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"reconstruction must not be at the expense of transformation" Transparencia y Probidad en el Contextode la Reconstuccion y Transformacion de Algunos Paises Centroamericanos Stockholm, Sweden 25-28 May 1999 Introducción El Banco Interamericano de Desarrollo, tiene el honor y la responsabilidad de coordinar el Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de Centroamérica. Dentro de ese contexto es que se congrega en este foro a figuras públicas de los países centroamericanos y a representantes de la colectividad internacional de donantes. El objetivo de la reunión es el de reflexionar sobre las condiciones de transparencia y probidad que se harán necesarias para desarrollar los Planes de Reconstrucción y Transformación en los países centroamericanos afectados por el Huracán Mitch. Antecedentes En el mes de octubre del año 1998, el Huracán Mitch, uno de los peores desastres de la historia del hemisferio, deja en Centroamérica un saldo de nueve mil muertos, más de un millón de personas sin hogar y daños materiales estimados en seis mil millones de dólares. Esta catástrofe afecta a una región que intenta consolidar la paz social, la democracia, el respeto por los derechos humanos y ordenar las economías. Es necesario, por tanto, que la asistencia internacional a los países no se agote en la recuperación de los daños físicos ocurridos por el Huracán Mitch. Importa que también tenga en cuenta la salvaguarda de valores, instituciones y comportamientos sociales y políticos cuyo afianzamiento en la región ha sido lento y en muchos casos doloroso. En esta línea, la transparencia en la relación entre gobernantes y gobernados es un principio a proteger y que deberá informar la acción colectiva para la transformación de Centroamérica. Tanto los países beneficiarios como la colectividad de donantes tienen claro que la probidad y la eficiencia en el diseño y la ejecución de las estrategias de reconstrucción, condicionan el buen éxito de ese esfuerzo común. En los países centroamericanos hay numerosas iniciativas en curso que tienen el objetivo de mejorar la calidad de la gestión de gobierno. Algunas han surgido de Acuerdos de Paz, otras de propuestas de la sociedad civil y muchas ya son parte de las políticas públicas de consolidación o modernización del Estado. En la década de los ochenta, la preocupación por un desempeño eficiente y transparente de la acción pública estaba mediatizada por la urgencia de sanear las economías. Hoy en día, hay mayor conciencia de que los Estados precisan instituciones públicas sólidas, marcos legales adecuados y un deslinde claro entre el interés público y el privado para responder mejor a las demandas que están llamados a satisfacer. Este espíritu se recoge en la propia Declaración de Antigua signada por los Presidentes Centroamericanos dos meses atrás y se manifiesta en la Declaración de la Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado en Santiago de Chile el año pasado. Los Planes de Reconstrucción, más que brindar una oportunidad, reclaman la necesidad de que los gobiernos centroamericanos demuestren la voluntad política de forjar o consolidar una cultura de eficiencia, probidad y profesionalismo dentro de la administración pública. En la reunión del Grupo Consultivo, es tan importante que los países beneficiarios puedan articular sus demandas de asistencia como que puedan demostrar de qué manera habrán de generar la capacidad institucional de administrar esa asistencia. Para la comunidad de donantes, por su parte, es tan importante poder comprometer recursos de ayuda, como poder asegurar la gestión eficiente, el uso adecuado y el correspondiente impacto de esos recursos de ayuda. A continuación se señalarán algunos escenarios y líneas de acción que podrían contribuir al ámbito de transparencia en el que debería llevarse a cabo el proceso de reconstrucción, y también a sentar las bases para consolidar Estados modernos, eficientes y soberanos. Escenarios de Acción El contexto de integridad del proceso de transformación de Centroamérica habrá de ser, necesariamente, el resultado del esfuerzo y del compromiso colectivo. Implica acción por parte del Estado, del sector privado nacional y extranjero y de la sociedad civil. Sector Público Una cultura de probidad en la actividad pública es el resultado de la incorporación de valores y del juego de incentivos y desincentivos de la más variada naturaleza sobre el comportamiento de los agentes del Estado. La composición del conjunto de variables que determinan las conductas cambia no sólo de país a país sino de institución a institución dentro de cada país. Por eso, para abordar el fenómeno de la corrupción es necesario afinar y particularizar el análisis a cada caso y diseñar estrategias a medida. Dicho esto, igual es útil señalar, al interior de algunas dimensiones amplias de la actividad estatal, iniciativas que apuntan a reducir las oportunidades de corrupción. Estos capítulos pueden verse como aspectos de estrategias para afianzar prácticas de buen gobierno, porque la corrupción, es, en definitiva, una restricción a la gobernabilidad. 