Consultative Group for the Reconstruction and Transformation of Central America

"reconstruction must not be at the expense of transformation"

Atención a Grupos Vulnerables en América Central
Anne Deruyttere, Toms Engler, Beatriz Harretche, Andrés Medici e Isabel Nieves
Stockholm, Sweden  25-28 May 1999

 

OBJETIVO Y METODOLOGIA DE PREPARACION DEL DOCUMENTO

Este documento busca dar información resumida de la naturaleza de las actividades que el Banco realiza para cooperar con los países miembros a través de la asistencia técnica y financiera, en la asistencia a grupos de población vulnerables a situaciones de pobreza.

La experiencia acumulada en casi una década de trabajo con los grupos de población más vulnerables a la pobreza, ha dejado una cantidad sustantiva de lecciones que, tanto las positivas como las negativas pueden servir como elementos de juicio en el diseño de nuevos programas y proyectos. Esta experiencia está en los países y en el Banco, quien la ofrece a las agencias donantes como una contribución más a la lucha contra la pobreza y la debilidad de las instituciones que, en distintos niveles conducen los programas y proyectos que atienden a grupos vulnerables.

Los países de América Central y los potenciales donantes que contribuyen al financiamiento de este tipo de actividades dispondrán así de una base para la programación en áreas que escapan generalmente de la acción de los sectores sociales tradicionales.

ATENCION A GRUPOS VULNERABLES. La participación del Banco.

A. Introducción

Un estudio publicado en 1998 (J. Luis Londoño - M. Székely) concluye que "la pobreza y la desigualdad en América Latina no habían declinado durante los años 90 a pesar de las mejoras a nivel mecroeconómico y, en algunos países a la recuperación de niveles positivos de crecimiento."

Esta situación crónica de pobreza, unida a factores tales como: la incapacidad del sector público de compensar la caída del ingreso; la fragilidad y poco poder (político, técnico y de gestión) que tienen las organizaciones de la sociedad civil, a través de las cuales se canalizan los intereses y demandas de los grupos más pobres; y finalmente la debilidad de las redes sociales de solidaridad, son responsables de la aparición sistemática de grupos de población especialmente vulnerables a la pobreza.

B. La respuesta del Banco ante la vulnerabilidad social en América Central.

La respuesta del BID ante la pobreza y la consecuente vulnerabilidad social en América Central se centra, primordialmente, en una política social de combate a la pobreza que coadyuve a romper su transmisión intergeneracional y que contiene cuatro elementos: inversión en capital humano, protección social, focalización efectiva de servicios en poblaciones pobres e innovaciones en programación social. Esta política social incluye también la revisión sistemática, desde una perspectiva de género y vulnerabilidad social, de toda operación en etapa de diseño

Por un lado los programas de los sectores sociales del Banco buscan invertir en el desarrollo de capital humano a mediano plazo a través de proyectos de salud, nutrición, educación y capacitación vocacional. Por otro, buscan atacar la inequidad en la distribución del ingreso a corto plazo con medidas de compensación social y redes de protección social que proporcionan transferencias económicas a los hogares más pobres como incentivos para una mayor demanda de servicios sociales esenciales. Al mismo tiempo estos programas ofrecen educación y comunicación para modificar conductas que afectan la salud y el estado nutricional de los niños y de las mujeres.

Tercero, en respuesta directa a la pobreza y vulnerabilidad social de mujeres y niños, el Banco ha venido mejorando la efectividad de la focalización de sus programas sociales. La focalización en la pobreza de los programas sociales es una característica común a los proyectos más recientes y los mecanismos de focalización se han vuelto más sofisticados y eficaces. Dicha focalización se logra a través de los mapas de pobreza y la priorización de los municipios, provincias y departamentos más pobres en algunos casos (Guatemala, El Salvador, Nicaragua). En otros programas, la focalización efectiva recibe atención especial a través de la construcción y aplicación de indicadores empíricos específicos a una sociedad (Honduras).

Finalmente, a través de innovaciones en programación social, el Banco ha promovido la creación de fondos sociales para inversiones en maternidad sin riesgos (Nicaragua), fondos sociales suplementarios para Nicaragua y Honduras que contemplan subsidios a la demanda y, en forma simultánea, a la oferta de servicios sociales, inversiones en la educación de la niña (Guatemala y Honduras) y subsidios escolares que permiten a la niña realizar con éxito la transición de la educación primaria a la secundaria (Nicaragua).

En términos de protección social, el Banco ha promovido innovaciones importantes en el programa de asignaciones familiares de Honduras, que ofrece transferencias de ingresos directamente a las mujeres de hogares pobres para invertir en salud, nutrición de mujeres y niños menores de cinco años y educación de niños en edad escolar. Un programa similar para Nicaragua está en etapa de diseño. También en Nicaragua, un programa piloto de atención integral de la niñez ofrece servicios de guardería, estimulación temprana y nutrición a niños preescolares hijos de mujeres trabajadoras. Un programa de salud en Guatemala, en ejecución, privilegia la atención primaria de salud para poblaciones rurales en extrema pobreza y se concentra en servicios materno infantiles. Un segundo aporte a este esfuerzo, en proceso de diseño, fortalecerá los servicios de nutrición para madres y niños en estas mismas poblaciones.

