reducir los gastos para disminuir el déficit
fiscal. Estos temas podrían
formar parte de un nuevo acuerdo con el FMI.
Las
perspectivas de reactivación económica
para
el corto plazo no son muy alentadoras. Lo más probable es que la
expansión de la actividad económica sea inferior al 0,5 por
ciento en 2002. El déficit del sector público podría situarse en 3
por ciento del PIB, lo que dificultaría
aún más la obtención de recursos financieros del exterior.
Las perspectivas a mediano plazo son mejores,
pues se espera un entorno internacional más favorable para las
exportaciones y se prevé la iniciación de importantes megaproyectos de
inversión públicos y privados.
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Situación económica reciente
El
comportamiento de la economía al primer semestre del año en curso indica
que ella está aún en la fase de ajuste derivado de las perturbaciones que
han venido afectando al país en los últimos tres años. Entre ellas cabe mencionar la salida de las bases militares
estadounidenses (lo que redujo las exportaciones en aproximadamente US$300
millones), el incremento del precio del petróleo, la recesión en Estados
Unidos, y la disminución de la inversión extranjera, asociada al paulatino
agotamiento del proceso de privatización de empresas públicas.
Además,
es pertinente señalar el fin del auge del crédito bancario al sector
privado. El crédito al consumo fue el más afectado, pues, luego de crecer
a tasas superiores al 20 por
ciento por tres años, durante 2001 y lo que va de 2002, ha mostrado una
fuerte reducción (al primer trimestre del año, éste había caído en 9
por ciento respecto a similar período del año anterior). Como resultado de
esto, la venta de bienes duraderos y de automóviles sufrió una drástica
contracción.
El
paulatino agotamiento del proceso de privatización de empresas públicas
también tuvo efectos restrictivos en la demanda interna. De otra parte, el exceso de inversión en algunos sectores (centros
comerciales, hoteles), inducido por el
auge crediticio, creó un exceso de oferta lo que incidió en menores
ganancias y pérdidas en algunos casos, restringiendo nuevas inversiones.
Asimismo, la incertidumbre respecto al desarrollo de la economía, la no
aprobación del proyecto de presupuesto del 2002 y las dificultades para
lograr consensos respecto a varios temas de política económica (la
disciplina fiscal, la reactivación económica el uso de los fondos del
Fondo Fiduciario de Desarrollo, el endeudamiento externo, y la propuesta de
reforma tributaria enviada a la Asamblea) incidieron en el retraso de las
decisiones de inversión públicas y privadas.
Gráfico 1
La situación financiera de la
Caja de Seguro Social (CSS) se ha venido deteriorando significativamente desde
el año pasado. Por un lado los
ingresos están reduciéndose producto del menor número de personas empleadas
en el país y las demoras en la cancelación de los aportes de algunas empresas.
Por otro lado, los gastos se han venido incrementando sustancialmente,
tanto por el aumento en las inversiones y el incremento en las prestaciones,
como por el aumento de las pensiones y la planilla de personal. Es tal la
situación que durante el primer semestre del año 2002 se registró un saldo
negativo de caja, lo que contrasta con los superávit de años previos.
Este saldo deficitario agrava aún más el déficit del sector público
en su conjunto. Cabe señalar que
en Panamá no existe un sistema privado de pensiones y que la edad de jubilación
es 57 años para las mujeres y 62 años para los hombres.
Gráfico 2
La cuenta corriente de
la balanza de pagos mostró un resultado superavitario durante el primer
semestre. La balanza comercial, por su parte, arrojó un déficit menor, más
por la caída de las importaciones que por aumento de las exportaciones.
Asimismo, las re-exportaciones de la Zona Libre de Colón se redujeron
ante una menor demanda proveniente de las economías sudamericanas que son sus
principales mercados de destino. Las exportaciones de bienes tradicionales se
contrajeron en 10 por ciento como resultado de bajos precios internacionales y
menores volúmenes vendidos a Estados Unidos y Europa.
Los productos más afectados
fueron el azúcar, café, banano y textiles.
Políticas económicas
El
proyecto de presupuesto para el 2002 suponía un incremento muy fuerte de los
gastos sustentado en un incremento
de los ingresos que era difícil de lograr (13
por ciento). Este presupuesto contemplaba un déficit de alrededor del
3,5 por ciento del PIB, que
implicaba elevar aún más la deuda pública. La Asamblea Legislativa decidió
prorrogar el presupuesto del ejercicio anterior incorporando en él las partidas
para el servicio de la deuda pública, el cumplimiento de las obligaciones
contractuales del Estado, el financiamiento de las inversiones públicas
previamente autorizadas por ley y
los ajustes saláriales para determinados sectores.