1. Servicio Civil Podría afirmarse que la reforma integral de la administración pública es una asignatura pendiente en toda la región, más allá de Centroamérica. En la última década, se ha abordado al servicio civil fundamentalmente en el contexto del ajuste fiscal. La tendencia ha sido la de reducir recursos humanos en la administración pública y la de frenar los aumentos de salarios. Paralelamente se han generado, en algunas áreas -como la financiera o en las vinculadas al desarrollo social- nichos de personal competente y bien pago en enclaves que suelen ubicarse en los márgenes de la estructura institucional del Estado. Al presente se hace necesario pensar, con alcance general, el nuevo servicio civil para el nuevo Estado. La conformación de un cuerpo de servidores públicos profesionalizado debiera ser un objetivo de mediano plazo en todos los países de Centroamérica. Los avances en este sentido son dispares. En algunos casos la voluntad política se ha declarado, hay estudios y propuestas encaminadas y las normas existen aunque a veces falte implementarlas efectivamente. En otros, la reforma del servicio civil no aparece como prioridad dentro de las políticas de modernización del Estado. En todos los casos, hay un amplio margen para aumentar los niveles de responsabilidad, de competencia, de desempeño y de probidad en la administración pública centroamericana. Los lineamientos básicos implicarían instaurar sistemas de contratación, clasificación y promoción competitivos, políticamente independientes y socialmente no excluyentes, dentro de marcos estatutarios claros y simples; prever estrategias de capacitación; diseñar estructuras salariales transparentes y pagar salarios dignos y competitivos; implementar regímenes de incentivos que orienten los comportamientos hacia el buen desempeño y a la calidad del producto público; desarrollar sistemas de evaluación que también atiendan las opiniones de usuarios y beneficiarios de la actividad pública y efectivizar regímenes de supervisión y disciplinarios estrictos que desestimulen las conductas ilegales y el oportunismo. En algunos casos se deberá redefinir la estructura organizativa de la administración para gestionar los cambios apuntados. También podrá ser necesario concentrar en una unidad de la administración pública los asuntos vinculados al servicio civil. La reforma de la administración pública en la región se está desarrollando mientras comienza a discutirse el modelo "jerárquico" clásico y se ensayan paradigmas nuevos cuyos resultados aún resta evaluar. Estos últimos tienden a incorporar elementos de la lógica operativa de la actividad empresarial a algunos aspectos de la función pública, en particular en lo que refiere a mecanismos de incentivo a la productividad y de orientación hacia el desempeño. La lógica de la actividad pública exige, más allá de la eficiencia, salvaguardas al orden legal, a la legitimidad de las atribuciones estatales y a la probidad de gobernantes y empleados civiles. Estos valores deberán ser protegidos cualquiera sea la perspectiva que informe los cambios a la burocracia. Debe tenerse presente que en aquellos países que aún están consolidando sus democracias y sus instituciones, el deslinde entre interés público e interés privado, entre Estado y gobierno y entre gobierno y partido no resulta siempre evidente. Si además, los niveles educativos son bajos y los sistemas de información revelan carencias, el resultado bien puede ser el de un alto grado de informalidad en la conducta burocrática, cuando no de abierta ilegalidad. Sería prudente, por tanto, recomendar la mayor cautela en el diseño de los modelos de reforma de la administración estatal, de modo de conjugar el objetivo de una administración eficiente con los de una administración honesta, abierta a la sociedad en general y orientada hacia el usuario en particular. Los Planes de Reconstrucción y Transformación incitan a promover reformas de fondo, generales y de largo plazo en la administración pública. En este contexto, debieran trascenderse soluciones de emergencia o coyunturales que pueden favorecer el oportunismo, el tráfico de influencias o acentuar la informalidad en las burocracias. El Banco ofrece su colaboración para formular respuestas más definitivas a la organización de la administración pública y de sus recursos humanos en Centroamérica, y a ese fin llama, asimismo, a compartir y a evaluar las experiencias de cambio de los países de la región. 