C. Tipos de vulnerabilidad social

Entre los grupos vulnerables se encuentran: (i) la mujer pobre jefe de hogar con niños a su cargo, responsables del sostenimiento familiar; (ii) atención a niños/as y adolescentes en situación de riesgo social; (iii) las poblaciones indígenas que además de los riesgos que caracterizan a la pobreza, tienen una identidad cultural que las margina del resto de la comunidad; (iv) los adultos mayores, y (v) las personas discapacitados marginadas del mercado laboral; y Estos grupos existían en cada uno de los países de América Central, con características y proporciones distintas. Los desastres naturales como el huracán Mitch y el huracán George, no han hecho sino agravar la situación, ya que la destrucción física de la planta productiva y la alteración de las condiciones ecológicas se traducen para estos grupos en mayor pobreza, y para el sector público y las organizaciones de la sociedad civil en mayor responsabilidad de gestión y financiamiento.

La mujer pobre jefe de hogar con niños a su cargo

a. El problema

La posición social de la mujer latinoamericana está mejorando, pero hay un gran trecho por recorrer en educación, salud, ingresos y empleo (BID, 1998), y participación social y liderazago (Htun, 1997). Esta desventaja social es una forma de vulnerabilidad. La pobreza femenina es una forma adicional de vulnerabilidad. Es ampliamente reconocido que los hogares encabezados por mujeres son más pobres que otros tipos de hogares. Esta asociación ha sido documentada tanto en América Latina como en otras regiones (Buvinic y Rao Gupta, 1997). La vulnerabilidad de género tiene, entonces, dimensiones sociales y económicas.

La baja posición social de la mujer se ha calibrado de distintas maneras, algunas más complejas que otras. Tal vez la medida más simple, dramática y sensible de la posición de la mujer en la sociedad sigue siendo la tasa de mortalidad materna, que a su vez refleja, además de un inadecuado acceso a servicios de salud durante el embarazo y el parto, los daños nutricionales a través de la vida reproductiva y los efectos de una educación subóptima (CELADE, 1996). La mortalidad materna también podría estar asociada con la violencia contra la mujer en el contexto doméstico.

Para los países de América Central las tasas de mortalidad materna más recientes aparecen en el Cuadro 1. Estas son las tasas más altas reportadas para América Latina, con excepción de Haití

Cuadro 1
Mortalidad Materna como un Indicador de Baja Posición Social de la Mujer
América Central, 1990´s

El Salvador 300
Guatemala 200
Honduras 220
Nicaragua 160

 

Los datos sobre hogares encabezados por mujeres no son tan confiables. Sin embargo, en los últimos datos nacionales sobre pobreza y desarrollo humano en América Central, el Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 1995, reporta las tasas que presenta el Cuadro 2 (PNUD, 1995). Particularmente en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, el número de hogares encabezados por mujeres ha fluctuado grandemente a raíz de las guerras civiles.

Cuadro 2
Porcentaje de Hogares Encabezados por MujeresAmérica Central, 1990´s

El Salvador 26,6
Guatemala 16,9
Honduras 20,4
Nicaragua 24,3

 

En general, América Latina muestra tasas de jefatura femenina de hogares de alrededor del 20% según los primeros censos de la década (ONU, 1995). Tanto Nicaragua como El Salvador muestran tasas por encima de esta media. Guatemala probablemente tiene tasas similares aunque por ser un país predominantemente indígena tiende a reportar a un hombre como jefe de hogar aunque sea un niño.

2. La vulnerabilidad de los hogares encabezados por mujeres se extiende a los niños de esos hogares

Los hogares con jefatura femenina típicamente son más pobres porque su carga de dependientes es más alta: por cada contribuyente al ingreso del hogar hay más dependientes, tanto adultos como niños. Los niños en estos hogares no reciben, en la mayoría de los casos, transferencias económicas de sus padres (Buvinic y Rao Gupta, 1997). Estos hogares también son más pobres porque las contribuyentes principales, las mujeres, ganan menos en el mercado de trabajo que los hombres, tienen menos capital, y menos acceso a recursos productivos. El Informe sobre Progreso Económico y Social del BID para 1998 muestra que las mujeres de los quintiles de ingreso más bajos en las sociedades de América Latina, América Central incluida, tienden a participar en menor grado en el mercado de trabajo y tienden a concentrarse en los empleos del sector informal peor remunerados (BID, 1998).

La transmisión intergenera-cional de la pobreza comienza en el hogar. Los hijos de padres y madres pobres tienen una alta probabilidad de ser pobres, y los niños que crecen en hogares pobres, incluyendo los hogares encabezados por mujeres, crecerán y replicarán estas condiciones (Castañeda y Aldaz-Carroll, 1999). Para los hogares encabezados por mujeres esto se traduce en mayor vulnerabilidad nutricional en la niñez. La evidencia muestra que dos cosas pueden suceder: (i) los niños que crecen en estos hogares muestran mayores tasas de desnutrición que los niños en otros hogares o (ii) los niños de hogares encabezados por mujeres no sufren de mayor desnutrición porque las mujeres jefes tienen autonomía suficiente para invertir en medidas de salud, alimentación y cuidado que les protegen (Buvinic y Rao Gupta, 1997). Este último es el caso de hogares con jefas femeninas en áreas urbanas de Guatemala. Dicho de otra manera, a medida que aumenta la pobreza se desmoronan los efectos protectores asociados con las preferencias de inversión en desarrollo humano que suelen tener las mujeres jefes de hogar.