La difícil
situación económica por la que atraviesa el país urgió al gobierno ha
adoptar un conjunto de medidas con el ánimo de propiciar la reactivación económica
y reducir el déficit fiscal. Así, luego de un largo proceso de negociación
con la sociedad civil, en mayo se aprobó la Ley de Reactivación Económica y
de Responsabilidad Fiscal (Ley No. 20). Dicha ley tiene tres componentes básicos.
El primero dispone el uso (arrendamiento, dación en pago, concesión, venta,
etc.) de los Bienes Revertidos al Estado administrados por la Autoridad de la
Región Interoceánica de Panamá para financiar varios proyectos de inversión
específicos.
El
segundo componente se refiere a medidas de responsabilidad fiscal y establece
que el déficit del sector público no financiero no puede exceder el 2 por
ciento del PIB. Dado que la
preocupación es el alto nivel de endeudamiento con relación al PIB, el
gobierno estableció como metas que
a) la relación deuda pública total neta a PIB no exceda el 50 por ciento, y b)
la relación deuda externa neta a PIB no supere el 35 por ciento.
El
tercer componente autorizó el uso de hasta US$200 millones del Fondo Fiduciario
para el Desarrollo (FFD)[1]
en obras públicas. La ley también precisa en qué podrán ser invertidos los
recursos remanentes del Fondo y estipula que los rendimientos (intereses) del
Fondo serán incorporados en el Presupuesto General del Estado para financiar
inversiones de infraestructura y de interés social con prioridad en proyectos
en ejecución que requieran contrapartida local.
Por el
lado fiscal, la situación se presenta complicada
porque durante el primer semestre del año los ingresos recibidos por el
gobierno central han caído en 3,5 por ciento respecto al primer semestre del año
anterior. Los más afectados fueron los impuestos no tributarios, que cayeron en
14 por ciento (sobre todo las utilidades de las empresas, las tasas y derechos)
y otros ingresos corrientes como los aportes del FFD que cayeron en 66 por
ciento. El lento crecimiento y la contracción de las importaciones, afectaron a
la recaudación tributaria.
Los
gastos del gobierno central, por su parte, aumentaron en 30 por ciento durante
enero-junio, destacando los gastos corrientes (30 por ciento) y, dentro de éstos, los pagos de intereses de la
deuda, que aumentaron en 68 por ciento. Así,
durante el primer semestre se pagaron US$300 millones por concepto de intereses.
Los gastos de inversión se mantuvieron estancados. En consecuencia, el déficit
del gobierno central habría sido cercano al 2
por ciento del PIB.
En el
contexto de la Ley No. 20, el gobierno dispuso la adopción de medidas
administrativas y fiscales para la contención del gasto público para el
ejercicio fiscal 2002. La reducción dispuesta representa aproximadamente 1,4
por ciento del PIB de 2001. Aunque
el rubro más afectado es el de inversión, las autoridades esperan que esto
facilite reducir el déficit al 2
por ciento del PIB, y así cumplir con la meta señalada por la ley.
Todo
indica que una reforma tributaria es urgente para el país. Según estudios
preliminares, hay margen para mejorar la recaudación vía la eliminación de
una serie de exoneraciones tributarias otorgadas a través de varios mecanismos
a importadores y productores nacionales (certificados de reintegro tributario e
incentivos). Durante lo que va del año, el Estado ha dejado de percibir
alrededor de US$100 millones por estos conceptos. Cabe señalar que la tasa del impuesto a las ventas en Panamá
es el más bajo de América Latina, sólo 5 por ciento. Más aún, siendo Panamá
un país básicamente de servicios,[2]
estos están exentos de dicho impuesto.
La
estrategia del gobierno para cubrir sus necesidades de financiamiento contempla
una combinación de fuentes externas e internas. Así, en enero se logró una colocación en el exterior de un
bono global, por un monto de US$180 millones con 10 años de maduración.
Asimismo, en junio se autorizó una reapertura de dichos bonos por un
monto de US$400 millones, de los cuales se colocaron US$150 millones, en tanto
que en septiembre se colocaron US$170 millones más.
Estas emisiones forman parte de un paquete de US$1.100 millones que
autorizó el gobierno en octubre el año pasado para cubrir las necesidades del
presupuesto prorrogado de 2001.
Asimismo,
para mejorar el perfil de la deuda, en junio de 2002, el gobierno autorizó la
emisión de hasta US$250 millones de dólares en Notas del Tesoro en el mercado
interno mediante subasta pública. El vencimiento es a tres años y los
intereses pagados semestralmente. A julio se habían colocado US$73 millones.