2. Sistema Judicial Puede decirse que la calidad del sistema judicial define el nivel de la ética pública de un país. Son las intervenciones oportunas y justas de los magistrados las que, en base a la legislación vigente, determinan, en última instancia, los parámetros del comportamiento debido. De aquí la importancia crucial de fortalecer al sistema judicial en el contexto de la reconstrucción. Todos los países representados en el Grupo Consultivo están previendo o desarrollando programas de modernización de sus sistemas judiciales. Estos programas intentan asegurar una mejor asignación de recursos humanos y financieros y mejorar la capacidad técnica, la gestión y las condiciones de trabajo de los magistrados y de los funcionarios judiciales. El principio rector es, obviamente, el de la independencia técnica y administrativa del Poder Judicial dentro del modelo de controles y equilibrios de los poderes públicos. No parece haber dudas acerca de la necesidad de proseguir en el esfuerzo, aunque sí es oportuno evaluar resultados y continuar debatiendo la dirección de las reformas a futuro. Dentro de este escenario, es importante abordar con mayor detención, específicamente dos aspectos: el control de la corrupción del sistema judicial y el control de la corrupción por el sistema judicial. El primero condiciona el segundo. En la medida en que la corrupción interna al sistema judicial impide sancionar la corrupción, las normas se vuelven inoperantes. Si el riesgo a la pena no existe, la norma no desincentiva el delito. Partiendo, entonces, de la premisa de un cuerpo de magistrados honesto, cobra importancia la calidad de la legislación en base a la cual los jueces resolverán los conflictos y aplicarán las penas que inhibirán la corrupción. Interesa la observación, porque a menudo los países aprueban legislación adecuada para controlar la corrupción, que luego deviene "letra muerta" al no estar respaldada por un poder judicial honesto, independiente y eficiente. También es cierto, que poco puede aportar un poder judicial con esas calidades, si no existen los instrumentos legales apropiados. En términos generales, puede pensarse que el sistema judicial sea uno de los sectores públicos más vulnerables a la corrupción: la alta formalidad de los procedimientos, la especialidad técnica de los jueces, la imposibilidad de forzar la lógica de la eficiencia a la labor judicial, el celo por la independencia; son todos factores que pueden fácilmente, y aún legalmente, esconder infinitos mecanismos dilatorios o inhibitorios de resoluciones que sancionen la corrupción. Por tanto, desmontar la cultura de la corrupción en algunos ámbitos de los sistemas judiciales resulta difícil y requiere una gran creatividad y la mayor cautela. Cualquier acción en este sentido, debe, además, complementar una estrategia que abarque otros campos de la actividad pública. Una primera aproximación al problema, debiera, quizás, abordar temas como los de formación profesional; salarios; estatutos que prevean la designación y ascenso meritocrático de los jueces; estabilidad en los cargos y sistemas de disciplina y de supervisión. Asimismo, podría mejorarse la transparencia general del sistema. Esto, tanto en relación al desempeño y al mejor acceso a los tribunales como a la labor sustantiva, en el sentido de darle mayor difusión a los fallos y a los fundamentos de las resoluciones judiciales. Una mayor visibilidad y consiguiente prestigio social de los magistrados y del gremio en general, aportaría incentivos para una labor jurisdiccional de mayor calidad y honestidad y facilitaría cambios en una subcultura del Estado que, en algunos contextos, puede volcarse sobre sí misma y abrir espacios a la corrupción. Estas consideraciones también son válidas para las Fiscalías. Por último, el poder judicial podría aportar a la discusión sobre la real eficacia de la legislación anti-corrupción. Los países, en general, han aprobado o están en proceso de aprobar, nuevos códigos penales y procesales, normas de derecho administrativo, convenciones y tratados que directa o indirectamente, total o parcialmente aportan al combate de la corrupción. Se hace necesario que los legisladores y la sociedad conozcan cuál es la realidad de la aplicación de esas normas por el poder judicial para evaluar su impacto. El Banco continuará apoyando programas de modernización de la justicia en la región, muchos de los cuales incluyen o incluirán el mejoramiento de normas y de instituciones especializadas como son las Fiscalías, las Procuradurías y las Defensorías. En este contexto es que se propone concentrar la atención en la implementación de medidas, mecanismos y normas que mejoren la probidad de los sistemas judiciales y les permita jugar un papel más decisivo en el combate a la corrupción. 