Los mismos efectos aparecen cuando se miden los niveles educativos de niños y niñas en hogares encabezados por mujeres: en algunos casos, debido a la falta de mano de obra adulta y a los niveles de pobreza, los niños de estos hogares se ven forzados a dejar la escuela y volverse económicamente activos en mayores proporciones que niños de hogares con jefes masculinos. En otros casos, el efecto protector de las preferencias de la jefe de hogar por inversiones en capital humano logra sobreponerse a las penurias económicas y los chicos y chicas se matriculan, asisten y permanecen en la escuela. (Buvinic y Rao Gupta, 1997). La evidencia de este segundo desenlace proviene de México y Ecuador. En el balance final, sin embargo, pareciera que crecer en un hogar pobre encabezado por una mujer conlleva desventajas importantes para los niños y niñas, desventajas sociales y económicas que pueden estar relacionadas tanto con la ausencia del padre como con la calidad del cuidado que reciben de parte de sus madres y otras personas responsables de su bienestar. He allí su vulnerabilidad.

3. Atención a niños/as y adolescentes en situación de riesgo

a. El problema

El Banco como parte de su estrategia y esfuerzo en reducir la pobreza y las desigualdades sociales existentes, comenzó a principios de esta década a invertir en programas dirigidos a superar las desventajas que experimentan los niños y adolescentes por ser pobres. Para el Banco, la inversión en la niñez implica ofrecer igualdad de oportunidades a estos niños que, por diversas circunstancias, son excluidos del desarrollo económico de los países de la región.

Según lo demuestran variados estudios, el factor que mejor explica las desigualdades sociales existentes es la educación. Sin embargo, no basta con invertir en el sector educación, ya que muchos niños ingresan a la escuela en una posición de desventaja tal, que jamás podrían superar las barreras para lograr el progreso y rendimiento académico necesarios para egresar de la escuela. Usualmente, los niños en esta situación desertan el sistema a corto plazo.

Por esta razón, el Banco sostiene la importancia de invertir en la niñez a partir de su nacimiento y no sólo a partir de los 5 o 6 años. Existen comprobadas evidencias provenientes de los campos de la fisiología, nutrición, salud, sociología, psicología y educación que demuestran que en los primeros años de vida se desarrollan la inteligencia, la personalidad y el comportamiento social del individuo y por lo tanto, es durante esos años que se debe poner especial atención a la nutrición y al desarrollo físico, psicosocial, cognitivo y emocional, muchas veces afectado por situaciones de maltrato y abandono.

Los beneficios sociales y económicos de los programas dirigidos a la niñez tienen un impacto en el futuro del individuo, que se traduce en importantes beneficios sociales y económicos por la contribución del individuo a la familia y a la sociedad. Desde el punto de vista económico, intervenir tempranamente en el desarrollo del individuo, implica un mayor nivel educativo, asociado con mejores oportunidades de empleo y mayor productividad y contribución económica. Desde un punto de vista social, la intervención temprana implica reducir las desigualdades en términos de salud, educación, participación social y de muchos otros problemas que afectan con mayor gravedad a los individuos que viven en condiciones de pobreza (embarazo precoz, maltrato infantil, violencia doméstica, delincuencia y muchos otros).

Grupo meta: Para efectos de este documento se entiende como niños y adolescentes en riesgo social aquellos que tienen bajas posibilidades de desarrollarse normalmente e integrarse funcionalmente a la sociedad, dadas ciertas condiciones familiares y sociales de alta vulnerabilidad vinculadas a la extrema pobreza. Entre estos factores están los ambientes de inestabilidad familiar, deserción escolar, violencia nitra familiar, trabajo prematuro y embarazo precoz, así como las características barriales con altos niveles de violencia, criminalidad y drogadicción, los cuales a su vez, provocan muertes prematuras y perpetúan el ciclo de pobreza.

b. Naturaleza de las actividades

Las actividades que integran los proyectos de atención de estos niños deben estar orientadas a impedir la transmisión ínter generacional de la pobreza que les niega el acceso a los servicios básicos de educación y salud y se traduce en ingreso tardío a la escuela, abandono del aula o repetición

La experiencia demuestra que para lograr el desarrollo integral de los niños y adolescentes en situación de riesgo y su inserción en una sociedad más justa, se deben realizar acciones de carácter preventivo y otras de naturaleza asistencial.

Entre los proyectos de carácter preventivo se destacan cuatro tipos de capital importancia:

(i) Atención temprana (0 - 6 años, dividido en tres períodos: 0 -2 años, 3 - 4 años y preescolar, 5 años); (ii) acompañamiento complementario de la educación básica (6 a 12 ó 14 años), (iii formación profesional de adolescentes, y (iv) servicios a nivel comunitario para evitar la expulsión de los niños de sus hogares.

Los proyectos de naturaleza asistencial se orientan hacia (i) atención de niños/ñas y adolescentes que viven y/o trabajan en la calle; (ii) atención de madres adolescentes y sus hijos en el período prenatal y postnatal; (iii) niños/ñas y adolescentes drogadictos; y (iv) discapacitados.

c. Programas preventivos

Atención temprana (0-6 niños) La transmisión intergeneracional de la pobreza hace que los niños nacidos en situaciones de pobreza extrema tengan muy pocas posibilidades de eludir la pobreza en la edad adulta. Esta persistencia de la pobreza genera niños con formación físico-psíquica deficiente, producto de falta de atención pre y post-natal, inadecuada atención de la salud y nutrición y falta de atención y estímulos tempranos. Aún los que llegan a la escuela lo hacen en condiciones de inferioridad que los lleva casi inevitablemente al fracaso reflejado en la deserción temprana o repetición.

Esos niños son el síntoma de un problema generado por la pobreza, la falta de educación de los padres, servicios sociales inadecuados y violencia en el hogar y en el medio externo.