Además, el gobierno ha continuado colocando títulos de corto plazo (6 y 12
meses), denominados Letras del Tesoro. Finalmente,
también se abrió una línea de crédito con el Banco Nacional de Panamá por
US$150 millones.
Al
cierre del primer semestre del año, la deuda pública ascendía a US$8.165
millones (80 por ciento del PIB de
2001). La deuda externa ascendía a US$6.013 millones. De ésta, las
instituciones multilaterales representan un 19 por ciento (BID, 13 por ciento, y
el resto el Banco Mundial). El grueso de la deuda está en Bonos Brady y Bonos
Globales por un monto de US$4.513
millones. Por su parte, la deuda
interna asciende a US$2.152 millones (21 por ciento del
PIB de 2001). La Caja de
Seguro Social y el Banco Nacional de Panamá son los tenedores de
alrededor de dos terceras partes de esta deuda.
De
otra parte, las necesidades de financiamiento para honrar la deuda pública del
2002 ascienden a US$1.440 millones
aproximadamente, de los cuales US$810
millones son por concepto de principal y US$470 millones por intereses. La mayor
parte corresponde a los bonos externos por un monto de US$850 millones.
Gráfico 3
Finalmente,
en enero, se aprobó la Ley de Transparencia de la Gestión Pública. Ella
requiere que el gobierno entregue al público información oportuna de las
finanzas públicas, para lo cual se está fortaleciendo el Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAFPA) para que cubra todas las instituciones del
gobierno central a fines de año y
las instituciones descentralizadas el 2003. Se prevé que algunas
municipalidades estarían incluidas en el 2004.
[1]El Fondo Fiduciario cuenta con aproximadamente US$1.250 millones. Este
fondo se constituyó con los recursos provenientes de las privatizaciones de
las principales empresas entre ellas las de telecomunicaciones y Energía Eléctrica,
de las cuales el Estado aún es propietario del 49 por ciento de las
acciones.
[2] Los servicios representan más del 80 por ciento
del PIB en Panamá. Las actividades más importantes son las financieras (20
por ciento del PIB), gobierno (18 por ciento), comercio (12 por ciento) y
telecomunicaciones (12 por ciento). Por su parte, las actividades de la Zona
Libre del Colón representan un 10 por ciento del PIB, mientras que las del
Canal, un 8 por ciento. El turismo aporta un 8 por ciento adicional.
Los
principales retos del país son impulsar la inversión privada a fin de
acelerar el crecimiento económico. Para ello es importante recuperar el
control de las cuentas fiscales, conseguir la aprobación de la reforma
tributaria, sanear la situación financiera de la Caja de Seguro Social,
reducir el endeudamiento público, y lograr un acuerdo con el FMI.
A
pesar del aumento en la deuda pública y el déficit fiscal, las
calificadoras de riesgo han mantenido
la calificación del país, no obstante que el gobierno esperaba
mejorarla por la aprobación de la Ley No. 20. La no autorización para la
recompra de los Bonos Brady (lo que hubiera mejorado la situación externa)
ha influido en esta situación. Por otra parte, aunque la colocación de
bonos externos fue exitosa, la volatilidad del mercado internacional y la
incertidumbre respecto de la economía panameña, podrían poner límites
a esta práctica.
Las perspectivas de reactivación económica para el corto plazo se ven disminuidas por el retraso en la ejecución de importantes obras. Además, la todavía débil recuperación estadounidense y la difícil situación en Sudamérica (especialmente en Venezuela, Brasil y Colombia), afectarán la recuperación de la economía panameña, muy vinculada a estos países por la Zona Libre de Colón, el Canal y las exportaciones. En estas circunstancias, la expansión de la actividad económica durante el 2002 será de tan sólo 0,5 por ciento, en tanto que la inflación estará en torno al 1 por ciento. Asimismo, dado que la reducción de gastos no ha sido suficiente y la reforma tributaria aún no ha alcanzado consenso para ser aprobada, el déficit del sector público no financiero podría situarse en alrededor del 3 por ciento. Por su parte, el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos se reducirá, no tanto por un mejor nivel de exportaciones sino por la caída de las importaciones. Así, se prevé que el déficit en cuenta corriente sea de 3,5 por ciento del PIB, 1,5 puntos menos que el año pasado.
Grafico 4
Para
2003, las expectativas de una mayor recuperación están asociadas al
inicio de importantes obras de infraestructura, al
mayor gasto público por tratarse de un año electoral, al aumento
del turismo debido a las celebraciones que tendrán lugar por la
conmemoración del centenario del país y al repunte de las economías
estadounidense, asiática y latinoamericana, lo que influiría en un mayor
tráfico a través del Canal y un aumento en las ventas de la Zona Libre
de Colón.