3. Administración de los Recursos Públicos La administración eficiente y transparente de los recursos de asistencia a la reconstrucción de los países afectados por el huracán Mitch, es probablemente uno de los mayores desafíos para los gobiernos y una de las mayores preocupaciones de la colectividad de donantes. Es importante evitar, en este contexto, que las consideraciones de urgencia en la reconstrucción favorezcan un escenario (frecuente) en el que las reformas de fondo ceden espacio a soluciones coyunturales y en el que la creación de instituciones ad-hoc postergan reformas más generales a la vez que quiebran la unidad y la cohesión del sector público. Toda la subregión, con mayor o menor grado de avance, está implementando importantes cambios para hacer más eficiente, transparente y prolija la administración de los recursos públicos y por tanto, más profesionales y creíbles a las instituciones encargadas de esta función. Deberá continuarse el fortalecimiento de la capacidad nacional de administración financiera si se desea favorecer una cultura de transparencia y probidad que exceda la reconstrucción y sustente una transformación no necesariamente asociada a la asistencia externa. Las buenas prácticas de administración financiera son uno de los instrumentos más poderosos para reducir la corrupción. Los mecanismos de transparencia, disciplina y contralor que le son inherentes, dejan fácilmente al descubierto situaciones de corrupción y ayudan a proteger áreas de alta vulnerabilidad. Esto supone planificación y presupuestación transparentes de los objetivos de las políticas públicas; sistemas de contabilidad que aseguren a usuarios y a Contralores información confiable, oportuna y que favorezca la responsabilidad, y cuentas únicas de ingresos y egresos que eliminen la posibilidad de contabilidades en la sombra. Implica también regímenes adecuados de contrataciones públicas. Al respecto, es sabido que el ámbito de las compras de bienes, servicios y suministros y el del otorgamiento de licencias, permisos o concesiones, es de lo más vulnerable a la corrupción en gran escala. De aquí que el análisis, caso por caso, de los sistemas de contratación pública y la puesta en marcha de políticas y mecanismos que inhiban la ilegalidad en este frente reclamen la mayor urgencia. Los avances tecnológicos están redefiniendo los conceptos de eficiencia y eficacia, lo que implica significativos cambios en los sistemas nacionales de adquisiciones, en las formas de llevar a cabo los procesos y en la implementación de sistemas eficaces de control de gestión, tanto en el proceso de contratación mismo, como en las instancias de ejecución y cumplimiento de contratos. La magnitud de las cifras y la relevancia del tema en el quehacer nacional hacen que sea indispensable incorporar su discusión en la reforma del Estado, con una perspectiva integral y como un tema de política, no de procedimiento. En tercer término, los controles de auditoría internos y el contralor externo, ex-post de las Contralorías o Cortes de Cuentas, en circunstancias de excepcional dinamismo en la ejecución del gasto, debieran ser especialmente efectivos en la detección de situaciones de fraude y corrupción. A nivel descentralizado, por su parte, debería facilitarse la vigilancia concurrente de parte de usuarios o beneficiarios. Por último, puesto que el objetivo de la política fiscal es responder eficientemente a las necesidades de la sociedad de bienes y servicios de la sociedad, debe evaluarse el impacto de la actividad pública en base a indicadores pertinentes e información oportuna y confiable. El Banco ha apoyado activamente la reforma de los sistemas de administración financiera en Centroamérica. Recientes visitas a los países de la región han permitido observar el estado de situación en esta área y recoger solicitudes de asistencia para modernizar los sistemas de adquisiciones o para fortalecer las Contralorías y otros mecanismos de fiscalización y control. Se ha podido constatar, también, que