Mientras los gobiernos y, en general, la sociedad reconocen desde fecha reciente la existencia del problema, las soluciones en mayor medida se han buscado, adelantando el ingreso a la escuela mediante la creación del ciclo preescolar que generalmente recibe niños de 5 años y que se caracteriza por una baja cobertura. Sin embargo, niños de familias pobres en edades más temprana no reciben atención ninguna aun cuando está científicamente probada la importancia de esa edad en su desarrollo. Esto es fundamentalmente crítico ya que en las familias pobres, las madres, que en gran medida son jefas de hogar, se incorporan a la fuerza de trabajo fuera del hogar, y no disponen de servicios sociales para la atención y cuidado de sus hijos pequeños.

Los proyectos de atención temprana buscan asegurar mejores condiciones al desarrollo del cerebro, sus células y conexiones que ocurre en los 3 primeros años de vida. Es también el período en que se inicia la formación de la personalidad, los controles de movimiento y estabilidad. Los 3 años siguientes son fundamentales en el desarrollo de la palabra y la comunicación y ofrecen la oportunidad de reparar los daños que puedan haber producido en la primera etapa. El período preescolar contribuye a preparar los niños para la enseñanza básica, desarrollar hábitos de disciplina y aptitudes de trabajo en equipo.

Para atención temprana (0-6años) se han identificado cinco tipos de actividades: (i) atención en guarderías centrales; (ii) hogares de cuidado diario; (iii) programas para madres embarazadas (pre y post natal) y sus hijos recién nacidos; (iv) promoción de programas comunitarios que se centralizan en la asistencia de los niños; (v) fortalecimiento de las instituciones públicas, privadas o de la sociedad civil, tanto en el contenido de las acciones que promueven como en su financiamiento.

Las actividades de este período deberán incluir los aspectos nutricionales y de salud imprescindibles para la edad.

Programas de acompañamiento escolar (6-12 ó 14 años). Estas actividades se destinan a complementar la acción de la escuela en aquellos niños cuya situación familiar no les proporciona ningún apoyo para suplir los déficit con que llegan a la escuela. Se proporcionan útiles y vestuario y se incluye la extensión del horario escolar a cargo de personal especializado que supervisa la preparación de las tareas, asegura la alimentación apropiada y desarrolla con los niños actividades deportivas y artísticas. Estos programas que mantienen al niño ocupado y supervisado todo el día se traducen en menos deserciones y repetición de grados. Cuando las circunstancias lo recomiendan se incluye entre las prestaciones un subsidio que reduzca los efectos de la no contribución de los niños trabajadores al presupuesto familiar.

Formación de adolescentes para el mercado laboral. Los proyectos destinados a este fin, por una parte completan la formación del joven y por otra lo habilitan para el mercado laboral. Los programas requieren generalmente la certificación de que el joven sabe leer y escribir y de lo contrario se incluyen clases especiales de formación extra escolar (alfabetización). La capacitación se puede lograr en talleres especializados para esta edad, o colocándolos como aprendices en empresas públicas o privadas bajo la supervisión y seguimiento de personal del programa.

Además de los temas clásicos de formación vocacional se pueden introducir proyectos de educación ambiental a través de la formación de personal de control de situaciones ecológicas, tales como guardas de bosques, guías turísticos, recicladores de basura, entre otros.

Servicios organizados a nivel de las comunidades. Estas actividades promueven la participación de los padres y vecinos y se orientan a disminuir la expulsión de los niños/ñas y adolescentes a la calle. Los servicios que ofrece la comunidad se coordinan con los sistemas escolares locales y las instituciones de salud pública para lograr la atención integral de los niños en situación de riesgo.

d. Programas asistenciales

Los programas asistenciales deben diseñarse teniendo en cuenta que los beneficiarios finales constituyen un sector de población que frecuentemente presentan problemas graves de adicción a sustancias químicas y situaciones de salud precarias. Estas circunstancias hacen necesario incluir servicios médicos y psicológicos especializados como parte de los proyectos. Generalmente son proyectos de corto plazo que responden muchas veces a situaciones de emergencia y son por lo tanto más resistentes a seguir orientaciones de estrategia.

Atención de madres adolescentes sin apoyo familiar. Estas actividades que deben cubrir dentro de lo posible el período prenatal, incluyen educación sexual, atención médica de la madre y el niño; orientación y educación a la madre para la atención del niño y posible reintegración a su familia u otra que la sustituya.

Atención a niños y adolescentes de y en la calle. Los proyectos de atención a niños/niñas y adolescentes de y en la calle se refieren en general a edades comprendidas entre 6 y 18 años. Estos menores pueden: (i) vivir en la calle completamente separados de su familia que en muchos casos los ha expulsado de sus hogares, y/o (ii) trabajar en la calle todo el día en actividades informales, muchas veces delictivas, pero manteniendo relación con su familia con quien pasan la noche.

Las actividades que se desarrollan para mejorar la vida de estos menores deben concentrarse en su reinserción en una familia, ya sea la propia u otra de adopción y en la oferta de servicios educativos y de salud. En caso que resulte imposible reinsertarlos en una familia, se ofrecerá un hogar sustituto.

Los proyectos deben tener en cuenta que muchas veces los ingresos de estos niños incorporados al mercado de trabajo en edad temprana, suelen ser importantes para el presupuesto familiar. Por esta razón, los proyectos podrán incluir, de ser necesario, recursos para otorgar a la madre un subsidio o al niño una beca que, además de restituir el ingreso perdido, le permita el pago de los gastos esenciales para su permanencia en la escuela (ropa, libros, útiles y transporte).

e. Proyectos de Prevención y tratamiento de drogadicción

Más del 90% de los niños y adolescentes de y en la calle, consumen drogas, especialmente el pegamento, aunque en algunas ciudades tienen también acceso a cocaína, heroína y crack. Los proyectos que se refieren a la atención de la niñez drogadicta, generalmente incluyen los dos tipos de actividades preventivas y asistenciales, debido a que es muy común que las instituciones que trabajan en el tema cubran ambas situaciones. Existen varias metodologías preventivas que se desarrollan en las familias, las escuelas, iglesias y comunidades sobre la base de la difusión de los conceptos básicos para la prevención de las drogadicciones.

Si bien el contenido de los proyectos hace que las ciencias médicas sean la base para atacar el problema, también tienen participación activa sociólogos, visitadores sociales y educadores.

El Banco está financiando en México un proyecto ejecutado por el Instituto Mexicano de Investigación en Familia y Población (IMIFAD), que desarrolla actividades preventivas en niños escolares de grados tercero a sexto de la enseñanza básica.

Está en estudio avanzado, en Campinas, Brasil, un proyecto que tendría como objetivo la realización de actividades de capacitación para familias, policía, maestros y otros profesionales que participan en la atención de personas, especialmente niños y adolescentes drogadictos, o en actividades de prevención de las adicciones.

f. La acción del Banco

El Banco inició actividades de atención directa a la niñez y adolescencia en riesgo social, en diciembre de 1991, aprobando una donación de US$3,0 millones para los países de América Central y Panamá. A partir de entonces, el Banco ha donado aproximadamente $84 millones en 21 programas. En los últimos años varios países de la región, conscientes de la importancia de invertir en la infancia y adolescencia en riesgo social, han solicitado un total de 10 préstamos que suman aproximadamente $258 millones. Se estima que al finalizar la ejecución de estos 31 programas que han recibido financiamiento del Banco, se habrían beneficiado alrededor de un millón y medio de niños y adolescentes.

4. Poblaciones indígenas

a. El problema

En el contexto del mandato para la reducción de la pobreza y la equidad social, el documento de la octava reposición de 1994 identifica en forma específica a la población indígena como uno de los grupos prioritarios para la acción del Banco, dado que la población indígena está representada en forma desproporcional entre los pobres. Aunque representan 10 por ciento de la población hemisférica total, se estima que cerca de una cuarta parte de los pobres son indígenas. A pesar de que los datos sobre otros grupos étnicos son aún más escasos, es indudable que la población afrolatina, que también representa una proporción muy significativa de la población total de la región, comparte muchas de las características socio-económicas y sufre el mismo tipo de marginalización y falta de oportunidades que la población indígena.

b. La política

Consistente con el mandato de política de 1994, el Banco está desarrollando una estrategia con tres ángulos para promover el desarrollo socio-culturalmente apropriado de los indígenas: (i) insertar los temas indígenas en forma sistemática y cuando sea apropirado en la cartera de inversiones del Banco; (ii) fortalecer el papel del Banco en evitar, mitigar o compensar impactos negativos que pueden resultar de proyectos de infraestructura con financiamiento del Banco en áreas rurales; y (iii) apoyar initiativas pilotos independientes en las áreas de diálogo de política, concertación, fortalecimiento, capacitación y otras iniciativas. Una de estas iniciativas a nivel regional es el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe (Fondo Indígena), el cual ha estado apoyando procesos tan importantes como los Acuerdos de Paz en Guatemala y el fortalecimiento de organizaciones indígenas en los países de América Central.

c. Acciones específicas por países en América Central

Guatemala. Aunque el censo de 1994 encontró que 42,7 por ciento de la población total era indígena, por lo general se considera que esta cifra subestima la población indígena. Las Naciones Unidas y muchas otras fuentes han adoptado una estimación de entre 60 y hasta 65 por ciento de la problación total, lo que significa un número total de más de 5 millones de indígenas. Hay 21 grupos lingüísticos maya distintos, además de los grupos étnicos Garífuna y Xinca. Los grupos Mam y Kaqchiquel son los grupos mayoritarios, contando con más de 600.000 personas cada uno. Otros grupos, tal como los Mopán, Itza, Sikapense y Xinca cuentan con meneos de 10.000 personas. En Guatemala los Garífuna son 10.000 aproximadamente.

Aunque originalmente ubicados en áreas georgráficas específicas de la sierra occidental, los patrones recientes de migración han tenido su impacto en la estructura demográfica. La migración estacional a las plantaciones de café, algodón y azúcar en Alta Verapaz y en la costa pacífica han sido una característica antigua de la estrategia indígena de sobrevivencia. En tiempos recientos ha occurrido una migración permanente hacia estas grandes fincas comerciales en el sur o hacia las tierras tropicales del Petén como parte de esfuerzos dirigidos o voluntarios de colonización. El conflicto civil y sus consecuencias conllevaron al desalojamiento masivo de comunidades indígenas y a un número grande de refugiados fuera del país y en las afueras de la Ciudad de Guatemala y otros centros urbanos

En Guatemala se ha visto la creación y el fortalecimiento de muchas organizaciones indígenas diferentes, incluyendo organizaciones de tipo gremial, asociaciones productivas y organizaciones con objetivos netamente culturales. El Acuerdo de Paz sobre los Derechos e Identidad Indígena de 1995, representa un marco legal e institucional importante para la redefinición de la relación entre el gobierno y las comunidades y organizaciones indígenas y planteó el establecimiento de comisiones paritarias entre gobierno y representantes indígenas para implementar el Acuerdo en las áreas de reforma educativa, mecanismos de participación y reforma institucional, derechos indígenas a la tierra y otros temas.