las operaciones que han facilitado sistemas integrados de administración financiera, han contribuido a sentar una de las plataformas más consistentes sobre la que afirmar una cultura de probidad en el manejo de las finanzas públicas. Sector Privado En la región se observa una fuerte asociación entre el fenómeno de la corrupción y el comportamiento de los servidores públicos, siendo menos visible –aunque no menos relevante- la referencia a quienes incitan a los servidores públicos a conductas ilícitas. Se hace necesario, por tanto, incorporar a la sociedad en general y a la comunidad de negocios en particular a la discusión sobre transparencia en el marco de la reconstrucción y el desarrollo. La participación de los particulares en situaciones de corrupción reviste gravedad, se trate de "gran" o de "pequeña" corrupción, dado que el daño social que provoca este delito no se mide por el monto de los beneficios ilegales en juego. Sin embargo, en el contexto de los Planes de Reconstrucción, parece mayor la preocupación por minimizar las oportunidades de "gran" corrupción. Un escenario particularmente vulnerable a la gran corrupción es el de las contrataciones públicas. Durante los próximos años, los países centroamericanos contratarán un alto volumen de obras y de servicios por montos de gran magnitud y dentro de un marco de mucha visibilidad en términos del impacto de los objetivos que conllevan. Resulta oportuno reclamarle a la colectividad de negocios tanto doméstica como extranjera que participe en transacciones con los gobiernos durante la fase de reconstrucción, la responsabilidad y solidaridad que la gravedad de las circunstancias exige. Se hará necesario que el sector privado contribuya de modo activo y evidente al esfuerzo colectivo por aumentar la transparencia y la probidad de los negocios públicos en la sub-región. Pueden distinguirse cuatro ámbitos desde los que es posible incentivar o determinar la honestidad del sector privado cuando contrata con el Estado. Uno es el autorregulatorio, e implica la existencia de códigos de conducta al interior de las empresas que prescriben una política de transparencia y honestidad en los negocios con el sector público; un segundo es el de las normas que regulan las contrataciones vinculadas a proyectos financiados con recursos externos a los países; un tercero, es el de la legislación doméstica general o específica a contrataciones estatales; finalmente, está el derecho supranacional, que puede sentar normas, principios, estándares y modelos sobre comportamientos en éste ámbito. La existencia y, sobre todo, el efectivo cumplimiento de estipulaciones de distinto rango y generalidad contribuirán a reforzar el clima de transparencia en el que debería operar el sector privado durante la reconstrucción. En lo que hace particularmente a los organismos de financiamiento, el Banco afirma la necesidad de que éstos den señales claras de que habrán de extremar los recursos de control y supervisión que dictan sus normas para asegurar la integridad de quienes participen en los proyectos que financian dentro de los Planes de Reconstrucción de Centroamérica. También, los organismos pueden facilitar la creación de escenarios de transparencia y honestidad pactados por las partes involucradas en el desarrollo de proyectos específicos. En varios países centroamericanos, la colectividad de negocios ha jugado un rol fundamental en situaciones de emergencia y en instancias de concertación nacional. Hoy día, el sector privado, en algunos casos, desea participar e involucrarse más activamente en asuntos de interés general y de aportar al diálogo sobre la transformación de la región. El Banco podrá facilitar una mayor y mejor inserción del sector privado en esta etapa del desarrollo de Centroamérica y cooperar en la formulación de una agenda regional en este sentido y en la apertura de espacios y oportunidades de discusión. 1. Sociedad Civil La participación de la ciudadanía en asuntos de interés público, es particularmente significativa en los países centroamericanos. En varios de ellos, la pacificación y la democratización, luego de profundos conflictos internos o de prolongados gobiernos de facto, no hubieran sido posibles sin el apoyo y el compromiso de vastos y variados sectores de la población. Las colectividades y grupos de interés civil han ganado en Centroamérica un espacio de opinión y de injerencia sobre la cosa pública, mayor que en países con una tradición de gobiernos más centralizados o con estructuras político-partidarias más absorbentes de la voluntad cívica. Por esta razón, la sociedad civil