Recientemente el Banco aprobó para Guatemala iniciativas importantes orientadas directamente a la población indígena. El más significativo de estos proyectos es el programa DECOPAZ, dirigido a la reconstrucción del capital social de los refugiados que están regresando al país. Otras operaciones con componentes indígenas incluyen:desarrollo sustentable del Petén, educación básica rural, el fondo de emergencia social, manejo de cuencas del río Chixoy, y reforma del sistema judicial. Adicionalmente han sido aprobados unos diez pequeños proyectos de apoyo a actividades productivas indígenas así como cooperaciones técnicas de apoyo al liderazgo de la mujer indígena, comercialización de artesanía indígena, etc.

Nicaragua. La gran mayoría de la población indígena de Nicaragua - Miskitu, Creole, Mayangna(Sumu), Garífuna y Rama - vive en la Costa Atlántica, comprendiendo las regiones autónomas de la RAAN y de la RAAS. Aunque no existen datos censales confiables, la mayoría de los estimativos coinciden en un número aproximado de 215.000, o sea la mitad de la población de la región atlántica y más de 5 por ciento de la población total del país. El Informe de Pobreza del Banco Mundial de 1995 estima que 20 % de la población de la costa atlántica es pobre y 61 % es extremadamente pobre. Aunque las diferencias sustanciales en las modalidades de subsistencia y los modos de vida hacen muy difícil las comparaciones estadísticas de indicadores de pobreza entre la población indígena y la no indígena, todos los expertos coinciden en que los indígenas pertenecen a la categoría de población en extrema pobreza

Aunque la región Atlántica está dotada de un rico patrimonio de recursos naturales, especialmente recursos marinos, maderas preciosas y depósitos minerales importantes, la extracción de estos recursos ha sido manejada por intereses de fuera de la región sin dejar beneficios de desarrollo de largo plazo en la zona. La falta de medios de transporte - el transporte existente en la zona es básicamente marítimo y fluvial - acentúa aún más el aislamiento de la región. La economía indígena se basa en la subsistencia. Durante el conflicto armado de los años 80, muchos indígenas se involucraron en el mismo o se fueron de la zona. Con la adopción del Estatuto de Autonomía de 1987, con el cual fueron creadas las regiones autónomas de la RAAN y de la RAAS, muchos refugiados retornaron al área para reconstruir sus vidas. Aunque el Estatuto de 1987 formalmente reconoce los derechos de los indígenas de la Costa Atlántica a la autodeeterminación, el control del acceso a los recursos naturales y la educación en idiomas indígenas, la ausencia de legislación secundaria y de recursos financieros seriamente limitó el desarrollo ecónomico y social de la población indígena de la región.

En Nicaragua el Banco ha financiado proyectos con componentes específicamente dirigidos hacia comunidades indígenas en el caso del Programa Forestal Social. El Fondo Social de Emergencia -Tercera Etapa y el Programa de Reforma de la Justicia han tenido medidas específicas para facilitar el acceso de la población indígena a los beneficios de estos programas.

Honduras. La población indígena de Honduras comprende seis grupos étnicos distintos (Lencas, Mosquitos, Tulipanes, Chortíes, Pech o Payas y Tawakhas). Junto con la población Garífuna (de descendencia indígena y africana) suman entre 300.000 y 600.000 personas, o sea entre 7 y 14 % de la población total de Honduras. Los grupos étnicos difieren no sólo por su tamaño, sino también según su grado de aculturación: los Lenca abandonaron su idioma mientras que los Mosquitos y Tulipanes, y especialmente los Chortíes, han mantenido una identidad cultural fuerte, incluyendo su idioma. La ubicación geográfica de la población indígena, en su mayoría en pequeñas aldeas rurales de menos de 2.000 personas, coincide con las áreas de mayor pobreza, de acuerdo al Mapa de Pobreza de 1988.

La mayoría de los indígenas combinan el trabajo asalariado con la agricultura y la pesca de subsistencia (y entre los Garífuna el comercio). A diferencia de otros países en la región, Honduras todavía no adoptó una legislación para reconocer la composición pluricultural de la nación, y el reconocimiento de los derechos de los indígenas sobre la tierra, los recursos y la identidad cultural. El movimiento indígena, sin embargo, está fortaleciendose. CONPAH (Consejo de los Pueblos Autóctonos de Honduras) está participando en el FONAC (Foro Nacional de Convergencia) y logró concesiones importantes del gobierno en Octubre de 1998, incluyendo el inicio de implementación del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales que fue ratificado por Honduras en 1995.

En Honduras, varios proyectos apoyados por el Banco incluyen componentes dirigidos hacia la población indígena, entre los cuales el programa de reforma del sector salud y el programa de inversión social - etapa III. Uno de los pequeños proyectos ha tenido como beneficiario a una organización indígena.

El Salvador.La población indígena de El Salvador pertenece a tres grupos étnicos diferentes: Lenca, Nahuatl/ Pipil y Maya/Cacaopera. Las estimaciones respecto a sus números difieren mucho, pero una cifra de 90.000 o menos de 2% de la población total del país, parece razonable.

Entre los países de América Central, los indígenas de El Salvador son los más acculturados e integrados en la economía y en la sociedad nacional, ya que han perdido sus tierras comunales ancestrales y casi todos sus rasgos culturales y lingüisticos. A pesar de los números relativamente pequeños, se observa un moviemiento fuerte de reafirmación cultural entre algunos grupos. Sin embargo, El Salvador aún no ha reconocido los convenios internacionales sobre derechos indígenas ni adoptado una legislación específica al respecto.

5. Adultos mayores

a. El problema

Es ampliamente conocido el efecto que ha tenido la caída casi simultánea de la fecundidad, la mortalidad total y su componente infantil, en determinar la llamada transición demográfica y epidemiológica. El aumento resultante de la longevidad y de la población de más de 60 años de edad se ha hecho sentir de manera dramática, particularmente en los países que primero experimentaron su transición, Uruguay, Chile y Argentina en el Cono Sur; y Barbados, Cuba, Puerto Rico y Trinidad en el Caribe.

La insuficiencia manifiesta de los regímenes vigentes de pensiones y la nuclearización progresiva de la estructura familiar asociada a la urbanización de la Región, se han conjugado para aumentar la vulnerabilidad social y económica de este grupo de ciudadanos. Si bien en los países del hemisferio norte la longevidad se ha venido asociando a mejoras sustantivas en la calidad de vida de la población adulta mayor, particularmente del segmento de 75 y más años de edad, la pobreza y la dependencia siguen siendo las características salientes de sus contemporáneos latinoamericanos y caribeños.

Durante los próximos 25 años los adultos mayores latinoamericanos y caribeños duplicarán su número para sobrepasar los 97 millones (14% de la población total), de los cuales más de la cuarta parte tendrán más de 75 años (26 millones). Este panorama plantea desafíos críticos en materia de organización de la sociedad y participación ciudadana, empleo, seguridad y asistencia social, salud, educación, recreación y vivienda, entre otros aspectos.

En Nicaragua en el mismo período, la población de más de 60 años de edad, crecerá de 4,2% de la población total a 8,11%; en Honduras, pasará de 5,1% a 8,7%; en Guatemala, crecerá de 5,3% a 8,6%; y en El Salvador de 7,4% a 11,1%.

Se vislumbra la necesidad de una revisión radical de las bases mismas de la solidaridad social y distribución intergeneracional de derechos y deberes, funciones y recursos. Será indispensable alcanzar un consenso entre adultos jóvenes y mayores sobre las edades de entrada y salida del mercado laboral formal. Habrá que fundamentar el valor de las inversiones en el adulto mayor en términos aceptables del punto de vista político-social, ético y económico. La ética social se verá sujeta a presiones para definir límites a la calidad de vida a que puedan aspirar las personas a medida que avancen de edad. Las ciencias biomédicas ofrecerán medios para retrasar el envejecimiento que condicionarán los debates anteriores, y cuyo potencial no podrá ser ignorado.

Esta dinámica, a la vez, se encuentra inserta en el contexto de las grandes desigualdades de la Región y de los esfuerzos que llevan adelante y que tendrán que profundizar los países para asegurar su crecimiento y estabilidad económicos, y para generar las inversiones, el número de empleos y mecanismos distributivos justos, sin los cuales ni los adultos (jóvenes, maduros y mayores) ni los niños tendrían otro futuro que no fuera de ser cada vez más pobres.

b. Las políticas

Con base en este diagnóstico, el Banco Interamericano de Desarrollo buscará promover nuevas líneas de apoyo a los proyectos que procuren: (i) la adecuación de las políticas económicas y sociales al desafío del aumento de la proporción de la tercer edad en la estructura de la población; (ii) a la integración del adulto mayor en actividades que promuevan la mejoría de su calidad de vida como grupo y el aprovechamiento de su conocimiento y de la experiencia en el desarrollo de la cultura, de la educación y del progreso social.

En el área de la adecuación de las políticas económicas y sociales, el desafío consiste en: (i) apoyar las reformas de los sistemas de pensiones en los países de la región, con miras a armonizar el equilibrio macro económico con la cobertura de los retirados del mercado formal y de los segmentos no insertos, en su vida activa, en actividades regulares; (ii) la reestructuración de los sistemas de salud del punto de vista administrativo y financiero, con el objetivo de aumentar la cobertura de los ancianos y mejorar la calidad de la atención brindada a dicho segmento social; (iii) la reforma de las instituciones asilares y de apoyo a los mayores, con miras a mejorar su calidad de vida y integrarlos de forma plena a la sociedad, en las actividades productivas, sociales y culturales adecuadas a su perfil de edad.

En el área específica de la integración del adulto mayor a las actividades que promuevan su mejoría de calidad de vida y el aprovechamiento de su conocimiento, algunas actividades ya viene siendo desarrolladas en países de América Latina y podrían ser objeto de proyectos o actividades a ser apoyadas por el Banco, tales como:

La Universidad de la Tercera Edad - espacio abierto, sin requisitos de calificación académica, donde los adultos mayores pueden organizar temas que desean aprender o enseñar. A través de medios de comunicación social, la demanda por dichas actividades ha aumentado, no solamente por los ancianos, pero también aquellos que desean aprender temas enseñados por ellos;

Centros Comunitarios para La Tercera Edad – espacio volcado para organización d actividades culturales, sociales y de asistencia a salud, promoción social, resolución de problemas administrativos o legales específico para atender grupos de tercer edad; promoción de actividades físicas, deportivas y de competición como "Las Olimpíadas de la Tercera Edad", etc.

Mecanismos de Integración entre Ancianos y Niños – algunos países establecen centros para utilización de ancianos en trabajos sociales voluntarios, incluso en guarderías como apoyo al cuidado de niños;

Reestructuración del Espacio Urbano – promoviendo espacios en las ciudades para actividades de educación y placer de los ancianos, refacción de las calzadas y reorganización de los sistemas de transporte para posibilitar la locomoción y el transporte de ancianos, especialmente los portadores de deficiencia física, etc.