tiene un papel importante de vigilancia sobre la probidad en la actividad estatal. Aún así, sigue siendo indispensable que el Estado mantenga la responsabilidad de cumplir con las funciones que constitucionalmente le son asignadas. Por tanto, debe contar con instituciones eficientes, funcionarios competentes y marcos legales apropiados. Sin embargo un cuerpo de ciudadanos activo puede contribuir a mejorar la calidad de la función pública y en especial la de aquellos servicios de los que es directamente beneficiario. Puede también generar mecanismos de auditoría social u otros que impidan que la corrupción limite el acceso a los servicios. En este sentido, una mayor transparencia significa que el ciudadano tenga mejor y más información sobre sus derechos al producto público, mayor facilidad para ejercer su facultad legal de articular y vehiculizar sus expectativas y posibilidad efectiva de reclamar la satisfacción de las mismas cuando le son debidas. Significa, también, que el Estado desarrolle su capacidad de recibir, comprender y procesar las demandas de la sociedad, de hacer abierta su gestión y de evaluar su desempeño. Ante la vulnerabilidad social de los países más afectados por el desastre Mitch y en el contexto de la reconstrucción, cobra especial importancia la recuperación de los servicios sociales básicos: Salud, educación y vivienda. Por esta razón se considera importante privilegiar la actividad de la sociedad civil en esta área. Estas son áreas en las que grupos de beneficiarios directos, bajo la forma de comités locales, juntas escolares, cooperativas o asociaciones de usuarios, pueden complementar el control de la calidad de los servicios y contribuir a mejorarlos. El Banco y otros organismos de financiamiento están enfatizando en sus programas sociales, la participación del prestatario en la concepción y provisión de los servicios básicos. Asimismo se promueve la expresión de aceptación o disconformidad del usuario sobre el producto y la ampliación de las opciones de consumo. Aún así, se es consciente de las importantes restricciones a la participación activa de la sociedad civil en ciertos escenarios: bajos niveles educativos, precariedad de los medios de comunicación y transporte, diferencias lingüísticas y culturales, desigual participación de la mujer. También se sabe que el propio Estado puede intentar una comunicación más simétrica con la ciudadanía: implicaría sistemas de información más sofisticados, una cultura del servicio público orientada al desempeño y voluntad de abrir y de acercar más la función pública a la gente. El Banco puede promover una participación ciudadana constructiva que asegure la honestidad y la calidad en la provisión de servicios sociales básicos en beneficio de los sectores sociales más desprotegidos. Consideraciones Finales La integridad y la transparencia en la actividad pública son valores que condicionan la gobernabilidad de los Estados, por lo que son objetivos que trascienden las situaciones de emergencia. En coyunturas de transformación excepcionalmente dinámicas y que, además, comprometen aportes financieros sustanciales, la eficiencia y la probidad en la ejecución de recursos son indispensables para el buen éxito de las metas trazadas. La generación de contextos que aseguren el mayor impacto de los planes de reconstrucción es responsabilidad común a todos los países y entidades convocados al Grupo Consultivo. En el presente documento se intenta subrayar la necesidad de que gobernantes y gobernados participen en la creación de estas condiciones. Asimismo, se señalan algunos escenarios al interior de los cuales se puede mejorar la probidad en el contexto de la reconstrucción y la transformación de Centroamérica. La selección de temas deja por fuera otros tantos de importancia crítica. Son muchos y muy variados los instrumentos que puede favorecer el buen gobierno y en muchos casos ya han sido utilizados por los países en el marco de programas de desarrollo social o de reforma del Estado. La puesta en marcha de los Planes de Reconstrucción y Transformación, hará necesaria, sin embargo, la voluntad política de destrabar algunas reformas y de efectivamente impulsar otras en éstos y otros campos. Se espera, que este encuentro contribuya a una mejor identificación y coordinación de los esfuerzos por consolidar prácticas de buen gobierno en los países centroamericanos. For more information on the workshop, contact |
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Nicaragua, May 2000 - Honduras, February 2000 - Stockholm, May 1999
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