La utilización de mecanismos que faciliten la mejoría de los niveles de ingresos de los ancianos, a través de medios progresivos de liquidación patrimonial – En el caso de Estados Unidos, algunos bancos han favorecido procesos como el "reverse mortgage", el cual consiste en hacer la compra programada de la casa donde vive uno anciano, a través de un pago mensual de una prestación, en el largo plazo, sin que el anciano tenga perdida del derecho de uso de la vivienda.

c. Participación del Banco

El Banco ha atendido la situación de los adultos mayores a través de varias operaciones de préstamo y cooperación técnica, orientados principalmente a beneficiar grupos de los países del Cono Sur, entre ellos los siguientes:

Programa de Atención a Grupos Vulnerables (AR-0161). Aprobado en 1997, actualmente en ejecución. Incluye como grupo elegible para proyectos de base comunitaria a los adultos mayores con necesidades básicas insatisfechas.

Programa de Fortalecimiento de las Áreas Sociales (811/OC-UR): aún en ejecución, financió un estudio que analizó apenas algunos aspectos de la atención asilar del segmento de más edad de la población adulta mayor del Uruguay.

Programa para la Violencia, el Abuso y Maltrato en la Vejez (ATN/SF-5870-AR): cooperación técnica no reembolsable por US$ 120.000. Apoya un estudio (encuesta telefónica) en la Ciudad de Buenos Aires, así como el diseño y ejecución de una campaña de sensibilización y educación frente al problema de abuso del adulto mayor, y actividades promocionales asociadas a la celebración durante 1999 del Año de las Personas Mayores.

Estudio Regional del Adulto Mayor en Argentina, Chile y Uruguay (ATN/SI-6027-RG): estudio organizado por RE1/SO1, financiado con recursos españoles equivalentes a US$286.000 y del ATN/SF-6299-AR (Estudio Multicéntrico del Adulto Mayor). Actualmente en ejecución con la colaboración de la Escuela Andaluza de Salud Pública y la Organización Panamericana de la Salud. Tiene previsto recopilar y analizar los estudios existentes, las políticas y la oferta de programas y servicios orientados al adulto mayor, así como la demanda y necesidades de este grupo de la población (a través de una encuesta de hogares en las capitales de los tres países). Los resultados del estudio serán presentados en seminarios nacionales en los tres países, y en un seminario regional, que pretende proponer una estrategia y una agenda para el Banco, con atención especial a los adultos mayores de menores ingresos.

6. Personas discapacitadas marginadas del mercado laboral

a. El problema

En América Central los principales factores epidemiológicos que dan origen a personas discapacitadas incluyen las infecciones maternas durante el embarazo, infecciones posnatales (e.g. meningitis, encefalitis y septisemia), el trauma del parto, hemorragia entra craneal. Se suman a estos factores las mutilaciones y traumas psicológicos y emocionales, consecuencia de los conflictos armados en Nicaragua, El Salvador y Guatemala.

Sobre una población total de la región de 32.530.000 personas, se estima en un 10%, o sea, 3.253.000 las que sufren algún tipo de discapacidad, entre los que 1.641.000 están en edad de trabajar (BID-1997).

Aunque existen numerosos problemas de tipo médico que se cubren a través de programas de salud, se ha puesto énfasis en desarrollar proyectos que facilitan la inserción de las personas con deficiencias físicas, mentales o emocionales marginadas de los sectores productivos y con interés en adquirir habilidades que contribuyan a su inserción laboral y social.

b. Naturaleza de las actividades

Los programas incluyen: (i) estudios de mercado laboral; (ii) capacitación e integración laboral; (iii) articulación con el sector empresarial; (iv) alfabetización en aquellos casos que se estime necesario; (v) organizaciones de micro y pequeñas empresas que puedan comercializar los productos sobre base cooperativa, y (vi) acciones tendientes a mejorar la accesibilidad física de los discapacitados en su hábitat, principalmente en sus lugares de vivienda y trabajo.

c. Participación del Banco

El Banco ha participado en el financiamiento de un estudio regional en América Central sobre la inserción laboral de personas con discapacidad, que fue preparado por la Asociación Canadiense para la Vida Comunitaria.

En México el Banco está participando en el financiamiento del programa de Modernización del Mercado de Trabajo que ejecuta la Secretaría de Trabajo a través de organizaciones de la sociedad civil. El programa incluye la atención de personas discapacitadas a quienes se le facilita mediante programas específicos de capacitación el ingreso a la fuerza laboral. El préstamo que alcanza a US$275,2 millones espera atender alrededor de 4,0 millones de personas discapacitadas en edad de trabajar, estimándose que el 87% se organizarán en microemprendimientos con una participación de un 70% de mujeres.

Con referencia a la educación de la niñez y adolescencia afectada con discapacidades, la posición técnica más fuerte indica que se debe optar por la escuela inclusiva en todos aquellos casos que sea posible. En apoyo a esa posición, el Banco ha financiado una cooperación técnica por US$150.000 al Ministerio de Educación de El Salvador para facilitar la inserción del tema de la Escuela Inclusiva en la Reforma de la Educación que se está llevando a cabo en el país.

For more information on the workshop, contact
Mr. Robert Kaplan (bobk@iadb.org)
Inter-American Development Bank
(202) 623-1749

 

Nicaragua, May 2000   -   Honduras, February 2000   -   Stockholm, May 1999

Inter-American Development Bank